土地儲備新政下土地儲備資金管理規(guī)范化問題探析

俞志東

摘要：文章先分析了土地儲備資金管理中的問題，包括新增項目投資不穩(wěn)定、資金債務(wù)大、儲備機(jī)構(gòu)管理問題，隨后提出了土地儲備資金實現(xiàn)規(guī)范化管理的有效措施，包括形成科學(xué)的財務(wù)管理思路、加強(qiáng)土地儲備相關(guān)財務(wù)風(fēng)險控制、提升資金管理能力、做好會計核算，希望能給相關(guān)人士提供有效參考。

關(guān)鍵詞：土地儲備;資金管理;風(fēng)險控制

隨著我國近些年推出各種土地政策，土地儲備資金管理越加重要。但在理論研究領(lǐng)域當(dāng)中，對于土地儲備方面的研究主要在于決策管理和前期管理過程當(dāng)中，很少涉及到土地儲備資金問題。在新政下科學(xué)管理土地儲備資金，能夠為新政提供支持，同時還是加強(qiáng)單位財務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。

一、土地儲備和土地儲備資金管理

土地儲備主要是我國各級政府國土資源部門立足于宏觀調(diào)控層面考慮土地市場的問題，實現(xiàn)對土地資源的有效利用，能夠依法開發(fā)土地資源、進(jìn)行儲備、供應(yīng)等活動。各級政府相關(guān)土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。

土地儲備資金即相關(guān)土地儲備機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照我國具體的規(guī)定要求、購買和征收以及收回土地，隨后針對其實施前期開發(fā)等工作過程中所需的資金。土地儲備相關(guān)財務(wù)部門需針對土地儲備資金制定年度收支預(yù)算，隨后結(jié)合相應(yīng)的結(jié)果來籌備資金，保證土地儲備資金實現(xiàn)專項資金應(yīng)用，同時土地儲備機(jī)構(gòu)部還需把土地儲備資金、日常經(jīng)費兩部分費用進(jìn)行單獨列支，實現(xiàn)分賬核算，避免出現(xiàn)混用的問題[1]。

二、土地儲備資金管理問題

（一）新增項目投資不穩(wěn)定

在推出土地儲備新政后，主要是由地方政府債券以及國有土地收益基金等形式籌集資金。在新時期政府債券嚴(yán)控條件下，土地儲備專項債發(fā)行額度有限。而地方政府債券大部分都用來替換存量債務(wù)，只有少部分資金用于支持政府債新增投資的，如果不對原有項目開發(fā)方式進(jìn)行合理的優(yōu)化創(chuàng)新，將會進(jìn)一步擴(kuò)大項目資金籌集的不確定性。

（二）資金債務(wù)大

舊城改造、經(jīng)濟(jì)狀況、政府的土地市場管控等都會影響土地儲備資金的應(yīng)用質(zhì)量。部分地方土地儲備機(jī)構(gòu)為了適應(yīng)政府各項建設(shè)需求，不斷發(fā)展，將加快改造速度、調(diào)控土地市場作為主要目標(biāo)，曾經(jīng)在短時間內(nèi)利用銀行貸款等方式不斷擴(kuò)大儲備資金，實施土地開發(fā)和收購工作。在新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸平穩(wěn)的狀態(tài)下，因受市場、政策等因素等影響，土地出讓逐漸縮減。該種狀況使土地儲備相關(guān)部門資金鏈越加緊繃，土地儲備機(jī)構(gòu)相關(guān)融資負(fù)債水平也持續(xù)提升。

