城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策研究

【摘要】高院村的增減掛鉤項目是以政府為主導，根據(jù)“小組微生”理念建設的。本文通過實地走訪調(diào)研，探討了高院村建設始末，提出在制度設計上，應當從土地權(quán)能、農(nóng)民意愿、指標交易三個方面不斷優(yōu)化完善。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)建設用地 ?增減掛鉤 ?調(diào)研報告

一、問題的提出

在農(nóng)村，科學規(guī)劃的缺乏導致了建設用地不合理、不充分利用;農(nóng)村勞動人口進城導致了農(nóng)村閑置房屋和宅基地增多，變相帶來土地浪費嚴重的問題。利用增減掛鉤政策的契機可以提高農(nóng)村集體建設用地利用效率、改善村莊的人居環(huán)境與提高基礎設施水平，推動我國新農(nóng)村建設，為農(nóng)村發(fā)展增添生機與活力。隨著實踐推進，增減掛鉤的實施有了新方案與新爭議，要依據(jù)現(xiàn)實情況展開研究。

二、研究概述

（一）增減掛鉤政策的必要性

優(yōu)化土地資源配置。一方面，可配套開展土地整理項目優(yōu)化農(nóng)村內(nèi)部的土地資源優(yōu)化配置，提升耕地質(zhì)量以及規(guī)模化程度;另一方面，建設用地空間上的調(diào)整達到城鄉(xiāng)之間的土地資源優(yōu)化配置，發(fā)揮更大經(jīng)濟價值。

改善農(nóng)村人居環(huán)境。過去自然演化下形成的村落呈現(xiàn)出散、亂的特點，增減掛鉤項目拆舊區(qū)會配備居民聚居點建設，改變過去散、亂分布的特點并配備完善的基礎設施與公共服務，在節(jié)約土地同時提升村莊環(huán)境質(zhì)量，對建設環(huán)境友好型社會具有極大的促進作用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。我國農(nóng)村長期處于生產(chǎn)要素凈流出狀態(tài)，勞動力、土地要素流失嚴重。增減掛鉤政策將城市中土地增值帶來的資本部分返還農(nóng)村，既滿足城市發(fā)展土地要素需要，又促進農(nóng)村發(fā)展。蔡繼明認為這一政策可使偏遠地區(qū)的農(nóng)民分享到工業(yè)化和城市化所帶來的收益增值。

（二）問題與爭議

空心村的形成。很多村莊在通過增減掛鉤時忽略了村莊發(fā)展規(guī)律，原有的空間功能分化與合理布局被迫取消，生活質(zhì)量也隨之下降。新建居民聚居點為節(jié)省建設用地指標擠占農(nóng)民生活空間，忽視部分農(nóng)民耕種需求，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。由于缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟進，農(nóng)民選擇進城務工，越偏遠的地區(qū)，空心村的現(xiàn)象就越嚴重。增減掛鉤政策使得農(nóng)民被迫快速融入城市化進程，但農(nóng)村仍舊停留在原地。

耕地保護壓力加大。蔡繼明就指出“增減掛鉤”是政府主導通過非公益性征地的方式實現(xiàn)的，實際上是變相地擴大了土地征收的范圍。部分地區(qū)為了從增減掛鉤中獲得更多收益，將原本并不適宜復墾耕作的土地也納入增減掛鉤范圍內(nèi)，雖然耕地數(shù)量沒有減少，但占優(yōu)補劣現(xiàn)象的存在導致了耕地質(zhì)量下降，耕地保護變成了面子工程，形成了“占優(yōu)補劣”、“劣地換良田”的局面，增減掛鉤的目標脫離了政策設計初衷。

城鄉(xiāng)不平衡加劇。增減掛鉤政策的初衷是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而非盲目將建設用地向城市集中，剝奪農(nóng)村發(fā)展機會。但對于長期以來環(huán)境凋敝、經(jīng)濟落后的農(nóng)村來說，增減掛鉤指標帶來的巨額收益導致只求眼前利益而忽略村莊的長遠發(fā)展，最終結(jié)果是建設用地過度向城市集中，政策成為推動大城市城市化進程的工具。

三、高院村案例分析

（一）案例概況

由于“被上樓”等爭議受到廣泛關注，各地在增減掛鉤政策的實施過程中也越來越注重防范此類問題，成都市就創(chuàng)新地提出了“小規(guī)模、組團式、生態(tài)化、微田園”（簡稱“小組微生”）的設計理念，以推動增減掛鉤政策更好地滿足農(nóng)民需求、維護農(nóng)民權(quán)益。

新繁鎮(zhèn)位于成都市衛(wèi)星城圈層，高院村擁有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與家具產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢。村內(nèi)人均建設用地面積145-149㎡，具有一定增減掛鉤指標潛力。在開展增減掛鉤項目前曾進行確權(quán)頒證，奠定產(chǎn)權(quán)基礎，方便項目開展。高院村的增減掛鉤始于2011年，是典型的由政府主導、以“小組微生”為設計理念的增減掛鉤模式。

（二）增減掛鉤項目開展過程

1.資金來源。高院村的建設資金來自抵押貸款、農(nóng)民自籌、財政補貼。抵押貸款是通過農(nóng)民自發(fā)組織成立合作社，以“小證換大證”，向銀行抵押貸款，籌得資金1300萬元。農(nóng)民自籌是指農(nóng)民按照建房成本支付購房款。財政補貼主要用于小區(qū)內(nèi)的基礎設施配套和外墻風貌打造。

