高職院校專業結構調整：問題、成因與機制重構

摘 要 我國高職教育專業結構與產業發展對勞動力的需求結構之間錯位，與高職院校、政府和市場之間關系未理順密切相關。要在根本上解決這一問題，需要重構專業結構調整機制中高職院校、政府和市場的關系：政府要切實轉變職能，由直接主導者向宏觀管理者與制度監督者轉變;高職院校要健全自主發展、自我約束的調整機制;市場則要充分發揮行業企業的引導作用，從而構建起多方參與、市場引導、學校自主、政府調控的專業設置調整機制。

關鍵詞 高職院校;政府;市場;專業結構調整;機制重構

中圖分類號 G712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）22-0017-06

近年來，我國高職教育發展模式已從“規模擴張”“空間拓展”的外延式發展轉到“提高質量”“優化結構”的內涵式發展道路上，專業結構調整優化已成為許多高職院校的普遍選擇。然而，我國高職院校專業結構與產業發展對勞動力需求結構之間仍然不能很好地對接。基于此，本文從政府、學校、市場關系的視角分析了高職院校專業結構問題的成因，并從三者關系轉變的角度研究專業結構協同調整機制的重構，以期為高職院校專業結構調整優化提供參考。

一、我國高職教育專業結構的主要問題

高職教育是與產業界密切聯系的高等教育類型，培養的是生產、建設、管理、服務一線的技術技能人才，培養目標對應較為明確的職業崗位或崗位群。從這個意義上說，高職教育的專業結構與經濟社會尤其是產業結構對人才的需求結構之間的對接，具有重要的現實意義，是人力資源開發有效性的一個重要表現。從我國的現實情況看，高職教育專業結構與產業結構對接存在如下問題。

（一）專業結構與產業結構“契合度”低

從教育部最新公布的全國普通專科分專業大類學生數來看，2017年全國高職農、林、牧、漁等第一產業相關專業畢業生5.64萬人，土建、制造、裝備、資源環境、能源動力、生物化工等第二產業相關專業畢業生96.29萬人，財經、教育、藝術設計、公共事業等第三產業相關專業畢業生249.71萬人，高職院校三次產業相關專業畢業生人數的比例為1.6∶27.4∶71，與同期全國三次產業比重4.8∶35.7∶59.6相比，存在較大偏離。本文采用結構偏離度來測量專業結構與產業結構間的離散程度，結構偏離度的絕對值越小則表明專業結構與產業結構間的離散程度越小，專業結構與產業結構間的關系越協調。通過表1數據對比可以發現，當前專業結構與產業結構間“契合度”不高，具體體現在第一、第二產業對應的高職專業結構比例偏低，第三產業對應的高職專業結構比例偏高。

（二）第三產業相關專業設置“同質化”嚴重

許多高職院校在過去增設專業時缺乏理性，大多選擇開設與第三產業相關的計算機、財務金融、電子商務等成本低、見效快的專業，由此造成這類專業普遍出現了布點數量過于密集、專業結構大致趨同的問題。結果也間接導致了高職院校“紅牌”專業呈現“持續性”，見表2。通過表2數據對比可以發現，高職院校紅牌專業集中于第三產業相關專業，除了與第三產業發展迅速、第三產業從業人員比重提升密切相關外，也反映了高職院校專業設置缺乏理性、盲目跟風的現象。以計算機應用技術專業為例，該專業全國布點數量最多，高達84.52%的高職院校開設這一專業。

（三）專業設置對接產業發展的“前瞻性”不足

教育功能的滯后性決定了我國在發展教育時需要考慮“面向未來”和“適度超前”，高職教育對接崗位或崗位群的迅速變化也對人才培養的前瞻性提出了要求。然而，從我國當前的實踐來看，高職教育的專業設置與調整缺乏足夠的前瞻性。以我國制造業十大重點發展領域對應的高職在校生規模為例，《中國制造2025》明確提出，未來我國制造業要重點發展“新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農機裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械”等10大重點領域，而當前我國高職教育中開設這些新興產業相關專業的學校非常少，十大領域對應的專業人才培養規模明顯不足。以節能與新能源汽車、農機裝備為例，這些專業的全國在校生規模僅800余人[1]，與對應領域的人才需求差距巨大，難以為產業發展重大戰略的調整提供有效的人才支撐，見表3。

