不平衡理論下我國西部環境污染的輿論監督問題研究

王積龍 吳定勇

摘要：從發展不平衡理論框架來看，我國西部地區環境污染監督主要表現在增長極理論下相對于東部的信息公開體系的發展不平衡。極化理論下西部民族地區地方政府污染源信息公開的落后，以及累積性因果循環理論下行政監督、媒體輿論、傳播人才等多方面的發展不充分。解決西部民族地區環境污染輿論染監督不平衡，需要在遼闊西部擴大國家公園治理范圍，建立以PRTR為基礎的全國統一數據庫，來突破區域限制以實現全國統一面向污染監督的輿論場，以三角輿論監督為核心在西部環境污染共治的社會管理上實行創新突破。

關鍵詞：西部污染;民族地區;輿論監督;國家公園

中圖分類號：G206? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0131-008

一、問題引出與理論基礎

西部開發與環境污染。黨的十九大報告指出，新時代中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和“不平衡”“不充分”發展之間的矛盾，“不平衡不充分”成為新時代國家治理的首要問題。隨著西部大開發的深入，經濟發展作用于資源、環境生態之間的不平衡也凸顯出來。從國家發改委發布的數據來看，從2013年到2017年的5年時間里，西部地區GDP從12.7萬億元增至17.1萬億元，年均增速8.8%，占全國比重由19.8%提高至20.0%。西部主要經濟指標比全國平均水平要高，西部一些省份經濟指標甚至長期位居我國前列。[1]然而，國家統計局的數據顯示：西部開發早期的2000年，西部二氧化硫排放占全國18.2%，2007年為34%;2010年西部地區廢氣總排放占全國比重27%，占全國增量的29.3%。[2]同一時期西部固廢每年平均排量占全國排量的56.4%。2010年，西部固廢排放值占全國的80%以上。

影子經濟、空間分布與輿論監督。環境庫茲涅茨（S.Kuznets）曲線[3]揭示，收入分配和經濟發展之間存在“倒U型曲線”，主張在經濟發展初期經濟增長、人均收入的初步提高會導致環境質量下降;然后經濟發展超越某一臨界點，人均收入的提高反而有助于降低環境污染成本以改善環境質量。其核心作用力在于治理能力的改善，這又建立在技術進步與結構效應基礎之上。這是格勞斯曼（G.Grossman）等在對北美自由貿易區協議環境效應進行分析研究的基礎上得出的結論。[4]從傳播學視角來看，治理模式的創新，無疑是以企業信息公開為基礎輿論監督機制的建立。西方學者對于企業環境污染信息公開之監督與管控研究首先指向影子經濟（Shadow/Underground Economy），因為國家管理部門無法實行稅收與監控的經濟體，在環境污染方面也容易避開政府管控和公眾輿論監督。有研究認為，在考察環境監控對企業污染的影響時，避開監督的影子經濟在環境污染中表現突出。[5]國際學者通過實證研究，證實了影子經濟在環境污染中的關鍵作用。[6]因此，必須提高治理能力，讓影子回到陽光下。而這就需要加強企業環境信息公開和環境輿論監督。

西部民族地區環境污染監督與發展不平衡的理論分析框架。國內諸多學人通過各種實證研究，如面板門檻模型，證明民族地區工業污染物排量各項指數相比東部要大很多，指出其與東部外部環境治理上的差距。[7]有研究通過多種推算發現，我國存在著巨量影子經濟，其對環境存在巨大的負面影響。[8]實證研究進一步發現，在經濟落后地區與發達地區、外圍地區與中心地區存在空間異質性，缺乏監督的企業污染排放與空間分布具有相關性。[9]文獻進一步表明，環境規制缺位與影子經濟存在交互作用，導致民族地區環境惡化尤為嚴重。另有實證分析認為，我國民族地區環境監督與環境規制的完善，將能夠有效地降低當地的環境污染;由于地方政府與影子經濟之間存在合謀，故應倡導陽光透明的監督管控。[10]86-97由于區域發展不平衡，要對我國西部民族地區進行強有力的環境輿論監督與管控，需要把岡納·米達爾（G.Myrdal）發展經濟學中的發展不平衡理論觀點納入問題分析的框架中來。[11]

