PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略研究

吳杰

【摘 要】為了進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)盡量降低項(xiàng)目融資對(duì)政府財(cái)政的過(guò)度依賴，目前我國(guó)正在大力發(fā)展PPP項(xiàng)目，并主張采用多元化的融資模式。但PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中也面臨著諸多的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，也是項(xiàng)目得以順利落實(shí)的關(guān)鍵所在。基于此，本文將在結(jié)合相關(guān)研究資料闡明PPP項(xiàng)目基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略進(jìn)行簡(jiǎn)要分析研究。

【關(guān)鍵詞】ppp項(xiàng)目;融資模式;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

本文研究PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略，不僅能夠?yàn)橄嚓P(guān)人員正確把握PPP項(xiàng)目的基本內(nèi)涵，為其他該領(lǐng)域研究人員提供必要理論參考。同時(shí)本文也可以為PPP項(xiàng)目融資模式有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，為相關(guān)人員切實(shí)做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理工作給予相應(yīng)的實(shí)踐指導(dǎo)與幫助。

一、PPP模式的具體涵義

PPP模式是指一種以公私合營(yíng)為主要特征，政府和私營(yíng)部門積極展開(kāi)合作的新模式。在PPP模式中，政府部門將根據(jù)具體規(guī)定條件有針對(duì)性地選擇相應(yīng)的私營(yíng)部門，在與之建立起良好合作關(guān)系下，共同建立項(xiàng)目公司，并依法簽訂項(xiàng)目合同，對(duì)雙方在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)負(fù)職責(zé)、享有權(quán)利等進(jìn)行統(tǒng)一明確。私營(yíng)部門將從政府部門中獲得相應(yīng)權(quán)利從而參與到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中[1]。在PPP模式中，政府部門主要負(fù)責(zé)發(fā)揮主導(dǎo)與監(jiān)督管理的職能，私營(yíng)部門才是直接參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的主體。私營(yíng)部門通過(guò)在政府部門提供的技術(shù)、資金等支持下，共同解決包括投融資等在內(nèi)的一系列項(xiàng)目問(wèn)題，最終獲得良好的經(jīng)濟(jì)收益。在PPP模式中，政府與私營(yíng)部門之間是一種平等、互惠互利的合作伙伴關(guān)系，雙方共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前在PPP項(xiàng)目中，除了政府部門、社會(huì)資本作為主要參與主體外，銀行、保險(xiǎn)以及其他金融機(jī)構(gòu)也紛紛積極參與其中，為推動(dòng)PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略

（一）需合理選擇分擔(dān)方式

為了能夠充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目融資模式中，采用政府與私營(yíng)部門相互合作的方式共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)效用。本文認(rèn)為相關(guān)工作人員需要主動(dòng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，在對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，合理選用與之相適宜的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。如對(duì)于我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目，考慮到此類項(xiàng)目通常投資規(guī)模相對(duì)較大，需要較長(zhǎng)的建設(shè)工期，且在短時(shí)間內(nèi)難以迅速收回投資回報(bào)，因此導(dǎo)致項(xiàng)目本身具有諸多不穩(wěn)定性因素，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也多種多樣[2]。因此在項(xiàng)目初期，參與項(xiàng)目的政府部門與施工單位以及其他參與主體，需要積極進(jìn)行相互溝通交流，深入討論分析項(xiàng)目具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。在準(zhǔn)確把握該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)信息及其結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上，協(xié)商制定出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)清單，對(duì)各參與方在項(xiàng)目中應(yīng)負(fù)的職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)管理范圍等進(jìn)行統(tǒng)一明確。除此之外，為了將PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)的大餅徹底攤薄，政府部門還可以立足項(xiàng)目實(shí)際，引入銀行等規(guī)模相對(duì)較大的金融機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，將預(yù)期財(cái)政收入作為前提條件幫助自身實(shí)現(xiàn)增信，利用此種方式引入更多社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目融資中，從而有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)配置。