二、高職院校專業結構調整問題的成因分析

我國高職教育專業結構與產業結構之間的對接問題，與高職院校專業結構調整中存在的問題密切相關。從院校治理層面來看，這種問題主要體現為政府、學校與市場之間關系沒有理順，沒有形成合理的分工合作關系。

（一）政府主導模式導致靈活性差與失范并存

高職院校在很大程度上是適應勞動力市場需求而產生和發展起來的，這客觀上決定了主導高職院校發展方向的力量既不來自政府，也不來自學校專業發展自身。我國政策也積極推動高職院校面向社會自主辦學，但在實踐中受教育管理傳統的影響，我國高職院校的專業設置與調整采用的是政府主導模式。該模式使高職教育的專業設置與調整得以快速蓬勃發展，但也出現了一些問題，諸如專業設置靈活性不足、專業結構調整滯后、高校自主參與不足、社會協同參與力量薄弱等[2]。同時，政府通過宏觀調控優化專業結構的職能又沒有充分發揮出來，導致專業設置出現了“失范”現象。

1.專業設置的導向和準入限制了靈活性

從專業設置流程來看，申報設置專業由高職院校發起，以教育部頒布的《高職高專教育專業目錄》（以下簡稱《專業目錄》）為依據，開展相關行業企業調研，進行必要性和可行性論證，并制定科學規范的專業人才培養方案，最終報教育行政部門備案或審批。無論是《專業目錄》的頒布還是專業設置的準入審批，都具有強烈的行政色彩。在這一框架下，只要在《專業目錄》內，學校若有申報，符合程序，各地教育行政部門備案即可;而在《專業目錄》外，尤其國家控制的專業，則需報教育部依法組織審批。這意味著，專業設置要受《專業目錄》的限制，需在該范圍內選擇。不可否認，《專業目錄》在引導高校科學設置專業、促進專業規范化發展方面起到了重要作用，但同時導致的路徑依賴結果是《專業目錄》內的布點越來越多，而未列入《專業目錄》專業的發展空間受到很大局限，目錄外對接市場需求的專業人才培養匱乏。《專業目錄》所涵蓋的專業數量及類別有限，不能完全代表當前社會經濟發展過程中由于產業轉型升級與技術進步出現的全部職業類型，而且《專業目錄》的更新需要一定周期，難以完全跟上職業更新換代的發展速度，也不能完全代表行業企業發展的最新需求[3]。教育部先后于2004、2015年兩次印發高職高專教育《專業目錄》，分別調整為532和747個專業;盡管其間不斷設置目錄外專業，但依舊難以跟上產業發展的急劇變化。

2.專業監控體系缺位導致專業設置“失范”

在市場經濟體制下，政府主要通過宏觀調控來減輕市場調節的失靈問題。對于我國高職教育的專業設置來說，政府更需要通過評估和撥款等非直接的行政手段來糾正學校自主或市場引導的“失范”現象。然而，在我國現行政府主導的專業設置與調整模式下，專業的“準入”存在目錄外設置困難、目錄內設置容易的兩極分化現象，而專業質量監控體系及相應的退出機制建設又不到位，導致專業設置的“失范”，加重了專業結構與產業結構對接不好的問題。盡管我國自2004年起開始對高職教育實施獨立評估，但重點在于考察學校綜合辦學情況，對專業辦學情況的監控主要針對的是重點專業、特色專業，而對其他專業一般不予評價。2015年，教育部辦公廳印發的《關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》決定推動專業診改工作，但從實際操作層面來看，我國尚未建立有效的高職教育專業質量監控體系，這使教育行政部門對高職院校專業設置難以形成有效的監督與約束，從而導致了專業設置“失范”現象。一方面，教育行政部門不能對同類高職專業的辦學水平與質量進行橫向對比，難以引導高職專業形成“你追我趕，共同提高”的良好辦學局面;另一方面，專業質量評估監控體系的缺位使專業設置質量難以得到有效保障，很多高職院校在專業設置過程中，只管申報、不管建設，只重數量、不重質量的現象屢見不鮮。

（二）高職院校自我發展、自我約束機制不健全

我國高職院校在內外治理關系中，在社會問責機制尚未建立起來的情況下，還沒有形成依法自主辦學，面向社會自覺履行責任，健全自我發展、自我約束的機制，這助長了專業設置的非理性和盲目性。

