通過章程建設完善高職院校內部治理結構

潘春利　劉曉偉

摘 要：在現行體制下，中國的高等職業院校內部治理結構包括，政治、行政、學術和民主四種權利，如何處理好它們之間的關系，確保組織機構與權利運行和諧順暢，是我國高職院校內部治理必須解決的主要問題。本文旨在通過剖析高職院校章程與學校內部治理結構的關系，探究以章程的制定和建設為重要契機，進一步完善內部治理結構。

關鍵詞：章程建設;高職院校;內部治理結構

【中圖分類號】G【文獻標識碼】B【文章編號】1008-1216（2019）09B-0104-02

一、章程與高職院校內部治理結構的關系

章程是高校辦學和管理的綱領性、規范性文件。章程作為高職院校最具有法律效力的文件，既是現代高職院校制度的主要載體，也是學校內部治理的重要基礎。“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”是中國特色現代高職院校內部治理結構的基本特征，因此，明確政治、行政、學術和民主這四種權利的功能和界限，處理好學校黨委部門、行政機構、學術組織、教代會的關系，是完善學校內部治理結構的一種規范體系。然而，長期以來，在高職院校的內部管理體制上，沿襲了政府組織機構的構成與管理模式，主要依靠政治、行政權利治理學校，擠壓了學校的學術權利和民主權利，影響了學校的有效運行。而高職院校章程的制定，則很好地對這四個方面進行了界定、調整和重構，實現了學校治理結構的完善。章程最現實、最直接的功能，就是對學校內部各權利系統的職能范圍和運行機制以制度的形式進行規范，切實消除了職能的重疊。章程是高職院校處理學校內部各種關系的重要依據和行為準則，是平衡各種權利的杠桿，在有效推動高職院校內部治理結構調整與改革中發揮著重要功能。

二、我國高職院校內部治理結構存在的問題

（一）政治權利與行政權利之間權責不清

我國的高職院校還保留了很多計劃經濟的痕跡，政治色彩濃厚。在中國，政治權利具有特別的意義，具有社會主義的特色，高職院校的領導體制實行《中華人民共和國高等教育法》規定的“黨委領導下的校長負責制”。但是，由于國家法律和中央文件對黨委的決策機制和行政的執行機制只做出了比較宏觀的規定，并沒有細致地劃分出書記和校長的權責，黨政的權利職責和工作范圍既有交叉又有重合，使得黨委書記和校長的工作常常交織在一起，這就造成了高職院校在實踐層面上很容易在內部管理體制上出現多頭領導現象。

因此，黨政雙方在學校管理實踐中有些工作出現重疊或漏洞，甚至發生矛盾，產生沖突。一些高職院校中書記和校長在工作中權責不明、各自行事，沒有協作意識和全局意識，更缺乏有力的監督機制。這種狀況肯定會對決策的科學性和民主性造成一定的影響，最終對學校的長遠發展帶來負面的影響。

（二）行政權利與學術權利之間比例失衡

高職院校是進行人才培養和科學研究的機構，然而，我國高職院校的內部管理體制卻采用嚴格的科層制管理模式，并按政府機關設置行政部門和人員編制，以行政權利為主導和核心，普遍存在行政權利干涉學術權利的情況，造成學術權利嚴重弱化甚至邊緣化的現象，長此以往勢必造成學術發展緩慢和學風不正。相對于本科院校來說，高職院校的科研水平較弱，重視的程度更低，因此，學術組織的地位不高，學術權利運行的能力較差，導致高職院校學術權利的缺失及學術權利與行政權利的失衡問題。行政權利干擾學術事務的決策和評定，學術組織的最高機構學術委員會猶如花瓶成為擺設，部分高職院校甚至連學術委員會這樣的學術組織機構都沒有設立。高職院校學術權利的弱化和學術權利保障機制的不健全，致使教授參與學校管理的熱情受到打擊，嚴重制約了高職院校學術氣氛的營造和學術水平的提升，造成我國目前高職院校普遍的泛行政化現象。

（三）師生的民主權利嚴重缺失

在高職院校內部治理結構中，師生在學校內部其他權利主體的博弈中往往處于弱勢地位，在學校重大事務決策和管理中變得可有可無，沒有完全發揮出它的積極作用。同時，由于缺少有關的法律法規的保障，師生的民主權利和合法權益難以得到實現。教工代表大會是我國高職院校實施民主管理的基本形式，然而在高職院校的實際運行中，由于缺少民主管理的意識，教師和學生參與學校內部管理的渠道并不通暢。此外，很多高職院校民主管理的制度也不健全，教代會、學代會往往成為了一種形式上的需要，師生缺少民主參與的途徑，他們的參與權和監督權沒有得到真正體現。如何保障師生的權益，成為高職院校內部治理結構創新的重要愿景。

