網絡民意與公共政策互動之分析

林琳

[摘? ? 要] 習近平說，網絡是億萬民眾共同的精神家園，要通過網絡走好新時期的群眾路線。目前，我國已有8億多網民，很多網民都通過網絡發表對公共政策的觀點，這已經成為我國民主政治生活中的常態，網絡民意也由此形成。網絡民意與公共政策各具內涵與特點，它們相互作用，面對網絡民意對公共政策積極與消極影響并存這一事實，提出了一系列的行之有效的、強有力的措施，努力提升網絡民意對公共政策的影響，為最終制定出科學的、民主的公共政策提供實質性的服務，讓網絡真正成為為人民服務與治國理政的雙重工具。

[關鍵詞] 網絡民意;公共政策;互動;治國理政

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 21. 076

[中圖分類號] D621? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）21- 0190- 04

0? ? ? ?引? ? 言

在2016年4月召開的網信工作會上，習近平總書記說：“網絡空間是億萬民眾共同的精神家園”“要通過網絡走好新時期的群眾路線”“網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網。群眾在哪兒，我們的領導干部就要到哪兒去”“各級黨政機關和領導干部要經常上網看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑”……這些事實足以說明，習近平總書記認為，網絡是為人民服務與新時期治國理政的雙重工具。

我國網民數量在近幾年來迅速上升。據權威資料統計：截至2018年年底，我國網民達到8.29億，互聯網普及率為59.6%;我國手機網民達到8.17億，網民手機上網比例提升至98.6%，手機上網已成為網民最常用的上網手段之一。顯而易見，網絡已經成為相當重要的大眾傳媒，成為網民討論國家大事、公共事務與公共政策、表達自身利益訴求和進行輿論監督的一個重要的平臺。

民意是公共政策制定的基礎和前提。民眾通過互聯網發表對社會公共問題的觀點與意見，已經成為目前我國民主政治生活中的常態。

所以，研究“網絡民意與公共政策的互動”，就具有理論與現實的雙重意義。

1? ? ? 網絡民意的內涵與特點

哈貝馬斯認為，網絡所構建的嶄新的空間領域，徹底顛覆了社會聯系模式，是對以往的聯系方式的變革，它把原有的社會領域重新分割開來，借助自身獨特的優勢逐漸地使公共領域的聯系消失殆盡[1]。

1.1? ?網絡民意的內涵

通常認為，網絡民意就是通過網絡這個媒體反映出來的公眾的思想。它的內容與本質是為了實現公民的權利，可實現權利又需要經歷一個過程，所以，網絡民意的實質就是公民權利的一種訴求方式。

1.2? ?網絡民意的特點

目前，網絡民意的影響力越來越大，它主要有以下幾方面的特點：

（1）多元化的參與主體。當今社會，互聯網使所有的網民都成了出版發行人。各種社會群體都可以在網上發布信息和表達觀點，通過形式多樣的公共輿論平臺參與各種重大事務的討論，信息與意見的發布不再是特權。

（2）廣泛的影響力。事實證明，由于互聯網的強大功能，只要能上網，一件小事就可能立刻被放大，一旦地區性的觀點得到了全世界的關注，就會使得與該議題有關的某些機構置身在輿論的包圍之中，因此，有關部門就不得不采取相應的措施解決問題。

（3）真實的意見表達。由于網絡的擬態環境和匿名性，使得民意表達能夠十分直接，公眾的限制少、壓力小，可以更加開放地表達自己的意見。

（4）直接的網絡民意表達。某些觀點認為，網民只要擁有電腦和網絡，網絡民意即“向上通天，下則入地”[2]。 “向上通天”，指的是可以讓決策者能夠迅速地掌握民意;“下則入地”，是指能讓網絡民意立刻就傳播到社會上的方方面面，從而引起各行各業的關注。

2? ? ? 公共政策的內涵及特點

2.1? ?公共政策的內涵

公共政策是第二次世界大戰后產生于美國的一門新興的交叉學科。什么是“公共政策”呢？通常認為，它是某些公共權力機關，經由一系列的政治程序所制定的為解決公共問題、達成公共目標、最終實現公共利益的方案。

2.2? ?公共政策的特點

（1）合法性。其中包括：政策主體要合法，具體是指決策、參議、參與這三個主體要合法;政策程序要合法，是指政策取得合法性的方式、順序和步驟要合法;政策內容要合法，其內容必須以公眾利益為價值取向，這是政策內容具有合法性的應然要求。公共政策的最終目標是實現公共利益，政策只有符合公共利益，才能具有真正的合法性。