（二）分階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

雖然眼下大多數(shù)政府部門在PPP項(xiàng)目融資中，能夠有意識(shí)地與私營(yíng)部門相互配合共同完成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但部分政府部門往往只關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)清單的制定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任的劃分，未能對(duì)后續(xù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作的深入落實(shí)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督管理，因此極有可能影響最終項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)成效。為此，本文建議在PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，可以按照項(xiàng)目的具體階段流程，運(yùn)用全生命周期的理念，分階段對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要點(diǎn)進(jìn)行深入細(xì)化，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督管理。例如在項(xiàng)目開(kāi)始初期，政府部門需要充分考慮項(xiàng)目實(shí)際以及當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域?qū)嶋H發(fā)展情況，通過(guò)積極與私營(yíng)部門共同采用實(shí)地調(diào)研、市場(chǎng)調(diào)查、專家論證等多種方式，提前精準(zhǔn)識(shí)別PPP項(xiàng)目中潛在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的可控性、危險(xiǎn)性等進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估[3]。在項(xiàng)目投標(biāo)階段，私營(yíng)部門則首先需要對(duì)自身風(fēng)控能力、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度等進(jìn)行自我評(píng)估，以此為基礎(chǔ)確定其控制力最強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，隨后重新進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)分析談判階段對(duì)其余風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，與政府部門以及其他參與主體進(jìn)行協(xié)商談判。私營(yíng)部門還應(yīng)當(dāng)依照具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)價(jià)格評(píng)估計(jì)算，制定出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償價(jià)格，在反復(fù)與政府部門進(jìn)行協(xié)商下，通過(guò)簽訂法律合同或是增加補(bǔ)充條款等形式，對(duì)有可能出現(xiàn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素提出科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。在項(xiàng)目實(shí)施階段，則需要由私營(yíng)部門與政府部門共同委派相關(guān)工作人員，成立專項(xiàng)監(jiān)管小組，負(fù)責(zé)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案的實(shí)際落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤管理，要求雙方認(rèn)真履行自身應(yīng)負(fù)職責(zé)，嚴(yán)格遵循既定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案承擔(dān)自身需要分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以保障項(xiàng)目得以順利進(jìn)行。

（三）應(yīng)完善相關(guān)制度保障

最后，在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中，還需要相關(guān)完善的制度保障作為基礎(chǔ)支持。因此我國(guó)還需要主動(dòng)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在PPP項(xiàng)目發(fā)展及其融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的成功經(jīng)驗(yàn)，在與本國(guó)國(guó)情進(jìn)行充分結(jié)合下，針對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)與方針政策。通過(guò)采用獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)政府部門、私營(yíng)部門以及其他參與主體在PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的積極性，譬如可建立票價(jià)差額補(bǔ)償機(jī)、返還機(jī)制，用以對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)分擔(dān)提供堅(jiān)實(shí)可靠的制度保障。而對(duì)于逃避風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任的利益主體，同樣也需要政府部門及時(shí)對(duì)其追究法律責(zé)任，并結(jié)合情節(jié)嚴(yán)重程度對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)懲處。除此之外，我國(guó)還需要主動(dòng)建立專門的PPP管理部門，并積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各界廣泛力量，鼓勵(lì)更多專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的監(jiān)督管理工作中，以此有效控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使得項(xiàng)目得以順利推進(jìn)落實(shí)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，我國(guó)在大力發(fā)展PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，必須加強(qiáng)對(duì)其融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重視力度。政府部門需要主動(dòng)與私營(yíng)部門以及其他項(xiàng)目參與主體積極進(jìn)行溝通交流，建立起良好合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，合理采用與之相適宜的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。按照項(xiàng)目具體階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一明確，制定出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略，并通過(guò)積極建立健全相關(guān)管理制度與法律法規(guī)，使得PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作得以深入落實(shí)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]譚兵. 蕪湖軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)案例研究[D].安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2019.

[3]張明映.PPP項(xiàng)目融資及風(fēng)險(xiǎn)管理文獻(xiàn)綜述[J].時(shí)代金融，2019（15）：87-90.