農村非正常上訪的原因及其治理

【摘 要】信訪是基層群眾合法表達訴求的重要渠道，非正常上訪是超出《信訪條例》所規定的范圍、程序、渠道進行信訪的行為。農村非正常上訪呈現出上訪形式復雜化、上訪處置難度大、息訴罷訪后反彈多等特點。究其原因，既有轉型期農村社會矛盾凸顯的因素，也有信訪人價值觀扭曲、清官情結濃厚的因素，還有信訪終結制度實施不到位的原因。治理農村非正常上訪問題，一要發揮各級政府作用，通過主動下訪控增量;二要發揮村級組織作用，注重信訪動態反饋;三要發揮法律作用，切實維護信訪秩序;四要改革信訪機制，強化信訪監督。

【關鍵詞】信訪;非正常上訪;原因;治理

信訪是公民、法人或者其它組織通過適當形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。信訪制度在傳民情達社意、匯民智督政情、維民權化糾紛、保民安穩地方等方面發揮了重要作用?！胺钦Ｉ显L”是相對于正常上訪而言的對應概念，指信訪人不按法定程序、不到指定地點或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為和活動。在鄉村治理實踐中，非正常上訪現象時有發生。本文將從當前非正常上訪的主要特點、形成原因、治理對策等方面就農村非正常上訪問題進行探討。

一、農村非正常上訪的主要特點

《信訪條例》的立法目的是保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。信訪人反映情況、提出建議、意見或者投訴請求屬于合法訴求，但是，按照《信訪條例》相關規定，信訪事項有特定范圍、程序和渠道，超出《信訪條例》相關規定的信訪行為應屬于非正常上訪行為。目前農村社會的非正常上訪主要有三個方面的特點：

（一）上訪形式復雜化

一是信訪群體之間串聯不斷，行動的組織性、隱密性增強。這些信訪群體往往在國家和省市有重大活動之前，就聚集策劃，商量行動方案，提前購買新的手機電話號碼，約定聯系的時間、地點和方式，秘密分散進入北京周邊市縣潛伏待機，同時讓其中個別人員散布虛假消息迷惑有關部門，一旦時機成熟，就紛紛跳出來，有的惡意登記掛號，有的長期滯留北京。二是信訪方式多種多樣。不僅以走訪的形式上訪，還以信函的形式向習總書記、李總理等黨和國家領導和全國人大、中紀委、國家信訪局等部門反映問題，并且還利用網絡平臺上訪，如國家信訪局投訴網站、省長信箱等反映問題。近期，又出現新的動向，信訪人利用中央巡視組的特殊地位和權威，通過向中央巡視組反應涉法涉訴信訪問題，試圖通過中央巡視組的轉辦、交辦，達到向地方黨委政府和政法機關施壓的目的。

（二）上訪處置難度大

非正常上訪問題時間跨度長、訴求涉及面寬、信訪人愿望急切、心理偏執，對抗性不斷增增加，纏訪鬧訪不斷發生，導致上訪處置難度越來越大。部份信訪人員不僅到市赴省進京非訪，還不斷到當地黨政機關、政法機關纏訪、鬧訪。在上訪的過程中，一些信訪人了解地方黨委、政府和政法機關在處理非正常上訪問題上的“短處”和“痛處”，摸索出了一套逃避打擊，應對截訪、攔訪、勸返的方法。每逢國家有重大、重要活動如全國兩會、黨的全會、黨代會，重大慶典、重大外事活動，以及國慶、春節等敏感時段都是非正常上訪的最佳時段。在信訪處置過程中，不少非正常上訪反映的問題依據現行法律、法規和政策難以解決。比如，個別信訪人的訴求已經經過一審、二審、再審程序或者公安、檢察機關已依法處理，法律程序已經走完，已經無法導入訴訟程序;部份信訪事項年代久遠，盡管其反映的問題有一定的合理性，但無法提供相關的證人和證據資料，已失去查證的可能，不符合導入訴訟程序的條件。

