新時(shí)代應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)的有效路徑

蔡海龍

【摘要】在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)糧食安全面臨諸多挑戰(zhàn)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源、創(chuàng)新政策支持是未來(lái)我們應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)的有效措施；同時(shí)，我們應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)政策效果。

【關(guān)鍵詞】糧食安全 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 支農(nóng)惠農(nóng)政策 【中圖分類(lèi)號(hào)】F32 【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A

新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，實(shí)現(xiàn)口糧絕對(duì)安全、糧食基本自給的糧食安全目標(biāo)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。一是糧食消費(fèi)需求數(shù)量剛性增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，立足國(guó)內(nèi)保障糧食有效供給的任務(wù)依然艱巨；二是市場(chǎng)開(kāi)放程度高，農(nóng)民種糧利潤(rùn)空間受到擠壓，糧食生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；三是資源環(huán)境約束日益增強(qiáng)，糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力和食品安全受到嚴(yán)重威脅；四是受?chē)?guó)際規(guī)則約束，農(nóng)業(yè)政策支持空間有限，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的政策手段亟待改革和創(chuàng)新。面對(duì)種種挑戰(zhàn)，需要從以下三個(gè)方面走好中國(guó)特色糧食安全之路。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科學(xué)技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”

多年來(lái)，依靠投入要素增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)的粗放型糧食生產(chǎn)方式對(duì)耕地質(zhì)量的影響也越來(lái)越大。農(nóng)藥、化肥過(guò)度使用使得我國(guó)耕地質(zhì)量顯著下降，耕地酸化、土壤板結(jié)等問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，保障糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力的難度也越來(lái)越大，這勢(shì)必會(huì)增加未來(lái)的糧食安全隱患。糧食生產(chǎn)過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境惡化與污染致使我國(guó)食品質(zhì)量堪憂，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中化學(xué)污染和重金屬污染加劇了民眾對(duì)食品質(zhì)量安全的擔(dān)憂，如2013年的“鎘大米”事件，導(dǎo)致人們對(duì)食品質(zhì)量安全的憂慮不斷加深。為此，新時(shí)代的糧食安全不能再追求糧食產(chǎn)出的增加，要從保障糧食產(chǎn)量向保障糧食生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。要做到“藏糧于地”，首先要保住耕地面積，要堅(jiān)守耕地紅線，不僅要在數(shù)量上而且要在質(zhì)量上堅(jiān)守，不僅要?jiǎng)澏ɑ巨r(nóng)田，還要?jiǎng)澏Z食生產(chǎn)功能區(qū)，為糧食生產(chǎn)留好土地空間；其次要提高耕地質(zhì)量，《2017年生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報(bào)》）顯示，截至2016年底我國(guó)尚有5.59億畝耕地屬于質(zhì)量較差耕地，因此應(yīng)積極開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，防止土壤污染、水土流失和肥力下降，提升耕地的產(chǎn)出水平。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地與建設(shè)用地之間的爭(zhēng)奪不斷加劇，耕地資源的減少和質(zhì)量下降對(duì)我國(guó)糧食安全造成了嚴(yán)重影響。《公報(bào)》顯示，截至2016年底我國(guó)耕地面積為13492.1萬(wàn)公頃，全國(guó)人均耕地不到世界人均水平的一半；同時(shí)，中國(guó)人均水資源占有量只有2200立方米左右，僅為世界平均水平的1/4。而且在地區(qū)分布上，我國(guó)淮河以北地區(qū)占有全國(guó)60%以上的耕地，僅擁有不到20%的水資源，糧食種植需求與水資源供應(yīng)不足矛盾尖銳。為保證糧食增產(chǎn)，華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，已形成世界上最大的“漏斗區(qū)”，地面沉降和塌陷現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為此，新時(shí)代糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能寄希望于播種面積的擴(kuò)大，要更注重糧食全要素生產(chǎn)率的提高，實(shí)現(xiàn)“藏糧于技”。要做到“藏糧于技”一是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，二是要完善農(nóng)業(yè)科技推廣。農(nóng)業(yè)科技研發(fā)是基礎(chǔ)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率已達(dá)57.5%，但同發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的水平相比仍有提升空間，因此要穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)科技投入水平，對(duì)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)良種、綠色生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)水土治理、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合等關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行突破。農(nóng)業(yè)科技推廣是關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)科技只有被采用才能真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，因此要繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)深化體系的改革，發(fā)展公益性技術(shù)推廣服務(wù)，同時(shí)要引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，構(gòu)建科研單位、農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)化服務(wù)主體、農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土人才等多方參與、分工合作的農(nóng)技推廣聯(lián)盟。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)成本不斷上升，谷物綜合生產(chǎn)成本已全面高于美國(guó)綜合生產(chǎn)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的快速增加除了受種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等直接生產(chǎn)成本上升的影響外，要素的機(jī)會(huì)成本增加也是影響成本上升的重要因素。同時(shí)，由于市場(chǎng)高度開(kāi)放，國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本和生產(chǎn)成本的上漲使糧食價(jià)格不斷上漲，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)倒掛，形成了“洋貨入世、國(guó)貨入庫(kù)”的畸形局面，糧食價(jià)格上漲呈現(xiàn)“天花板效應(yīng)”，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲空間有限。在“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本地板”不斷抬升、“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格天花板”不斷下降的雙重?cái)D壓下，如何提升種糧比較收益，增強(qiáng)農(nóng)民種糧的內(nèi)生動(dòng)力，保證較高的糧食自給率，是維護(hù)國(guó)家糧食安全面臨的重要挑戰(zhàn)。為此，要堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)施糧食產(chǎn)業(yè)的優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)購(gòu)、優(yōu)儲(chǔ)、優(yōu)加、優(yōu)銷(xiāo)，實(shí)現(xiàn)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的增值增效。首先，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，主體是基礎(chǔ)。要注重外部發(fā)展環(huán)境建設(shè)，加快完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、配套基礎(chǔ)設(shè)施提供、探索金融授信機(jī)制等，積極培育農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)提供有效的服務(wù)。其次，促進(jìn)多種形式的產(chǎn)業(yè)融合。積極發(fā)展高效的產(chǎn)業(yè)組織模式，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈縱向一體化、功能集成的農(nóng)業(yè)園區(qū)、“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”等新業(yè)態(tài)發(fā)展，注重主體之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，實(shí)現(xiàn)利益的緊密聯(lián)結(jié)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)資源相對(duì)短缺，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品相當(dāng)于進(jìn)口土地資源和水資源，因此適度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品特別是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和緩解資源環(huán)境壓力有重要作用。但是，大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品不僅擠占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，又會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成打壓，從而對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成沖擊。為此，在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，為了減輕國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補(bǔ)部分國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，適當(dāng)增加進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐是必要的。一是進(jìn)口差異化品種，豐富國(guó)內(nèi)產(chǎn)品種類(lèi)。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的重點(diǎn)是保谷物、保口糧，其他產(chǎn)品可積極利用國(guó)際市場(chǎng)調(diào)劑余缺。二是進(jìn)口高能耗、比較優(yōu)勢(shì)不足的產(chǎn)品，緩解資源環(huán)境承載壓力。當(dāng)然，在利用國(guó)際市場(chǎng)和資源保障我國(guó)糧食安全的過(guò)程中，應(yīng)注意構(gòu)建多元化、進(jìn)口輪換渠道，避免貿(mào)易摩擦可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在進(jìn)口糧食、調(diào)劑余缺的同時(shí)，也要積極扶持有能力的企業(yè)走出去，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，在幫助其他國(guó)家解決糧食安全問(wèn)題的同時(shí)拓展?jié)撛诘倪M(jìn)口渠道。