1.急功近利的專業設置傾向造就趨同性

在我國的教育管理制度下，專業是高校進行招生、人才培養、經費劃撥、資源配置的重要依據，類似于一個實體組織，在校內外都具有資源分配的意義。因此，在自我發展和約束機制不健全的情況下，許多高職院校或其二級院系從自身利益最大化出發，為獲取更多的教育資源與辦學經費，往往盡可能多地去增設專業，片面追求專業的“大而全”“多而廣”。與此同時，在財政投入不充分、辦學資源短缺的條件下，不少高職院校在設置新專業時，往往傾向于設置投入少、見效快、相對易辦的專業;為搶奪生源，又不顧自身辦學條件和經濟社會發展的實際需求，一窩蜂增設熱門專業，從而造成專業設置趨同，帶來高職專業結構與產業發展對人才需求結構之間的錯位問題。

2.主體地位模糊制約了專業調整主動性

在政府主導的專業設置和調整模式下，高職院校設置專業遵循專業目錄的約束和行政化準入審批，這在一定程度上使高職教育專業的設置和調整缺乏明確的責任主體，使高職院校的主體地位模糊化。在專業質量監控體系尚未健全時，許多高職院校又不需要對專業建設的質量負實際責任。在此情況下，高職院校往往缺乏專業設置調整的主動性和積極性，其結果是某一專業一經批準、設立和開辦，基本就固定下來。受長期以來計劃體制及其思維的影響，許多高職院校不是主動緊跟技術進步和產業發展步伐對人才需求的改變進行及時調整，而是習慣于等、靠政府下指令，跟著教育行政部門的政策被動調整專業。例如，2013年教育部要求高校必須以“某個專業”而不是以“某個專業方向”的名義招生，自此各高校紛紛調整和規范自己的專業名稱，專業設置在形式上基本得到規范，但“走形式”依然是對這輪調整的主流評價[4]。

3.專業“退出”機制建設明顯滯后

高職院校在尚未健全自我發展、自我約束機制和政府對專業建設監控乏力的情況下，建立健全專業“退出”機制的積極性不足，使專業設置往往保持著十分強的慣性。久而久之，相同專業的布點數越來越多，趨同現象越來越明顯。盡管教育部為破除這一問題出臺了相應政策，如2012年印發的《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》（教高[2012]4號）提出了健全專業預警、退出機制的要求;2015年印發的《普通高等學校高等職業教育（專科）專業設置管理辦法》（教職成[2015]10號文）明確指出，對于辦學條件嚴重不足、教學管理混亂、教學質量低下或人才培養明顯不適應社會需求，就業率連續2年低于60%、對口就業率連續2年低于50%的高校專業，調減該專業招生計劃或停止招生，并對該專業點進行整改;各年高校畢業生就業工作的指導文件也多有提及。這些政策對我國高職院校專業結構調整有一定的導向和約束作用，在一定程度上緩解了大學生結構性就業問題。然而，現階段高校經費對于國家撥款具有強大的依賴性，導致不少高校利用各種途徑達到60%的就業指標[5]，造成專業結構的淘汰更新效果大打折扣，專業退出規定形同虛設。

我國高等學校的專業帶有很強的實體意味，是學校招生和教學資源配置的基本單元。專業作為相對獨立的資源使用和產出單位，專業實體的資源基本上只服務于本專業的人才培養[6]。在這種體制下，與專業相連的教師、實驗室、儀器設備、實訓場所等教學資源相對固定，學校很難根據市場變化及時刪減這一專業，因為任何一個專業的退出，學校都面臨著要解決退出專業教師的人員流向、資金、設備等一系列現實問題。對教師來講，專業的調整和退出意味著自身要重新學習、重新適應，這必然要觸及一部分院系和教師的切身利益[7]。以上專業改革與調整的成本費用和其他阻力使得高職院校很難主動根據社會經濟發展的變化進行相應的專業調整與優化，特別是對于那些曾為學校爭得過榮譽、如今卻難以適應產業結構轉型升級的傳統優勢專業，讓其退出就更加艱難。

（三）市場主體參與機制尚未建立

從供求關系來看，高職院校提供的人才結構要與產業發展對技術技能人才的需求結構相適應，就必須緊密結合勞動力市場的需求設置和調整專業，就必須有廣泛的市場主體參與到學校辦學中來，并且使市場主體成為專業設置與調整的重要力量。然而，從我國高職院校專業設置與調整的現狀看，主要以政府單一的行政規制和指令為主，市場主體參與、引導和監督作用非常有限，行業企業參與高職院校專業設置與調整普遍缺乏激勵政策和內生動力，其對高職院校專業設置調整的指導差強人意，大多停留在表面、淺層次、松散型的合作，社會、經濟和科技發展對人才需求的新變化無法及時反映到高職院校專業設置與調整過程中，造成了高職院校專業設置與調整的主觀隨意性和脫離社會實際需要的現象時有發生[8]。