三、基于章程建設完善高職院校內部治理結構

（一）明確黨政分工，建立黨政相互協作的領導機制

在高職院校內部治理結構中，政治權利與行政權利是最關鍵的構成要素。但在實際工作過程中，政治權利與行政權利之間總是存在界限不清晰的情況，如何協調理順黨委系統與行政系統的關系，是我國高職院校面臨的一個主要問題。“黨委領導下的校長負責制”是我國高職院校的基本領導體制，確保這個體制科學化的關鍵是通過章程劃清書記和校長的權責，完善學校決策規程，避免出現黨政不分、以黨代政的現象。首先，要明確高職院校中黨委的最高領導地位，對學校的辦學方向、重大事務在宏觀層面上進行決策，校長負責學校具體行政事務，同時接受黨委的領導和監督。其次，正確處理二者的關系，黨委在執行政治權利的同時，充分尊重和支持校長獨立負責行使職權。再次，依據學校章程對黨委會、校長辦公會的工作規則和會議制度進行修訂，進一步規范決策程序，確保校內制度與章程的一致性。通過章程建設，規范和明確書記和校長在高職院校辦學中的職責和權利范圍，以保障和促進學校各項事業健康發展。

（二）保障學術權利的核心地位，確立行政與學術的平衡機制

行政權利和學術權利作為高職院校內部兩大主要的權利體系，它們之間的關系是否平衡影響著學校內部管理的穩定。高職院校作為一個主要開展人才培養與科學研究的學術組織，它的學術地位必須得到保障。要建立現代高職院校制度，關鍵在于確立學術權利的主導地位，改變學術權利弱化的失衡狀態。

因此，高職院校在制定章程的時候，探索建立學術權利與行政權利既相互獨立、又協調配合的機制，進一步落實和擴大學術權利。高職院校要走向卓越，必須依據章程以學術委員會建設為引領，切實發揮學術委員會的職能，給予教授充分參與學校管理的空間，保證學術權利的核心地位。2014年教育部頒布《高等學校學術委員會規程》，規定學術委員會是高校的法定組織。高職院校章程也要對學術委員會有明確的規定，規范其職責和權限并得到貫徹落實，將學術事務交由學術委員會獨立自主管理。將行政權利和學術權利切塊分割，行政權利必須充分尊重學術權利、服務于學術權利，而不能逾越學術權利，從而形成“專家治校”與“教授治學”的良好局面。

（三） 加強民主權利的基礎地位，完善民主管理制度

高職院校發展的動力在于學校組織內部所有成員的積極參與。教師和學生不僅是高職院校辦學的主體，也是學校民主管理和民主監督的主體，在治理結構中應充分保障師生的合法權益，民主地參與到學校的管理中來。建設現代高職院校要求加強民主管理，以有效地發揮其在學校治理方面的力量和作用，而目前民主權利在高職院校內部治理結構中還處于薄弱環節。教職工代表大會制度是高職院校的一項重要制度，是學校民主管理、民主權利得以實施的組織保障，是促進學校和諧發展的重要形式。高職院校要通過章程明確師生員工的權利與義務，不斷推進教職工代表大會制度建設，防止教代會流于形式，為學校實行民主管理提供保障。

四、結束語

黨委的決策地位、行政的執行地位、學術的核心地位、民主的基礎地位構成了高職院校內部治理的不同層面和環節。在這樣一種治理結構中，除了強調黨政分工、政學分離外，還需要廣泛的民主管理。高職院校在制定和實施章程時，要注意重新配置政治、行政、學術和民主權利，平衡好這四方面的關系，形成良好的內部治理框架體系，以保障高職院校自主管理、自主運行、自主發展。切實起到推進現代高職院校制度建設、完善內部治理結構、推動依法治校和科學發展的作用。構建一個制度完備、機構合理、權責明確、運行高效與和諧統一的內部治理體系。

基金項目：內蒙古教育科學研究“十三五”規劃課題（課題批準號：NZJGH2017020）和內蒙古商貿職業學院2017年度科研重點課題（項目編號：NSZY1702）。

參考文獻：

周魯衛.淺議大學章程中的內部治理結構[J].復旦教育論壇，2013，（2）.