強化檢察監督工作的實踐思考

王正柱 李月

摘 要：法律監督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職能，國家監察體制改革及司法體制改革后，檢察機關法律監督工作自身存在的不足凸顯，促使檢察機關轉變理念，將力氣集中轉向法律監督工作。在新的司法環境下，檢察機關需要找出監督工作弱化的現實原因，進一步理順現有職能，強化法律監督職權，真正回歸其法律監督的憲法定位。

關鍵詞：法律監督 監督弱化 憲法定位

檢察機關內設機構改革后，如何加強監督工作成為檢察機關亟需解決的工作難題，在目前的司法實踐中，司法理念落后、監督意識淡薄、監督措施單一、監督工作立法不完善等問題普遍存在，導致法律監督效果不強，嚴重影響檢察機關監督職能的發揮。筆者立足所在基層檢察院監督工作斷崖式下滑的實際情況，對當前基層檢察機關監督工作弱化的原因進行分析，在此基礎上探索進一步加強檢察機關監督工作的措施。

一、檢察監督工作弱化的表現

（一）案件數據下滑

歷年的檢察業務數據表明，監督業務只占據了檢察機關職能的很小比例。長期以來存在的“重訴訟輕監督”情況，致使檢察機關成為形式上的監督機關、實質上的訴訟機關，在內設機構改革后，監督案件業務數據更是出現斷崖式下滑，筆者所在基層院2016年監督案件業務數據為107件，2017年為121件，2018年為54件，2019年以來該項工作案件數據僅有6件（辦結3件）。從以上業務數據看，檢察機關監督工作弱化嚴重，這種情況不符合檢察機關職能定位。

（二）案件質量不高

2019年以來，筆者所在基層院辦理的6件監督案件，辦結3件，案件質量均出現瑕疵，整套操作與高檢院訴訟文書材料立卷歸檔細則的要求不符。一是文書遺漏的問題，辦結的立案監督案件，案件流程已經結束，但平臺上均缺少接收案件通知書、受理案件登記表、審查意見書、送達回證等文書，同時對公安機關不立案理由不成立應發通知立案書的也有遺漏，辦理的偵查監督案件普遍遺漏檢察官聯席會議記錄。二是文書不規范的問題，文書內容填寫不規范是普遍的問題，例如送達回證的收件人、案由、送達地址、文件名稱等內容均沒有填寫完整。三是辦案效率低的問題，一般是檢察官制作完成糾正違法通知書、說明不立案理由等文書后，沒有及時的與分管領導進行溝通，導致領導審批不及時，案件文書擬制日期與領導審批日期間隔有10天左右，缺乏監督的時效性。

（三）辦案效果不明顯

一方面部分檢察官辦理監督案件只重數據不重效果。例如，檢察官經審查認為公安機關不立案理由不成立，作為監督案件辦理，但沒有發出通知立案書，也沒有對公安機關是否立案進行后續的監督，對公安機關是否立案情況不清楚，但平臺上已經結束流程了，案件數量有變化，但立案監督效果不強。另一方面公安機關重視不夠。辦理偵查活動監督案件過程中，檢察機關將糾正違法通知書發出后，公安機關形式上對有關情況進行了回復說明，但實際上并沒有足夠重視。例如辦理危險駕駛類案件時， 檢察官對公安機關超期羈押、取證人不同而筆錄完全相同等違法情況進行監督，發出糾違通知書后，偵查機關迅速書面回復了整改情況，但之后辦理案件過程中，該類問題繼續發生，監督效果不明顯。