（三）息訴罷訪后反彈多

部分已簽訂了息訪息訴協議，拿了錢、認了帳的信訪人出爾反爾，再以同一訴求或又借口其他的訴求進行非正常上訪，企圖獲取更多利益。一種是攀比型，如交通事故意、醫患糾紛賠償，由于發生的時間不同，肇事者的經濟條件不同，造成賠償金額不同，有的信訪人雖然簽訂了息訪息訴協議，拿了錢，但與類似的案件一比較發現賠償金比別人的少，于是反悔，再次上訪。二是依賴型。一段時間以來，處理非正常上訪問題存在“花錢買平安”的思想，即使上訪的事項在法律、政策上站不住腳，但地方政府仍會給予一定的困難救助，從而助長了信訪人依賴情緒，錢花光再來，不給錢就上訪，形成惡性循環。三是無賴型。一段時間以來片面強調涉法涉訴信訪問題“人要回去，事要解決”，有一些信訪問題通過非正常上訪也得到了解決，刺激了更多信訪人不斷上訪來尋求問題的解決。個別惡意非正常上訪，不斷提出新的訴求，往往是一個訴求解決后又以新的問題上訪。

二、農村非正常上訪的原因分析

（一）轉型期農村社會矛盾凸顯

社會矛盾在一個社會的發展過程中是普遍存在的，其斗爭性和同一性無時無刻不在互動和消長中，社會主義社會也不例外。馬克思主義認為，人是一切社會關系的總和，人與人的需求和欲望表現在人與人的關系上，而人與人之間關系的發展就是在物質利益這一矛盾對立統一的過程中不斷發展的。隨著改革開放的不斷深入，我國進入轉型期，社會各不同主體原有利益不斷打破、重組，矛盾的斗爭性一時占據優勢，新增的利益沖突和積壓的矛盾糾紛便集中突顯出來，導致信訪量的增長、赴省進京上訪的人增多，而一旦部分人和少數群體的利益訴求通過正常上訪沒有得到相應的滿足，就有一定比例的利益沖突和矛盾糾紛通過非正常上訪的方式表現出來，近幾年各省市非正常上訪總量持續高位運轉便是最好的印證。

（二）信訪人價值觀扭曲

社會思潮作為一種社會意識現象，在社會變革時期尤為突出和活躍，受1978年以來逐漸活躍于社會主義市場經濟建設中的一些不良社會思潮的影響，群眾的信訪價值觀在一定程度上被誤導和扭曲。部分信訪群眾受拜金主義、實用主義、新自由主義的影響，奉行金錢至上，投機倒把，集體觀念淡薄;錯誤地認為政府部門就是怕自己鬧，以為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”;盲信人多力量大，采取“死纏”、“串聯”、“抱團”等非正常方式上訪牟取利益;甚至扭曲地認為通過讓主管部門或者分管領導焦急可以釋放自己的不滿情緒、緩解自己的政治挫敗感，因而在根本沒有合理訴求的情況下也經常揚言要赴省進京上訪或者一到全國“兩會”等重要時間節點便冒了出來“刷存在感”。

我國設立信訪制度，本是廣納民意、保障民權，但在發展的過程卻呈異化傾向，甚至在信訪制度的背后滋生了一條灰色利益鏈條。一方面，一些上訪老戶以“專業上訪戶”自居，扮演“上訪高人”角色，經常出入于信訪場所，不失時機慫恿和鼓動他人上訪，運用代寫上訪書信、提供“上訪指南”、對新上訪者進行所謂的“上訪培訓”等手段收取一定的“好處費”，其交易行為辨識度弱、隱秘性強，給地方政府的打擊行動造成了較大阻力，對地方上存在的無序上訪行為起到了“煽風點火”的作用。另一方面，基層政府出于維穩壓力，需要獲得一些非訪人員的信息，特別是全國“兩會”等重要時間節點，有償提供信訪人信息的“信息員”便應運而生，甚至發展到對“銷號”（指讓上訪者停訪息訴）明碼標價的地步，這種畸形的社會現象反過來又助長了非正常上訪行為的產生，嚴重擾亂上訪秩序。