（2）權威性。是指公共權力機關制定的有關政策、行為規則具有很強的公眾影響力和威望，讓人們對其產生高度的認同感、自愿地服從和支持的一種狀態。公共政策的主客體、公共政策環境、公共政策資源和工具都會對公共政策的權威性造成影響。

（3）價值取向性。就是要以政府倫理為基礎，以公平正義為第一要求，最終目的是實現以人為本，公共利益的最大化。

3? ? ? 網絡民意與公共政策的相互關系

網絡民意與公共政策二者相互影響、緊密聯系。互聯網由于其自身的強大功能，已經成為當今社會信息傳播、接收的主要手段。為適應互聯網時代，政府已與互聯網接軌，依托互聯網平臺，努力構建了服務型的電子化政府。

3.1? ?網絡民意對公共政策的作用

3.1.1? ?網絡民意為公共政策的制定提供必要的決策信息

在沒有互聯網的時代，政府在通過社會上的各個渠道獲得比較全面的信息后，再進行匯總與分析，這就為公共政策的制定做好了充分的準備工作，為最終制定合理的公共政策創造了有利的前提條件。

隨著互聯網的出現，網絡民意變成了公共政策制定的信息基礎，在公共政策制定的過程中，網絡民意提高了社會問題的傳播速度，公眾的利益訴求可以得到充分的表達，互聯網成為網民提出與完善自身利益訴求的最主要的途徑。

3.1.2? ?網絡民意是公共政策的有效監督工具

目前，網絡民意促進了公共政策制定與執行的公正和透明，于國家監督機制而言，是一種有益的補充，與法治化社會的發展需求相適應。這種監督方式是體制外的，有利于國家政策的制定與執行。網絡民意的監督，在很大程度上比紀檢、司法部門來得更為迅速、有力，并且還推動了社會法制化的進步。

3.1.3? ?網絡民意形成了公共政策評估主體的多元化

在互聯網時代，作為公共政策的外部評估主體，網絡民意形成了公共政策評估主體的多元化，因為任何社會行業的網民都可以參與到評估中來，這就會形成一個強大的思想庫，有利于提高政策評估的科學性與全面性，最終形成的公共政策才會為公共利益提供比較完美的服務。

3.2? ?公共政策對網絡民意的作用

網絡民意由于是經由網絡傳遞出的社會民意，其存在必然會受到公共政策的影響。

3.2.1? ?公共政策對網絡民意討論議題的指導作用

近幾年出臺的城鄉居民大病保險制度、放開二胎政策、存款保險條例等重大公共政策，由于與網民切身利益息息相關，都成了網民關注和熱議的重心，都在網絡中引起了網民的大討論，這些政策對網民的議題起到了強有力的指引作用。

3.2.2? ?公共政策對網絡民意態度傾向的作用

作為政治系統的權威性決定，公共政策就是對公民利益進行的再調配[3]。公共政策執行后會形成效果，網民就會對公共政策進行再認識，從而形成公眾的觀點態度。如果公共政策符合網民的利益，就會得到網民的支持與擁護;而假如與網民的訴求相違背，甚至是侵犯到民眾的利益，網絡民意就會表現出質疑和反對，直至要求政府取消該項政策。

4? ? ? 網絡民意對公共政策的積極與消極影響

網絡民意利弊共存，于公共政策而言，積極的作用與負面的影響全都得到了體現。

4.1? ?網絡民意對公共政策的積極影響

4.1.1? ?網絡民意激起公民的參政意識

隨著網絡的深入開展與廣泛應用，一方面，政府規范引導網絡民意為公共政策制定服務，民眾通過網絡可以隨時反映自身的利益訴求，實現與政府的直接溝通;另一方面，網民還可以構建自己的虛擬社區，通過眾多網站和論壇，隨時與政府交流，提供一系列可參考的民意，這就變被動為主動，打破了以往固有的層級界限。

4.1.2? ?網絡民意比較真實地表達了人民的心聲

由于網絡民意的直接性、平等性，而且又由于網絡的門檻低、匿名，所以網絡民意能比較全面地反映民眾意愿，代表民眾訴求，這就對于政府公共政策的制定具有比較真實的參考價值。而傳統的民意表達，普遍性差，需要的時間還比較長，其效果遠不及網絡民意。

4.1.3? ?網絡民意促進了政府決策科學化、民主化

網絡民意為公民創造了一個可以隨意表達觀點的空間，公民通過網絡論壇表達自己的意見和態度，既為政府公共政策的科學化制定提供了良好的建議，也為公民創造了參與公共政策制定和實施的機會。各級電子政府的本質，就是在線辦公，它的互動性，大大提高了公民獲得信息的準確度和及時性，還有利于公民行使監督權，這就能促進政府公共政策的制定更加公平、公正、公開，更能代表民眾利益。