基于上述理論，本文以企業環境信息公開與輿論監督作為分析框架，這是糾正我國西部特別是西部民族地區影子經濟環境污染的傳播學方案，其理論基礎來自于企業信息公開的社會及政治（socio-political）理論派，[12]該理論主張強制性信息公開規制對企業產生的積極影響，使企業獲得合法性依據獲取制度合理性，贏來政府支持獲取資源，獲得利益相關者的信賴等，[13]并以此推動輿論監督和公眾參與，促進環境污染問題的解決。

二、發展不平衡理論下西部環境污染

輿論監督的主要問題

西部環境污染輿論監督與發展經濟[14]中的增長極理論（Growth Pole）與積累性因果（Cumulative Causation）循環理論存在因果關系，它們能夠幫助本研究分析我國西部環境污染中的輿論監督問題，前者偏向發展的空間維度，后者偏向發展的時間維度，使經濟發展和治理維度互為參考。

（一）增長極理論下西部環境污染輿論監督空間上的不平衡

從我國西部環境污染與企業環境信息公開問題的現狀來看，它是西方經濟學中地區發展不平衡的一種表現，傳播學切入點在于企業逃離信息公開的監管形成治理模式的落后。法國學者弗朗索瓦·佩魯（F.Perroux）認為，歷時性上的空間概念——區域是導致地方保護主義和地方矛盾的根源所在。他提出了經濟空間的“增長極”概念，認為經濟活動聚集很容易形成空間上不平等的支配關系，導致經濟空間發展的不平衡。[15]佩魯把熊彼得（J.A.Schumpeter）的創新理論引入空間發展概念，認為由于管理和技術的進步降低了企業的成本，提升了競爭能力，有示范效應和規模效應，強化了空間聚集增長極的擴張力和對周邊的支配能力，加大不平衡發展。[16]我國優先的東部發展與后起的西部開發所形成的發展不平衡分析，就扎根于此理論基礎之上;環境污染的信息公開和輿論監督是不平衡發展之傳播學領域的具體表現形式。

1.增長極理論下西部地區環境污染輿論監督的不平衡

西部環境污染與企業環境信息不透明的影子經濟之間存在直接關系。已有實證研究表明，政府環境規制的強度能夠直接影響企業污染排放，強度增加能擴大影子經濟的產出規模進而增加污染排放。環境規制在2001年之后對我國環境污染總體凈影響表現為正，表明不對影子經濟進行信息監管與公開，現行環境規制很難有效遏制西部環境污染。從區域分布來看，環境規制的正向凈影響呈現東西部空間聚集差異，正向凈影響主要集中于華東和華北等東部區域，西部則與之形成反差。專門研究我國西部民族地區環境污染影響因素的實證性資料表明，民族地區一些地方政府出于地方經濟發展目標的需要，與當地企業合謀導致影子經濟的橫行與蔓延，亟須通過企業環境信息公開來實行收繳排污稅、發放交易許可證等優勝劣汰機制。[18]95-96因此，核心是加強地方政府對轄區內企業環境信息公開的監管。本項目傳播學研究的邏輯關系示意圖參見圖1。

我國東西部地方政府對企業環境信息公開的監督存在著嚴重的不平衡現象。以我國目前最具權威性的120個城市污染源監管信息公開指數（PITI）（1）為例，該數據監督記錄的地方政府囊括了我國東西南北中的主要區域，以地方政府污染源監管信息公開的系統性、完整性、及時性和友好性作為量化指標，與傳播學對信息科學性、完整性、及時性與可讀性相一致。從西部12省市區來看，在PITI排名的120個城市中西部城市有35個，占總數的29%。地方政府企業污染源信息監管公開的排名數據顯示，不僅有成都、重慶這樣的西部大都市（發展極/增長極），也有邊疆省份的內蒙古鄂爾多斯、寧夏石嘴山、新疆克拉瑪依這樣的少數民族聚集地。從10年來地方政府的企業污染源監管信息公開平均成績來看，排名前30名的地方政府里沒有西部城市;排名墊底的是新疆克拉瑪依市，在滿分100分的得分中該市地方政府信息公開平均分僅為22.5分。即使是烏魯木齊這樣的國家環保重點城市，在整個120個地方政府排名中僅排在第69位，跟中部湖北宜昌市是差不多的水平，也只有42分的平均分。而東部排名靠前的寧波市10年平均得分為74.3分。[17]6-9可見，我國東西部地方政府對企業環境信息公開的監督存在著嚴重的不平衡現象。