二、檢察監督工作弱化的原因分析

（一）監督職能弱化

內設機構改革前，偵查監督部門和公訴部門均有專職檢察官從事監督工作，改革后檢察官辦案組運行，原有的偵查監督部的職權分化給每個辦案檢察官，從形式上看辦理監督案件的人員變多了，但實際上缺乏牽頭總管、督辦落實的責任人，監督工作沒有真正落實。捕訴監一體化模式運行后，檢察機關更為重視對案件的提前介入和對公安機關的引導偵查，要求偵查機關按照起訴標準查明事實、固定證據，而對偵查機關辦案過程中違反實體法、程序法的各類行為缺少監督意識和手段。同時捕、訴、監、防均由同一辦案組負責，檢察官責任重大，工作側重點容易發生偏移，只重捕訴不重監督，進而導致監督工作案件數據大幅度下降。另外考核機制不明確，年底的考核到底是以檢察官為單位，還是以辦案組為單位，還是以業務部門為單位，到底是針對檢察官的個人各項工作指標進行考核，還是針對每個部門業務情況綜合進行考核，目前并沒有明確，沒有形成檢察官考評機制，在監督案件辦案數據普遍偏低的情況下，檢察官均沒有過多重視。

（二）檢察官辦案能力與意識不強

首先是檢察官辦理監督案件的意識不強，非原來偵查監督部門的檢察官大多沒有辦理監督案件的意識。例如，所在院辦理的伍某等4人聚眾斗毆案，檢察官在審查案件時，發現鄧某涉嫌犯罪而公安機關未立案，根據刑事訴訟規則，檢察官應監督公安機關立案，但承辦檢察官沒有辦理監督案件的經歷，沒有意識到可以將該案作為監督案件辦理，而是直接決定逮捕。其次是檢察官的業務能力不強，一方面體現在對辦理監督案件不太適應，不知道可以辦理監督案件，另一方面體現在部分檢察官對人民檢察院刑事訴訟規則規定的20種監督情形不熟，不知道對哪些情形可以進行監督，通過走訪調查，筆者所在檢察院該類檢察官比例達到35%。再次，辦案人員對業務應用平臺操作不熟練，操作流程出現問題，導致平臺上無法反應監督案件辦理情況。例如，在辦理的張某拒不執行判決、裁定案，檢察官在辦案過程中，發現法院將案件線索移交公安機關，公安機關追逃到嫌疑人后，沒有按照規定直接進行刑事拘留，而是移交給了法院進行司法拘留，法院再移交公安機關進行刑事拘留，檢察官將其作為監督案件辦理，對偵查機關書面發出了糾違通知書，但由于平臺操作錯誤，監督案件統計平臺上最初并沒有反映出來。

（三）監督線索來源缺乏

在實踐中，檢察機關辦理偵查監督案件的線索，基本上來源于公安機關報送的案卷材料，對公安機關偵查活動的了解十分有限，法律上也并未明確要求公安機關辦理案件時應向檢察機關告知具體情況，檢察機關獲取偵查監督線索來源單一，渠道較窄，難以全面、及時、有效進行監督和制約。另外，信息公開平臺目前處于無人管理狀態，缺乏監督信息。一方面檢察機關內設機構改革，撤銷了原有的偵查監督部門和兩法銜接平臺專職責任人，目前沒有人負責與行政執法機關進行對接，沒有專人對平臺進行管理。另一方面，行政機構改革后，部分行政機構合并，但沒有重新搭建兩法銜接平臺，更沒有明確該平臺錄入信息的負責人，平臺錄入工作受影響。自兩法銜接平臺搭建以來，筆者所在地區每年錄入的信息均在300件以上，但2019年以來錄入信息為零。

（四）監督保障機制不健全

新修訂的《人民檢察院組織法》并未明確規定檢察機關能否對監察委的辦理職務犯罪案件相關行為進行監督，監察委的行為是否屬于《人民檢察院組織法》第20條規定的監督職權范圍內，監察委對相關人員實施的留置措施是否屬于檢察機關監督的“訴訟活動”，監察委實施的措施存在問題時，檢察機關是否有權監督、如何監督，均也有待研究。同時，反貪反瀆部門轉隸后，檢察機關原有的職務犯罪偵查權喪失，普遍存在不愿、不會與監察委打交道的情況，甚至對監察委不敢監督。例如，該院檢察官在辦理監察委移送的周某涉黑案時，發現監察委訊問與移送時間上存在問題，但并沒有采取任何監督案件該有的措施。