根據《普通高等學校高等職業教育 （專科）專業設置管理辦法（2015年）》，高職院校依法自主設置和調整專業，行業主管部門、行業組織受教育部委托負責指導本行業領域專業設置，省級教育行政部門負責本省專業設置的統籌管理，教育部負責專業設置宏觀管理和指導。但從實踐情況看，高職院校專業設置基本沿用的是計劃經濟時代的模式，以單一的行政規制和行政指令為主，專業設置并未建立在對行業的深入把握和理解基礎上，政府管理負荷較重，行業中介的指導作用嚴重缺位[9]。在這種專業設置與調整的力量生成中，不少高職院校在缺乏充分的市場調研與科學論證的情況下，或出于挖掘既有師資和條件潛力的考慮，在設置新專業時較為隨意，造成專業設置針對性不強、專業結構與社會需求匹配度差的問題。

三、高職院校專業結構調整機制的重構

隨著我國市場經濟改革的深入，市場需求日益分化和多樣化，主要依靠政府的行政規制和行政指令來調整高職教育的專業結構已經越來越不適應這一趨勢，市場主體的多樣化和多變訴求必須及時反映到高職院校的專業設置與調整中來。基于此，在專業設置和調整的三股力量協調中，高職院校、政府和市場之間必須轉變關系，進而重構專業設置和調整機制。

（一）政府要轉變職能，由主導者向宏觀管理者轉變

市場經濟條件下，作為公共管理部門，政府是高職院校專業設置調整的“推動者”和“協調者”，而不是實踐者，因為政府無法有效把握紛繁復雜的市場需求信息，而這些信息正是職業教育供給鏈與產業發展對技術技能人才的需求鏈之間有效對接的橋梁。因此，高職院校的專業設置和調整需要平衡政府、學校、市場主體之間的利益訴求、價值取向和行為方式，這就要求政府部門有效介入，不能包辦或參與專業設置調整的全過程。政府的主要職能應是采用間接手段進行宏觀調控，即從國家教育結構的優化和人才培養的結構性質量要求出發，以放權、標準確定、質量保障、信息公開等方式來統籌管理專業設置[10]。

首先，政府要轉變專業目錄的功能，使之由“計劃與指令”轉變為“引導與服務”，即引導高職院校科學設置專業，形成合理專業布局，而不再是對專業設置發揮指令、限制作用。其次，要著眼于推動建立專業設置標準，明確專業設置的規范要求和專業領域人才培養的基本要求，高職院校所設置的專業必須達到一定的國家標準。再次，要積極推進專業評估，完善內外聯動的質量監管體系，建立健全專業退出機制。政府要善于通過新專業檢查、畢業生質量調查等，實施專業預警、末位退出和動態調整機制，促進學校加強專業內涵建設[11]。最后，要健全專業預警機制，通過加強教育市場與就業市場的信息對接，及時發布人才市場的供求信息，同時建立專業需求預測和預警機制，實現“人才市場反饋”的及時化與動態化[12]。

（二）高職院校要健全自律機制，保持專業設置和調整活力

在發達國家，專業（學科、主修等）設置是高等學校的自主權。我國《高等教育法》第三十三條規定：高等學校依法自主設置和調整學科、專業，并在第六十八條明確高等學校包括了高等專科學校和高等職業學校。2015年頒布實施的《普通高等學校高等職業教育（專科）專業設置管理辦法》（教職成[2015]10號）也明確了“指導高校依法自主設置和調整高職專業”的目的。然而，高等學校在享有自主權的同時，必須建立面向社會負責的自律機制。否則，學校堅守自己的傳統，或出于某種利益一味迎合市場，可能導致無視社會的正常需求，而政府的直接介入或過多的行政干預又會帶來僵化。因此，擴大和落實高職院校專業設置自主權是學校依法自主辦學、增強辦學活力的必然選擇，但這并不意味著學校可以隨心所欲地設置和調整專業，必須要有配套的自我約束機制來保障專業設置“不亂”。為此，學校要以自我約束機制構建作為突破點，著力構建責權利相統一的院系內部治理體系和權力監督機制，才能具備用好院校自主權的條件、能力和品格[13]。