我國西部地區環境信息監督的不平衡還表現在地方政府對國家重點排污企業監督數量上。根據增長極理論，創新企業的推動作用形成的空間優勢稱之為“涓流效應”（trickling down），因為增長極注重創新和推進型企業的作用，鼓勵管理與技術創新，符合社會進步趨勢，在空間上達到帕累托最優。[18]從新聞傳播學角度來看，就是企業環境信息公開由政府監管的信息公開到向著企業自主信息披露并接受社會監督的動態發展過程。國家重點監控企業（2）就是環境信息公開從粗放到精確、從碎片到系統完整的發展過程。重點監控企業是一種動態名錄的過渡階段，從政府監管污染源信息公開到企業法制化、系統化的完整環境信息公開（如美國的TRI體系）的中間環節。以國家重點監控廢水企業數量來看，2013年有4994家，且主要集中于華東地區;到2017年，重點監控廢水企業數是2504家，減少將近一半。目前西部這類企業達到513家。[19]原因在于東部由于信息公開促使企業產業結構升級，涉及廢水企業數量逐年遞減，而西部由于輿論監督體系的落后，重點監控企業數量卻在增加。

2.極化效應下西部民族地區環境污染監督的不平衡

西部民族地區較之西部其他地區環境輿論監督的不充分，存在西部開發中的“極化效應”。赫希曼（A.Hirschman）把處于增長極里發達區域對周圍不發達區域或者稱之為落后地區所產生的負面影響稱之為“極化效應”（Polarization）。[20]極化效應原因是經濟較為落后的地區建立若干種大型推進型企業，形成一個與周圍地區隔離的激化地，從而把抽象的地理空間變成一個具體的有差異的經濟空間。極化效應是國際或區域分工與資源配置的結果，也符合我國先富帶動后富的發展戰略。在西部大開發中，由于資本技術過度集中于西部大都市地區，使得西部大都市喪失了使資本技術和產業進一步向落后的民族地區轉移的內在動力，產生極化效應。其結果是我國西部大都市地區工業產業及其管理模式極化效應優勢更明顯，而西部偏遠的民族區域工業企業管理落后，污染現象相對普遍，甚至成為“污染天堂”。這是我國西部環境污染監督內部發展過程中的不平衡。

從我國西部地方政府污染源監管信息公開指數來看，存在著明顯的內部極化效應與發展不平衡。從120個城市污染源監管信息公開指數10年來PITI平均數據排名來看，有明顯的內部差異，西部大都市地方政府信息監管水平明顯高于周圍民族地區。比如成都市政府信息公開監督以平均52.0分排名在全國排名第31名，是西部地區排名最高的大都市;自貢以平均45.7分排在四川第二位;瀘州38.9分，南充37分逐步減少。再如新疆維吾爾自治區，烏魯木齊市以平均42分排名全國第69位，而在西北邊陲的克拉瑪依市以10年均值22.5分全國排名墊底。[17]5-11東部地區則明顯與此不同。比如浙江杭州，10年平均以62分排名全國第5名，而寧波10年均值74.3分（全國排名第一）、溫州10年均值67.8分，均領先于杭州市。再比如江蘇省，常州以10年均值63.5分排名全國第9名、蘇州以10年均值60.1分全國排名第17名，都比10年均值59.4分、排名全國第18名的南京市要高。越往西部，都市的極化現象越嚴重，偏遠民族地區環境信息公開的監督與管理水平就越差，形成了較為明顯的環境污染監督不均衡的局面，亟待地方政府監管水平的改善和環境輿論監督的加強。