4.2? ?網絡民意對公共政策制定的消極影響

4.2.1? ?網絡民意內容的虛假性影響公共政策制定的科學性

由于網上的信息來源十分復雜，民意也是五花八門，目前又缺乏有效的把關與核實機制，信息極易出現偏差甚至是失實。又由于有關網絡的法律法規還很欠缺，部分網站在利益的驅使下，存在新聞內容的媚俗化、夸張化，最終出現了假新聞，導致了網絡媒體公信力的降低，這對政府的信息處理能力提出了新挑戰。

4.2.2? ?網絡民意的局限性會影響公共政策制定的全面性

網絡民意絕不能徹底替代整個社會民意。因為它的形成、運行的特殊性，是網絡條件下社會民意的一種反映。一方面，當今社會由于某些地區還沒有寬帶設施，人們根本就使用不到網絡，更談不到通過網絡表達自身的觀點，因此，也就產生不了網絡民意，更不可能在網上為公共政策的制定提出建議;另一方面，還因為廣大網民的自身素質千差萬別，形成的民意也是五花八門，每個人都是從自己的切身利益出發，提出自己的生存訴求，很難形成一致的網絡民意。

4.2.3? ?網絡民意表達的非理性影響公共政策制定的合理性

在沒有互聯網的時代，各級政府機構與媒體要對民意表達甄別篩選、層層把關;但隨著互聯網的出現，尤其是網絡民意形成之后，由于它是通過網絡直接將信息發布給受眾，這種新的民意表達方式，增加了其非理性的因素，政府和網民也很難判斷這些信息的真實性，非理性成分的存在，其直接的后果就是增加了政府制定公共政策的難度。面對著網絡上巨大的民意信息，政府在公共政策制定的過程中，要耗費巨大的時間、精力和金錢加以鑒別與疏導。

4.2.4? ?網絡民意極易被利用和操縱

在目前的網絡環境下，網絡民意很容易被利用和操縱。具體表現在以下幾方面：網民在遇到網絡民意時，真假難辨，很容易被誤導，而真實的民意表達反而被掩蓋;還有，各種利益群體利用和操縱網絡，有意炮制出大量的民意信息，這就掩蓋了某些原始的、真實的民意，政府對第一手民意不知情，最終影響了公共政策的制定。

5? ? ? 提升網絡民意對公共政策影響的措施

5.1? ?加強網絡制度的建設與網民思想道德修養

5.1.1? ?加強網絡制度建設

首先要加強網絡安全法規制度建設。要對門戶網站的信息發布、機房及其重要區域、信息的保密、涉網人員的安全、信息安全的教育培訓這幾方面制定出嚴格的管理制度;其次要加強立法，政府要以法律法規為依據主導互聯網管理，依法打擊和嚴懲網絡犯罪;最后要采取措施，加強對網絡的行政監管。要在網上設立虛擬的“警察”和“崗亭”，接受群眾監督舉報，并建立網上接受舉報、網下迅速處置的工作制度。

5.1.2? ?構建網絡道德規范

網絡道德規范以功利主義、義務論、正義論為理論基礎;以無害、自主、知情同意、正義為網絡道德的基本原則。根據以上基礎和原則，要從以下幾方面構建網絡道德規范：首先要避免傷害他人;其次要尊重知識產權;再次要尊重他人隱私權;最后要誠實慎獨。

5.1.3? ?網民參政要熱情與理性并重

互聯網是網民共同的精神家園，網上參政要熱情與理性并重。少數網民以網絡惡搞和傳播謠言為樂，這就嚴重污染了公共信息環境，這是極端不負責任與不理性的。網民要時刻牢記自己的公民責任，理性地、文明地上網，發表言論時要依據實事求是的原則，既不制造假新聞，更不擴大負面輿論。面對網上的熱點輿論，廣大網民要提高自己的辨析力，始終做到不造謠、不信謠、不傳謠，共同維護一個文明健康、美好純凈的網絡空間。

5.2? ?營造網絡民意發展的良好環境

5.2.1? ?擴大網絡民意的廣泛性和代表性

互聯網基礎設施的建設是決定網民能否上網的最重要的環節。在我國中西部的某些落后地區，目前還沒有開展網絡建設。面對這一現實，政府要盡快出臺相關政策，增加對落后地區的資金投入和重點扶持，盡可能全面推進互聯網基礎設施的建設，減免、降低上網費用，讓所有人都能負擔得起，解決上網的首要問題。另外，由于目前還有很多群眾不懂網絡，不會使用電腦，針對這些人，就要進行互聯網知識的培訓，讓他們掌握基本的網絡技能，在家里就能上網，并在網絡上發表觀點和建議。