（五）司法辦案理念未得到有效轉變

一方面是公安機關對待犯罪嫌疑人的態度，仍是以懲治打擊為主，人權保障的觀念沒有扎根思想深處。辦案人員為盡快辦結案件，將重點放在打擊犯罪的效率上，缺少自覺接受監督的理念，忽視對犯罪嫌疑人合法權利的保障。另一方面是檢察機關部分辦案人員主觀上存在不愿監督、怕得罪人的思想。

（六）認罪認罰從寬制度改革的影響

監督類案件下滑也有改革的影響因素，主要就是認罪認罰從寬制度的運行。新修訂的《刑事訴訟法》規定，針對認罪認罰從寬案件，檢察機關提出的量刑建議，法院原則上應當采納，加上檢察機關和審判機關的溝通，基本上法院會采納檢察院提出的量刑建議。例如，筆者所在的檢察院，今年以來法院對該院做出的量刑建議采納率為97%，在這種情況下，審判監督的抗訴等相關數據必然下滑。

三、加強檢察監督工作的對策思考

（一）轉變司法理念

承辦檢察官要轉變只注重捕訴不注重監督的觀念，充分認識到法律監督是檢察機關的主責主業，必須做好法律監督工作。要轉變偵查監督觀念，轉變對偵查結論過度輕信的辦案態度，將角色定位為法律的守護人，充分尊重和保障人權，著力強化重程序、重證據、重監督制約的法治觀念，努力改變錯誤的價值傾向，不斷提升法律適用和政策運用能力，提升發現和糾正違法的能力，依法履行監督職責。

（二）完善考評方案

要充分發揮考核的激勵導向作用，把監督工作的數量與質量納入考核體系之中，加強對檢察官辦理監督案件考核的獎懲力度，促使檢察官重視辦理監督案件，自覺提升監督案件辦理能力。同時，也要加強對辦案人員的業務培訓，一是培養辦案人員的線索發現能力與調查核實能力，了解偵查工作相關律規定，熟悉偵查活動的特點，善于通過介入偵查、審查案件、受理當事人申訴和控告等多種途徑發現刑事立案和偵查活動中的違法行為線索，并用一定的證據予以證實。二是培養糾正處理能力，優化辦案人員的工作方式方法，加強與被監督機關的良性互動，處理好監督制約和配合支持的關系，實現個案的公正規范，規范執法行為，維護司法公正。

（三）暢通監督渠道

一是以公安機關刑事案件系統為基礎，與公安機關加強刑事案件信息的共享力度，實時掌握公安機關辦理案件質量的動態信息，及時發現辦案單位的偵查違法行為。二是明確負責管理“兩法銜接”平臺的責任部門、責任人，確保執法、司法信息共享，拓展監督來源，要加強與行政執法機關的溝通和聯系，推動兩法銜接平臺正常運行。三是建立網上監督與反饋平臺，方便當事人對進展情況進行查詢、對案件進行投訴，拓展偵查監督信息來源，暢通群眾舉報、控告和申訴渠道，解決監督滯后和不全面的問題，有效實現從事后監督到事中監督、從單一監督到多元監督的轉變。

（四）完善相關法律

檢察機關法律監督過程中存在的問題需要統一的監督立法予以解決，但我國目前并沒有針對法律監督進行專門化的立法，刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關法律也沒有對檢察機關法律監督進行體系化地規定，尤其是與監察機關辦案的關系沒有明確規定，這在一定程度上制約了檢察機關法律監督職能的發揮。強制措施監督是程序正義價值實現的必要手段，要完善法律監督的相關法律，應對檢察機關法律監督職能存在的問題予以回應。例如，針對目前偵查監督立法的缺陷，在刑事立法上要確立檢察機關在監督中的具體職權，要賦予檢察機關《糾正違法通知書》《檢察建議書》法律強制力，強化對監督對象不履行職責、不積極履行職責的進一步監督措施。