西部民族地區環境污染監督的極化現象，又導致東部被淘汰的產業為了降低環境成本而紛紛西遷。以新疆為例，該自治區2012年有239家企業被列為國家重點監控企業。其中廢水企業比上一年增加13家，廢氣企業比上一年增加19家，污水處理企業比上一年增加5家，重金屬企業比上一年增加49家。[21]到2017年，新疆全區國家重點監控企業總數量增加到259家，自治區重點監控企業316家，該區重點監控企業總數量達到576家。[22]2014年以來，我國媒體關于騰格里沙漠排污事件的報道得到習近平總書記的三次批示，當地政府和污染企業一批人受處分，震驚全國。然而直到2019年10月，還有環保志愿者在騰格里沙漠發現總面積達180畝的大面積污染物，該污染物存在了20年之久一直未處理。這是在新的《環境保護法》實行之后，在中央開展了幾輪環境大督察的背景下發生的。要改變此種局面，亟須西部民族地區環境輿論監督機制的建立與完善。

（二）累積性因果循環理論下西部環境污染監督歷時性的發展不充分

我國西部環境信息公開不足，還來自于發展不平衡的積累性因果循環。積累性因果循環原理是瑞典經濟學家米爾達爾提出的，該理論把社會過程理論作為一個動態因果相連的基礎，把社會或經濟環境內的各種要素看成一個相互聯系與相互影響的因果連結。[23]米爾達爾把落后地區的勞動力、資本和資源等要素向較高收益率的發達地區聚集的現象稱為“回波效應”（Backwash effect）;而把資本為了尋求更高邊際效應向周圍落后地區擴散并帶動起發展的現象稱為“擴散效應”（Spread effect）。[24]這種因果循環理論的核心是二元結構經濟的整體發展不充分，需要一個積累的過程而達向成熟。從新聞傳播學角度來看，西部環境污染輿論監督乏力，也是一個長期積累性因果循環的結果，集中表現在地方政府對污染源信息監督積累性的不充分。我國環保組織從2010年開始對全國20個城市空氣質量信息公開指數（AQTI）進行打分排名，以信息的系統性、及時性、完整性等作為評分依據來考察地方環境信息公開水平，結果發現北京、上海、廣州三市AQTI排在前三。北京空氣指數還涵蓋了可吸入微粒物、二氧化氮、一氧化碳、二氧化硫等詳細信息，還有網絡、電視、廣播、公報等多種形式。西部地區烏魯木齊、蘭州與呼和浩特等市排名墊底，這三市在PM2.5、一氧化碳、臭氧、揮發性有機物、鉛、汞、二惡英等指標上都是空白，并只有網站這一種為主的信息公開形式。[25]這種狀況具有一定的累積性，經過6年后，全國AQTI排名120個城市中，烏魯木齊倒數第118名，更為偏遠的克拉瑪依市墊底;蘭州和呼和浩特市得分排在第107名和103名。[26]與東部相比，西部區域內累積性因果循環導致的輿論監督不充分非常明顯。

我國西部民族地區累積性輿論監督的不平衡，還表現在人才隊伍上。一個面對全國環境新聞記者和環保NGO組織人員的滾雪球調查發現，西部，特別是西部民族地區環保人才極為稀缺。[27]在法社會學領域，13年前就有學者指出西部缺少民間環保組織隊伍，并積極倡導通過政策支持來提高社會監督能力。[28]

從我國目前有輿論監督能力的環保組織來看，公眾環境研究中心、阿拉善SEE、自然之友、綠家園、淮河衛士等基本都集中在東部地區。由于我國環保NGO組織創辦分支機構不具有政策上的可行性，它們對西部的影響力極為有限。從地方媒體的環境輿論監督來看，西部地區也很難有調查性的環境報道，像《貴陽晚報》這樣的西部地區市場化報紙，也只能做一些中性的短消息、會議新聞等，這是由報紙生存的法則所決定的。[29]