創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)政策，強(qiáng)化政策支持效果

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，糧食生產(chǎn)對(duì)價(jià)格非常敏感，因此中國(guó)政府通過(guò)提高最低收購(gòu)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策來(lái)刺激糧食生產(chǎn)。從2004年開(kāi)始，為了避免糧食價(jià)格過(guò)度下降損害農(nóng)民的利益和種糧積極性，我國(guó)陸續(xù)實(shí)施了糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)和糧食補(bǔ)貼政策。然而隨著收購(gòu)價(jià)格的不斷提高，收購(gòu)價(jià)格成為了市場(chǎng)最高價(jià)，糧食產(chǎn)量的絕大部分被政府收購(gòu)，這不僅導(dǎo)致政府的糧食庫(kù)存激增，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，更重要的是扭曲了上下游市場(chǎng)關(guān)系。此外，由于補(bǔ)貼方式單一、補(bǔ)貼資金逐漸增加，中國(guó)對(duì)部分糧食產(chǎn)品補(bǔ)貼已接近或超過(guò)補(bǔ)貼上限，引致其他國(guó)家的不滿和訴訟，依靠現(xiàn)行補(bǔ)貼方式保護(hù)糧食生產(chǎn)的壓力日益增加。

為了改變這一局面，現(xiàn)行糧食支持政策迫切需要改革和完善，既要保證糧食產(chǎn)量不滑坡，又要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。一是要將糧食收儲(chǔ)于價(jià)格支持分離，糧食收儲(chǔ)用于穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，而保障農(nóng)民收益需要其他政策措施來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)研發(fā)，用足“綠箱”政策，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力；三是政策資金要充分撬動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等措施加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，降低糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員）

責(zé)編/韓拓 美編/李祥峰