5.2.2? ?加強監督，管理網絡民意

政府要監督管理網絡民意，不斷保障、完善網絡民意的發展。首先，要根據現有的互聯網法律法規，有法可依、有法必依地去約束網民的言論，凈化網絡空氣，營造一個風清氣正的網絡環境，這是大前提。其次，隨著日新月異的發展，與互聯網有關的法律已不適合網絡民意發展的需求。這就要加強網絡的合法性建設，打造適合互聯網發展的法律體系，保障互聯網的持續穩定發展，讓網絡民意依法運行。最后，還要加大力度，管理網絡民意。由于網絡的表達直接性，網民闡述觀點和建議都不受限制，因此政府就要通過使用監控軟件、過濾敏感詞匯等方式監督管理網絡言論，為廣大網民創建一個法治化的網絡空間。

5.3? ?建立與完善網絡民意參與公共政策制定的途徑

5.3.1? ?要鞏固和加強主流新聞網站的建設

與普通的商業網站不同的是，主流新聞網站是黨的“喉舌”，要起到引導正確輿論導向的作用。目前，主流新聞網站存在著新聞同質化嚴重、互聯網思維不足、經營模式單一、很難適應市場等弊端，所以就要鞏固和加強主流新聞網站的建設。首先，要正確引導網絡輿論導向，要增強政治敏感度，對網絡輿情要做到提前判斷，做好準備工作;其次，要發揮網絡“迅速”的優勢，遇到突發新聞，如何搶到最新消息是主流新聞網站要重點做好的工作;再次，要加強采編的技術人才隊伍的建設。要用專業技術過硬的采編人員去完成原創、多樣的新聞撰寫;最后，還要建設一支互聯網技術精良的人才隊伍，將優質新聞以最佳的方式傳播出去，整個過程中還要注意精準定位，突出本地特色。

5.3.2? ?加強電子政務建設

信息化是現代社會發展的大趨勢，推進電子政務建設是時代所需。目前，我國的電子政務建設主要面臨著以下這些問題：對電子政務缺乏正確的認識、缺乏專業的人才隊伍、電子政務立法滯后、資金不足、信息缺乏溝通、信息不能共享等問題。面對著這些問題，要做到以下這幾方面：第一要觀念正確。政府要用戰略思維從事電子政務建設工作，強化服務意識;第二要重視加強專業人才的培養，建設一支個人素質高、專業能力強的人才隊伍，保證電子政務建設的高效開展;對于現有的工作人員，政府還要加強信息化綜合能力的培訓，滿足電子政務建設的需要;第三要加快制定電子通信法、電子信息知識產權保護法等法律法規，以健全的法律來約束和規范電子政務建設;第四要拓寬融資渠道，專款專用國家撥款，公正合理地利用資金，因為只有資金充足，電子政務建設工作才能順利開展。第五要完善信息傳輸。要打破部門之間的信息障礙，及時溝通信息，避免重復建設，還要完善信息反饋渠道，建立雙向性的信息傳播平臺，避免信息不對稱等問題的發生。

5.3.3? ?加快政務微博建設

政務微博，是指為了傳遞政務信息而開通的官方微博，是網絡問政在微博這一領域的延伸。它有代表政府發聲、凸顯交流互動、注重速度時效等特征。加強政務微博建設，是微博發展新形勢的需要，是加強和創新社會管理的需要，是創新密切干群關系新渠道的需要，是有效及時應對突發事件的需要。目前，要從以下幾方面加強政務微博建設：一要提高認識，切實加大政務微博建設力度;二要科學定位，突出城市特色;三要強化機制，確保城市政務微博健康有序發展;四要報網聯動，打造全媒體問政新格局;五要加強監控，建立健全科學的輿情分析研判機制。

5.3.4? ?形成公共政策吸納網絡民意的機制

首先，要規范平臺的建設，在政策議程設置上要加強回應機制：要打造官方網絡民意平臺，還要參與其他平臺的建設和管理;其次，在政策方案規劃上要提升責任、完善吸納機制：要建立網絡民意的征詢機制;還要設置網絡民意預警機制;更要設置網絡民意的信息等級機制;最后，在公共政策合法化上要提升網民合意度，加強信息反饋。在建立網絡民意中心的同時，要制定和細化保障網絡民意權利的法律法規，將網絡民意的主體、權利和結果用法律形式加以明確，促進網絡民意的法治化和民主化。

主要參考文獻

[1]彭蘭.中國網絡媒體的第一個十年[M].北京：清華大學出版社，2005.

[2]張淑華.權利與權力雙重視角下的網絡民意與公共決策[D].武漢：華中科技大學，2008.

[3]梁波.新時期中國公共政策制定研究〔M〕.蘭州：蘭州大學出版社，2008.