我國民族地區環境污染監督的不充分，導致了積累性的環境污染高成本的現實。有研究以寧夏回族自治區為對象，以1993—2016年間該區人均GDP為經濟指標，以工業固廢、廢水、二氧化硫等污染物排放量為環境指標，得出環境污染排放指標增長對人均GDP貢獻較高（高投入高污染）的結論。研究提出的解決方案是提高公眾參與度，發揮多方輿論監督功能，以加快產業升級與資源有效利用率。[30]根據發展極（Development Pole）理論，地理上集中的企業擁有技術、管理與產業結構上的優勢，通過自身的增長來推動周圍區域企業產業的發展，這是發展不平衡理論的重要組成部分。[31]從我國的發展實踐來看，東部地區企業發展對西部有示范作用。東部地區企業外部監督規制的日益完善，促使企業管理模式與產業結構的升級;另一方面也有一些企業西遷以降低環境污染成本。只有在西部環境輿論監督機制完善以后，才可能實現中西部產業充分發展格局下的良性雙向流動。就重污染企業來看，有實證研究指出從我國制藥業上市公司先期大規模西遷再到部分逆行交融的趨勢，單向度流動被打破需要產業結構升級，也證明西部民族地區外部規制完善的重要性。[32]

三、加強西部環境污染輿論監督的路徑

我國西部幅員遼闊、地貌復雜、地廣人稀、民族眾多、生態功能脆弱，環境保護的輿論監督也要建立在這一特征之上。西部民族聚居區面積近 600萬平方公里，約占我國西部面積的90%。西部少數民族人口約占全國少數民族人口的71.46% ，并多年來具有相對穩定性。[33]因此，必須構建適合我國西部的環境輿論監督形式、環境輿論監督機制，以及與東部一體化的信息管理與監督機制。

（一）擴大西部國家公園范圍以實行保護地制的輿論監督

我國西部民族地區環境保護與國家公園制度的諸多目標不謀而合，即“國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護”“促進生態環境治理體系和自理能力現代化”等。（3）目前我國已經試點建立了11處國家公園，且西部地區發展潛力無窮。在西部，我國國家公園的生態保護功能是首要目標，比如對黃河、長江和瀾滄江源頭的青藏高原“水塔”功能的保護，是我國第一個國家公園——三江源國家公園的首要目標。從西部遼闊的生態空間功能來看，長江、黃河、瀾滄江的中上游及其支流的生態功能保護需要擴大國家公園的規劃范圍。這幾年呼聲較高的怒江、青海湖、長江三峽等，因為環境破壞嚴重，均在考慮通過國家公園制度來保護其生態功能的原真性。

西部國家公園另一建設思路，是挖掘整理民族地區的歷史文化、提升民族認同感，來達到我國西部民族地區環境保護的目標。從世界范圍內國家公園制度的發展歷史來看，民族自然歷史遺跡能夠被整合成具有文化認同作用的國家公園。[34]西部民族地區具有豐富的民族文化遺產，通過國家公園的設置不僅可以保護生態又能發揚民族文化遺產?！督夜珗@總體方案》中，明確指出國家公園要“堅持國家代表性”“國民認同度高”“代表國家形象”“彰顯中華文明”的方針，為建立我國西部具有歷史文化符號功能的國家公園提供了政策依據。正如美國學者所言，美國國家公園的目的不僅是保護生態風景，更重要的是講好美國故事，成為美國文化和集體記憶的一部分。[35]這頗值得我們借鑒。

（二）健全三角監督機制推動社會化監督體系創新

所謂的三角監督就是由多方利益主體參與共治的一種模式，治理的理念認為這種社會結構或者秩序不能由外在強加而成，而是依靠多種利益方相互發生影響互動的結果。這種治理模式是由多種利益參與者共同目標互動支撐而形成的。[36]多元共治之所以有效，是因為各相關利益主體及時充分地參與到溝通和對話中來，這有助于協調和促進不同主體之間的環境利益調整、完善乃至共榮，從而遏制環境治理中不同主體的利益偏向，[37]調和環境正義，發揮整體功能，形成利益共同體。我國學者王曦進一步指出這種機制為“三角輿論監督”，主張由政府（監管者、被監督者）—企業（被監管者、被監督者）—第三方團體（監督者，包括人大、法院、公民和公民團體等），構成三角模型，相互監督。[38]從西方理論來看，公眾參與實質為公共審議（public deliberation），看似利益方復雜難以達成共識，但卻“帶來思考知識與判斷的能力”，參與者獲得“各種問題視角有助于公眾形成自己的意見”，使得“決策過程更具理性與合法性”。[39]