（三）儲備機(jī)構(gòu)管理問題

在發(fā)布新政后，部分土地儲備機(jī)構(gòu)的相關(guān)財務(wù)部門未能有效完成資金管理過渡，使土地儲備資金管理以及部門職能轉(zhuǎn)化之間出現(xiàn)銜接問題，比如地方政府發(fā)行債券的流程較為復(fù)雜，需要耗費較長的時間才能夠獲取資金，與到期存量債務(wù)之間存在錯配問題，不能立刻滿足項目投資需求以及存量債務(wù)的還款需求，各種新問題的出現(xiàn)在一定程度上擴(kuò)大了財務(wù)工作量，同時相關(guān)資金管理難度也進(jìn)一步擴(kuò)大。和以往土地儲備相關(guān)財務(wù)部門將工作重點放到擴(kuò)展土地儲備融資渠道相比，在推行新政后，土地儲備相關(guān)財務(wù)管理部門中的核心工作逐漸變成提升資金利用率、合理設(shè)計土地儲備資金方案上，進(jìn)一步擴(kuò)大自有資金所占比例。相關(guān)規(guī)定對財務(wù)人員提出更高條件、要求，一定程度上也增加了土地儲備機(jī)構(gòu)財務(wù)部門的工作負(fù)擔(dān)。

三、土地儲備資金實現(xiàn)規(guī)范化管理的有效措施

（一）形成科學(xué)的財務(wù)管理思路

在實施土地儲備新政后，相關(guān)財務(wù)管理應(yīng)該充分聯(lián)系政策要求，按照保障民生與落實經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能的具體原則，針對土地儲備資金實施科學(xué)、有效管理，面對新時期土地儲備工作銜接問題，相關(guān)機(jī)構(gòu)中的財務(wù)部門需認(rèn)真研究土地儲備新政各項內(nèi)容，并對機(jī)構(gòu)中的資金管理進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，編制有效的年度資金應(yīng)用規(guī)劃，聯(lián)系土地儲備機(jī)構(gòu)具體要求，優(yōu)化調(diào)整機(jī)構(gòu)職能。

在土地儲備相關(guān)開發(fā)模式不斷變化調(diào)整的情況下，土地儲備項目前期開發(fā)工作應(yīng)該把企業(yè)當(dāng)作實施開發(fā)主體，進(jìn)一步優(yōu)化土地儲備機(jī)構(gòu)的服務(wù)、協(xié)調(diào)和管理職能，針對土地開發(fā)項目進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管審批，對經(jīng)營性用地供應(yīng)進(jìn)行積極組織、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理。土地儲備機(jī)構(gòu)實施財務(wù)管理過程中，還應(yīng)該堅持全面性的具體原則，促進(jìn)財務(wù)管理在新政條件下實現(xiàn)全面變革，此外，土地儲備機(jī)構(gòu)中的相關(guān)財務(wù)管理人員還需要結(jié)合新政內(nèi)容，針對用地配置以及土地利用等問題形成綜合性細(xì)致規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化的土地儲備管理[2]。

（二）加強(qiáng)土地儲備相關(guān)財務(wù)風(fēng)險控制

土地儲備新政推出的根本目的是對當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的風(fēng)險問題進(jìn)行有效防治。新政背景下，土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)部財務(wù)部門需要做好風(fēng)險控制。因為土地儲備過程中牽涉到規(guī)模巨大的儲備資金，財務(wù)部門相關(guān)資金應(yīng)用和籌集工作涉及多種環(huán)節(jié)，運行周期較長，工作量大，資金管理過程中還存在諸多風(fēng)險因素以及盲點問題。為此在新時期土地儲備機(jī)構(gòu)在資金管理過程中，應(yīng)結(jié)合土地儲備管理現(xiàn)實要求，強(qiáng)化城市規(guī)劃工作，為落實重大開發(fā)項目、保障民生用地、科學(xué)城市規(guī)劃等環(huán)節(jié)中的資金管理工作奠定良好基礎(chǔ)。結(jié)合土地儲備新政針對土地儲備資金管理具體要求，在詳細(xì)、科學(xué)設(shè)計工作計劃基礎(chǔ)上，相關(guān)土地儲備規(guī)模能夠和社會經(jīng)濟(jì)以及城市發(fā)展規(guī)模之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市重大土地儲備工作的有效落實，預(yù)防土地前期開發(fā)、整理、收回等儲備環(huán)節(jié)出現(xiàn)盲目性問題，降低儲備資金財務(wù)風(fēng)險。在財務(wù)部門中形成風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，對市場中相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格管理審批項目申報環(huán)節(jié)，對土地儲備以及運營資金所占比例進(jìn)行合理劃分，加強(qiáng)土地儲備風(fēng)險控制，為土地儲備以及城市建設(shè)發(fā)展打好基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)惡性經(jīng)濟(jì)問題。