（三）信訪人“清官情結”濃厚

在中國人的傳統思維里都有一種“清官情結”，這在中國幾千年的文化里生生不息，不論是在職官員還是普通百姓，其慣性思維里的“清官情結”都是根深蒂固的。在位者通過運用自己的崗位權力為百姓“伸冤斷案”來獲得一種政治上的歸屬感而樂于充當“清官”的角色，百姓通過“清官”干預的途徑快速而高效處理自己的信訪事項也偏好找主要領導人上訪，由此帶來的破窗效應又會致使更多的上訪者跟風，進而導致非正常上訪風氣漸成。當一些地方主要領導意識到這樣的“清官”不好當而嘗試擺脫這種“信訪不信法”的困境時，有些上訪老戶轉而采取更為激烈或者更能吸引更高層的主要領導注意的方式來尋求政治權力的庇護，堵門堵路、沖擊政府機關、跪地喊冤、將生活不能自理的老人或者精神病人滯留信訪場所、沖擊北京天門或者中南海等非正常上訪的方式也就層出不窮。

（四）信訪終結制度實施不到位

《信訪條例》明確規定了“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出訴訟請求的，各級人民政府信訪工作機構和其行政機關不再受理”的信訪終結制，但在實踐中卻，不論是國家信訪局還是省、市、縣信訪局對于重復上訪事項依然是層層轉送，導致信訪事項對應的基層責任單位疲于應付，反復奔波，造成社會管理成本加大，公共資源耗費，分散公職人員精力，阻礙經濟社會發展。每年赴省進京非正常上訪的信訪人中，大部分人都是上訪老戶，重復上訪多次，有的上訪老戶舊的信訪訴求剛得到解決，便又以新的理由再次踏上信訪之路，而地方政府在信訪問責的重壓之下，又不得不投入巨大的人力、物力、財力把纏訪人從北京或者省城接回來，這種治標不治本的無奈之舉反過來又助長了上訪人“公費”纏訪的歪風邪氣。

三、農村非正常上訪的治理對策

（一）發揮各級政府作用，通過主動下訪控增量

各級政府信訪工作部門要主動下訪接談，以區縣為基本管理單位，鄉鎮和區縣兩級都要建立主要領導信訪接待日，各包案領導要經常過問非訪人員的思想動態，根據實際情況決定主動約談的時機和次數。對于非訪人員訴求的合理部分要依據政策排除阻礙及時解決;對于不合理部分要做好思想工作，曉之以理，動之以情，發揮共產黨員善于做思想工作的優良革命傳統;對于非訪人員多年上訪帶來的心理癥結，有些矛盾是難以調和的，但人的精力總是有限的，積極做工作自然就會降低其反復抱團上訪的可能，真心幫其解決問題，和群眾打成一片，工作做到信訪人心坎里，主動為其實實在在解決一些力所能及的問題，主動組織一些有意義、群眾喜聞樂見的活動，讓其懂得到生活除了上訪還有很多別的美好的東西值得感受，轉移其注意力，化解其政治挫折感。

加強教育引導，做好信訪心理疏導。以區縣為基本管理單位，一方面做好信訪政策宣傳工作，在各信訪部門工作地點放置相應的宣傳欄、宣傳展板、宣傳海報，將信訪規定和程序用信訪漫畫、信訪微視頻等群眾喜聞樂見的形式呈現在信訪人面前，將規范信訪行為相關政策和規定切實宣傳到位，營造一種理性表達訴求、依法逐級走訪的輿論氛圍，對信訪人進行潛移默化式教育。另一方面，選擇公安機關依法打擊的涉訪違法典型案件做成宣講案例，形成震懾驚醒作用，并根據非訪人員行為偏激程度選擇性進行強制性教育和心理輔導。

（二）發揮村級組織作用，注重信訪動態反饋

人是社會的人，非訪的上訪老戶也生活在社會之中，其行為動向離不開鄰里社區之間的聯系，發揮其所在村黨支部、村委會作用，將密切關注重點人員和群體的行為動態融入到其所在村級組織的日常生活中去，一有發現其有“組團聯訪”苗頭性行為，及時匯報，建立非訪人員工作臺賬，并及時更新其行為動向，做到提前預判信訪形勢，把握工作主動權。另外，要注重發揮農村社會有威望的“鄉賢”的作用，他們在當地有一定威望，當地群眾比較聽得進他們的勸導，而這樣的“鄉賢”一般都是愿意服務社會、造福民眾的人，我們需要培育這個群體，發揮其第三方的作用，在村域進行小范圍的輿論引導，提高上訪人員的認識，化解其心結，引導其正確信訪。