我國西部地區的環境輿論監督需要三角監督機制的創新，以促進各種利益方的溝通、協調與共治。在西部民族地區，代表本土利益的環保非政府組織缺少資金、技術等優勢，力量薄弱，在環境新聞生產與傳播中難以掌握到較大的話語權和輿論能力，[40]甚至在一些關鍵環境輿論監督事件中缺席。針對企業污染的輿論監督需要多層次的公眾參與，需要創造條件實現多層次公眾參與，這是西方多方治理的經驗所在。[41]為了進一步讓多元利益主體參與到環境污染的監督當中來，從2013年開始，環保部與發改委、銀監會、人民銀行等聯合發布《企業環境信用評價辦法（試行）》，通過公共參與、行政許可、資質評定、財政補貼等指導各地環境信用評級，通過第三方信用評級結果來促使企業改變污染行為。[42]西部民族地區的企業多是與資源利用、低廉生態成本相關聯的企業，通過多方利益的公眾參與和輿論監督，很容易通過信用系統、供應鏈、政府監督來實現企業的產業升級。離開多方利益主體的參與和監督，西部地方政府很容易與污染企業形成利益上的合謀。

（三）打破東西部信息監督不平衡、形成統一輿論場的PRTR制度

我國東西部地區環境輿論監督不平衡的關鍵，是缺少一個統一的以數據庫為基礎的輿論場，建立我國的污染物轉移與排放登記制度（PRTR）可以保障這一統一輿論場的形成。PRTR是指一國/地區（如美國的TRI）或數國（如歐盟的E-PRTR，包括歐盟27國和不列顛、挪威、冰島等另外6國）[43]統一制作的、記錄有害化學品排放與轉移的數據庫體系。它最突出的特點就是跨區域的統一性，將我國西部和東部的企業全部囊括在內，只要涉及有害化學品的排放，信息應悉數收集在內。第二是統一性，包括統一的有害化學品清單（TRI）與排量有一致規定的指標體系。有害化學品形態包括土壤、水、大氣等各種污染物名錄都包括在內。第三是面向公眾公開。包括數據庫收集的化學品排放和轉移數據，以及各種媒體的綜合報道，按照涉及的企業定期自主填報，并一直向公眾公開，接受輿論監督。[44]

在PRTR體系中，前提是建立一套有害化學品清單，這是環境輿論監督的指標體系。在污染源信息公開監督的10年里，重金屬等工業污染物，以及有毒有害固廢的生產、轉移、處理和排放等信息基本是空缺的。以2016—2017年的公眾監督記錄為例，全國120個城市的范圍內，僅沈陽市的企業事業單位有危險化學品公開的信息和事故預案的公布。[45]目前，應在中央環保督察的基礎上，根據實際情況分步驟公開有毒有害化學品清單，鼓勵公眾參與，逐步解決東西部環境污染的輿論監督不平衡問題。

注釋：

（1）PITI指數由我國環保組織公眾環境研究中心聯合其他環保組織研發而成。依據2007年國務院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》）和原環保總局頒布的《環境信息公開辦法（試行）》（簡稱《辦法》），對地方政府職能部門污染源監管信息公開進行監督和排名。以2009年6月第1期結果為基準線，到2019年整整10年。因此數據具有代表性和權威性。

（2）從2013年后開始《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》要求重點監控的排污企業在線方式數據實時公開。后與2016年實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》（簡稱《大氣防治法》），加上之前2008年施行的《中華人民共和國水污染防治法》一起要求重點排污單位“監控設備聯網”，形成立體企業環境信息監測與公開。

（3）建立國家公園體制總體方案[Z].中辦發[2017]55號，2017年9月26日印發。

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（責任編輯 焦德武）