2.拆舊復墾。在拆舊區(qū)，高院村制定100㎡人均建設用地面積參與門檻，人均補貼1.3萬元，只對超出100㎡部分按照20元/㎡賠償。拆舊區(qū)共復墾土地229畝，全部復墾為水田。

3.集體建新。建設集中居住區(qū)占用了部分農(nóng)民宅基地與承包地，高院村通過以房換房和按年付租金方式收回宅基地使用權(quán)證和土地承包經(jīng)營權(quán)證。占用的承包地和林園地按照1600元/畝按年付租金;占用宅基地用人均30㎡以內(nèi)部分用于置換新房，超出部分標準同上。項目為統(tǒng)規(guī)自建，由參與建房農(nóng)民協(xié)商，選出建筑公司統(tǒng)一進行房屋建設。新房按照人均宅基地面積30㎡的標準建設，人均綜合占地面積達到65㎡。集中居住區(qū)占地面積為98畝，其中建房占地78.5畝，剩余部分為耕地，集中用作“微田園”，由于土地性質(zhì)不變，不占用增減掛鉤指標。

4.指標交易。高院村共節(jié)余建設用地指標148.5畝，5%的指標預留在村用于村莊未來發(fā)展，其余由政府收儲。指標交易回收資金主要用于償還銀行貸款、支付農(nóng)民租金等。指標在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌交易，價格為30萬元/畝，預計可回收資金4232萬元，指標用途為持證準用，可進行拆分交易。

（三）項目成效

一是鄉(xiāng)村面貌發(fā)生改變。高院村通過增減掛鉤項目實現(xiàn)了鄉(xiāng)村面貌的大改變。集中居住小區(qū)“玲瓏錦院”全為聯(lián)排小樓房，既滿足了適度集中的需要，又保障了農(nóng)民居住的相對獨立。房前屋后的自然溝渠都得到了修繕，在保護了自然肌理的前提下美化了鄉(xiāng)村環(huán)境。

二是基礎設施與公共服務得到了優(yōu)化與提升。集中居住區(qū)內(nèi)按照“1+23+N”的標準配套，包括污水處理、垃圾處理等基礎設施，以及棕編展覽館等文化產(chǎn)業(yè)設施。在小區(qū)管理上，村民成立了業(yè)委會和物管委負責小區(qū)日常管理，制定了小區(qū)公約、微田園管理公約等。

三是“微田園”設計保留鄉(xiāng)村生活特色。與最初將房前屋后的綠化作為“微田園”不同的是，高院村留出了連片的耕地，小區(qū)居民可就近申請“微田園”，基本能滿足日常生活需要。

四、案例反思與建議

（一）案例反思

1.土地權(quán)屬問題

在建新區(qū)，對被占地農(nóng)民，他們獲得的是政府每年支付的租金，租賃形式下，承包地和宅基地的權(quán)屬仍舊歸屬于原農(nóng)民，這種方式?jīng)]有徹底調(diào)整土地權(quán)屬，后續(xù)容易產(chǎn)生矛盾。

2.農(nóng)民意愿問題

家庭參與率僅為50.24%，農(nóng)民核算參與項目的成本與帶來的收益無法匹配，只是居住環(huán)境和基礎設施的提升并不足以吸引他們參與增減掛鉤。由于基礎設施的提升以及村莊環(huán)境的改善具有正外部性，農(nóng)民即使不參與到項目當中也能得到部分實惠。

在村莊的演化上，我們可根據(jù)城市的經(jīng)驗去引導，但最終做出選擇的還是生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民群眾。不應單純?yōu)榱藦脑鰷p掛鉤指標中追求更高經(jīng)濟利益，而盲目追求高參與率，應當以考慮項目的開展是否符合農(nóng)民的意愿與需求優(yōu)先。

3.指標交易問題

指標在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌交易，在成都市范圍內(nèi)都可以落地：一是適當突破地域的限制;二是解決指標產(chǎn)出與需求不匹配問題。持證準用的實施，形成了指標交易市場，且指標可以進行拆分交易，用地企業(yè)可以根據(jù)自身需求購買相應的指標，避免了資源浪費。

進一步擴大指標交易市場范圍似乎是可行方案，但仍面臨許多問題。突破市級范圍的指標交易會造成資源向大城市集中，原本經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕牡貐^(qū)會喪失更多發(fā)展機會，耕地向土壤比較貧瘠偏遠地區(qū)集中也不利于耕地質(zhì)量保護。

（二）結(jié)論與建議

現(xiàn)有對于增減掛鉤政策研究大多認為農(nóng)村一定是缺乏發(fā)展機會的，高院村是典型的城市近郊農(nóng)村，雖然面臨著長期以來自然演化下形成的建設用地散亂低效、基礎設施落后等問題，但通過增減掛鉤政策可改善鄉(xiāng)村環(huán)境、增加鄉(xiāng)村吸引力，農(nóng)民可實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。對于這類農(nóng)村，增減掛鉤政策的實施更多應考慮政策設計初衷無法滿足農(nóng)村發(fā)展需求轉(zhuǎn)變的要求。

綜上，對于增減掛鉤政策優(yōu)化有三個建議。一是賦予農(nóng)民合理的財產(chǎn)權(quán)、完善宅基地權(quán)能，為農(nóng)民自主開展增減掛鉤項目提供資金支持。二是提高項目目標與農(nóng)民需求的契合度，從農(nóng)民需求出發(fā)考慮，而非一味以高參與率去檢驗項目成功與否。三是在市場機制下開展靈活的指標配置，而非政府行政主導。

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作者簡介：周詩雨（1992-），女，漢族，籍貫：四川南部，單位：四川大學經(jīng)濟學院，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理研究。