一方面，高職院校在審議專業設置與調整時，必須有嚴格的專業設置、協同、監督和評價機制，對新申報專業要進行充分的必要性論證和可行性分析，對現有專業要進行定期檢查，并能根據人才市場的需求反饋信息及時對現有專業進行調整，使學校真正對自己的專業設置與調整行為負責，切實保證專業設置與調整的科學性和有效性[14];另一方面，高職院校要以社會需求為導向，改革專業設置與調整辦法，積極吸納行業企業參與建立專業設置評議制度，形成有效的專業增設和退出機制，使專業設置與調整對接產業發展需求實現良性循環。高職院校在這個過程中，必須堅決壓縮和淘汰人才培養與社會需求嚴重脫節的“落后”專業，積極開設新興產業發展迫切需要的新興專業，以切實破解當前學生就業與企業招工面臨的“兩難困境”[15]。

（三）充分發揮市場的引導作用，健全行業企業參與機制

國際實踐充分表明，市場主體中行業企業的參與是職業教育培養出符合產業發展所需技術技能人才的基本經驗。高職院校的專業設置與調整也是如此，我國高職教育專業結構與產業需求結構之間對接不好的問題，在很大程度上就是市場主體的訴求沒有得到有效回應和滿足的問題，即專業設置與調整在高校、政府與市場三股力量協調中，市場的力量非常小，必須有一個較大的改變。否則，無論是單靠政府還是政府與高職院校有效協同，都無法實現教育供給鏈與產業需求鏈的有效對接。我國《普通高等學校高等職業教育（專科）專業設置管理辦法》（教職成[2015]10號）明確了“國家行業主管部門、行業組織受教育部委托，負責對本行業領域相關高職專業設置進行指導”，但實踐中行業組織的功能未能充分發揮，企業也沒有參與到高職院校的專業設置與調整中。

因此，在高職院校的專業設置與調整中，必須有效擴大市場的力量，充分發揮市場的引導作用，健全市場主體——行業企業參與專業設置與調整的機制。首先，要深化產教融合體制機制改革，建立健全行業指導、校企雙主體辦學、政府宏觀調控的辦學體制機制，并使行業企業能真正參與到專業設置與調整中來。其次，要積極發揮第三方專業評估組織的作用，通過第三方評估有效反映市場主體的訴求。在美國，社會中介在高校專業設置調整中發揮著舉足輕重的作用，他們有專門針對高校專業質量進行評估和監督的機構，有嚴格的專業認證和評估標準，對高校的專業設置與結構調整起到了間接管理的作用。我國應借鑒美國經驗，發揮第三方專業評估組織的作用，定期對高職院校的專業質量進行評估，既能形成有效的社會監督，又能反映出高職院校專業設置與結構調整中存在的問題，為高職院校設置與調整專業、為政府宏觀調整專業結構提供參考依據。

四、結語

高職教育是一種典型的“跨界”教育，其專業設置與結構調整有賴于政府、學校和市場之間多元主體的共同努力。因此，優化高職教育專業結構，亟需重構專業設置與調整機制中高職院校、政府、市場之間的關系。首先，政府要切實轉變職能，由主導者向宏觀管理者轉變。其次，擴大落實高職院校專業設置自主權，建立健全高職院校自律機制，保持專業設置與調整活力。第三，引導市場主體——行業企業充分參與到專業設置與調整中來。只有這樣，才能最終形成多方參與、市場引導、學校自主、政府調控的專業設置調整機制。

參 考 文 獻

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Abstract ?The mismatch between specialty structure of higher vocational education and the demand structure of labor force for industrial development in China is closely related to the unrationalized relationship between ?government， market and higher vocational colleges. If we want to solve this problem fundamentally，the relationship between government， market and higher vocational colleges should be reconstructed. The government should transform its functions from direct leader to macro manager and system supervisor. Higher vocational colleges should improve the adjustment mechanism of self-development and self-restraint. The market should give full play to the guiding role of industry enterprises.

Key words ?higher vocational colleges; the government; the market; specialty structure adjustment; mechanism adjustment

Author ?Chen Xiaojuan， research assistant of Guangzhou Panyu Polytechnic （Guangzhou 511483）