（三）提升資金管理能力

優(yōu)化資金管理方法，提高管理效率。相關(guān)財務(wù)部門需要提升自身的資金管理水平，做好土地儲備資金的籌集工作，合理編制應(yīng)用計劃，同時還需要配合相關(guān)單位、部門形成土地儲備新機(jī)制，保證項目土地、房屋征遷過程中能夠盡快籌集到充足的資金，堅持以智能化、平臺化以及網(wǎng)絡(luò)化財務(wù)管理措施為基礎(chǔ)，形成土地儲備資金的信息化管理系統(tǒng)，對資金籌集和應(yīng)用狀態(tài)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，提升資金利用效率，在第一時間發(fā)現(xiàn)資金管理問題，提升機(jī)構(gòu)財務(wù)管理效果。

健全制度，強(qiáng)化土地儲備資金的管理工作。為了促進(jìn)財務(wù)管理有序進(jìn)行，土地儲備機(jī)構(gòu)財務(wù)部門需要充分結(jié)合新政要求，修改、更新和完善財務(wù)管理制度。結(jié)合新政中所提到的資金應(yīng)用范圍以及籌集功能變化，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善相應(yīng)的財務(wù)機(jī)制，涉及土地儲備各項工作，確保土地儲備管理順利進(jìn)行。結(jié)合新政內(nèi)容，土地儲備機(jī)構(gòu)通過收回、收購以及征收等取得土地活動中涉及的補(bǔ)償服務(wù)模式，進(jìn)行土地前期開發(fā)，土地儲備機(jī)構(gòu)財務(wù)部門需要緊密聯(lián)系各個部門順利落實采購服務(wù)實施方案，促進(jìn)主體市場融資以及采購服務(wù)之間的有效對接，在需要的條件下，還應(yīng)該進(jìn)行合理協(xié)調(diào)，明確承接方的融資債務(wù)權(quán)限，避免增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（四）做好會計核算

針對土地儲備機(jī)構(gòu)因儲備土地而產(chǎn)生的借（貸）款利息支出，需通過利息分?jǐn)偡椒ㄈ谌氲酵恋貎漤椖抗芾懋?dāng)中，不能在當(dāng)期土地儲備費用中直接扣除。同時還需明確各個利息分?jǐn)偣?jié)點。對于土地儲備機(jī)構(gòu)而言，存在多種外部融資方法，在土地儲備項目成立后，利用多次交付方式交付土地，并按照相應(yīng)的配比，對交付的土地承擔(dān)稅費以及利息進(jìn)行分?jǐn)偂U(kuò)展會計核算范圍，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，完善辦法。將土地出讓支出和收入等融入土地儲備核算當(dāng)中，通過完整賬套全面反映土地儲備各種業(yè)務(wù)[3]。

四、結(jié)語

綜上所述，結(jié)合土地儲備新政相關(guān)要求全面改革土地儲備職能、健全土地儲備發(fā)展模式是新時期土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)展中的關(guān)鍵性問題，為了滿足新政對于土地儲備資金管理的現(xiàn)實要求，相關(guān)土地儲備管理機(jī)構(gòu)中的財務(wù)部門需要積極創(chuàng)新思路，優(yōu)化管理措施，轉(zhuǎn)變自身職能，提高資金管理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]王洪飛.全息掌握土地儲備情況 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局——以鶴山市土地儲備管理系統(tǒng)為例[J].中國房地產(chǎn)，2019 （04）：42-45.

[2]陳海鷹.基于GM的中小城市土地儲備規(guī)模合理性研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)，2015.

[3]李暢.把握土地儲備與融資的發(fā)展態(tài)勢對新形勢下土地儲備工作的影響[J].住宅與房地產(chǎn)，2017 （27）：40.