（三）發揮法律作用，切實維護信訪秩序

信訪制度作為一種權利救濟制度，是“中國式”群眾政治參與方式和監督模式，是作為法律的一種補充而存在的機制，不能等同于法律，更不能“越俎代庖”。因此，必須堅持訴訪分離的原則，堅守住信訪底線，引導涉法涉訴信訪件走司法途徑，歸還法律應有的職能，維護司法的權威。各級領導干部要轉變法治觀念，樹立正確的權力觀，變人治為法治，敬畏法律，約束權力，嚴格按照政策法規的相關規定化解信訪問題，切勿在未了解清楚信訪實際的情況下隨意“批條子”而造成基層信訪工作的“無所適從”，更不能因想“息事寧人”、“花錢買平安”而亂開政策的口子，讓權凌駕于法之上，要扎牢制度的籠子，走“陽光信訪”、“法治信訪”之路。信訪工作者要遵守保密制度，注意做好保密工作，不能讓信訪人輕易探知政府底線和相關安排部署，規范執法，切實維護信訪秩序。

通過優化法律服務解決疑難復雜信訪問題。一些非訪人員可以說是半個“上訪專家”，一般工作人員難以應對，他們往往在部分非訪人員反復抱團赴省進京非訪方面顯得“有心無力”，這時候就需要人才的支持來應對一些疑難的信訪問題和部分非訪人員，建議地方政府委托高等院校政法類專業研究生定向研究當地信訪形勢，實地鍛煉處理突發事件以及應對難纏非訪人員的能力，通過人才引進、政府雇員等形式定向就業。另一方面，大力鼓勵和推薦地方優秀信訪工作者去高校參加政法理論進修學習、信訪業務培訓等活動，對每一位信訪工作者都要求完成“規定動作”和“自選動作”，切實提高信訪工作隊伍素質，改善信訪系統人才結構，增強信訪工作實效，采取“分散”、“孤立”、“各個擊破”等方式強有力地應對部分非訪人員反復抱團赴省進京行為。

（四）改革信訪機制，強化信訪監督

改革信訪機制。信訪制度雖從上個世紀80年代中期開始呈異化傾向，但作為中國特色群眾政治參與機制和監督機制有其存在的合理性，無需取締，改革即可。首先，取消信訪排名，糾正“一票否決”雙刃劍式的信訪考核做法，營造寬松、寬容、和諧的干事創業環境，寬容失敗、允許試錯、有錯必改，創新信訪考核機制，為信訪制度改革創新者撐腰，解放被信訪維穩綁架了的地方政府。其次，鼓勵高校和科研機構大力研究當前信訪困境的化解，借鑒其他國家科學的做法，明晰非正常上訪的鑒別標準，完善相關政策法規，防止部分非訪人員打制度的“擦邊球”。最后，切斷利益鏈條，嚴把信訪資金審核關，堅決打擊信訪人以訪牟利、信息員“銷號”要價、部分政府工作人員“花錢買平安”等不正當行為。

強化對信訪工作的紀檢監督。一是要加強作風建設，讓執紀監督的四種形態常態化，從源頭減少因黨員干部作風問題而導致的信訪問題。二是要以問題為導向，響應“上無禁區，下無死角，外無退路”的號召，用“壯士斷腕”的決心，以“抓鐵有痕”的力度對基于信訪的紀檢問題來一次“大清掃”，還信訪系統一片“艷陽天”。三是要對信訪事項辦理全程監督，督察督辦信訪積案和疑難信訪問題，重點推進部分非訪人員反復抱團進京治理工作，各級信訪部門要督查各相關責任單位對部分非訪人員反復抱團赴省進京化解工作的進度，督促其辦理完畢，并注重后續跟進。

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作者簡介：丁佳（1975—），女，漢族，湖南益陽人，中共益陽市委黨校副教授，研究方向：行政法學。

基金項目：益陽市哲學社會科學立項課題——農村非正常上訪問題研究，項目編號：2018YS091。