財政助推地方經濟高質量發展探索與實踐

劉建民 張翼飛

摘 要：通過梳理，分析廣東省培育“新財源”、優化財政支出結構、促進財政公平、提升財政效率、防范財政風險的具體措施后，認為財政收入、支出和運行體制改革是辯證統一的，是公平、效率和防風險的兼顧，最終目的是更好地為經濟發展提質增效。因此，改革應以創新和綠色發展為導向，構建政府與企業的“利益共同體”和“命運共同體”，以保障地方經濟高質量發展。

關鍵詞： 財政公平;收支效率;防范風險;高質量發展

中圖分類號：F812.4文獻標識碼： A文章編號：1003-7217（2020）01-0086-07

一、引 言

廣東省位于華南沿海，經濟體制改革起步較早，對外開放進程較快，形成了行業多元、分工明確的加工、裝配制造業布局，一度成為經濟高速發展的重要支撐，但產生了區域發展不均衡、高產出低收益、環境污染嚴重等問題。在經濟發展新常態下，廣東省加快了經濟結構調整，提升發展質量，逐步實現發展由“量”向“質”突破：一是將產業轉移方略提升為產業與勞動力協同轉移戰略，有效地縮小了區域間和區域內經濟發展的差距[1];二是以技術創新為突破口，發揮第二產業轉型對投入產出效率的激勵作用，培育二、三產業相結合的發展新動能[2];三是堅持生產節能減耗減排、資源調配內外聯動和成熟生態化工業產品的全過程培育，實現了“生態+制造”的有機結合[3];四是傳承開放包容、嚴謹務實、績效為優、合作共贏的管理思想，凸顯了以人為本、高效管理的管理氛圍[4];五是將誠信體系融入社會資本運作，營造互信的營商環境[5]。以上成效不僅依靠市場經營主體的努力，更有財政以統籌兼顧為導向，實施簡政放權、支持招商引資、促進資金分配公平、重視民生保障均等、深化績效管理和提高預算透明度等舉措的有力推動[6，7]。財政作為政府宏觀調控的重要工具，在助推廣東省經濟高質量發展中發揮了日益突出的作用。為此，本文通過總結廣東省財政在助推經濟高質量的具體實踐和經驗，以期為其他省市財政改革提供借鑒。

二、廣東省財政收入：現狀及促收舉措

2009-2018年，廣東省GDP增幅波動明顯，平均增長率保持在7%以上，但財政收入的增長并未抑制GDP增加。值得注意的是，2016年前，財政收入增速高于GDP，而2017年以后，增速顯著低于GDP（圖1）。這是因為2016年起廣東省逐步落實了減稅降費，稅收收入增幅整體呈下降趨勢（圖2）：一是增值稅改革簡化和降低了稅率，擴大了抵扣范圍，完善了抵扣鏈條;二是國家擴大了促進企業科技創新的稅收優惠范圍和力度;三是行政事業性收費的降低（圖3）。截至2019年8月，稅收增幅已趨近于0。零增長和負增長既與經濟平穩增長趨勢相悖，又難以適應財政支出剛性需求。為穩定經濟發展和財政收入，廣東省加強了對重點稅源的稅收征管，預計到2020年，稅收收入增幅不會出現負值。

分析2017-2019年8月財政收入后發現，每年季末（3月、6月、9月和12月）是收入高峰月（圖4），主要原因有：一是企業營收規模在季末達到了“小高峰”;二是每季末，重點稅源企業按季完成了增值稅等納稅申報和稅款清繳。對比三年信息發現，2019年季末財政收入同比有明顯增加，預計至2020年3月，財政收入將高于2019年同期。

近十年來，廣東省從審批程序、預算編制、收入匯繳和監督等方面擴大開放并規范了非經營性國有資產有償使用活動，使得近三年有償使用收入逐年上升（圖5）。以市政公共資源為例，廣東省合理劃分免費和收費比例，由競標方公平競爭有償使用收益權;嚴格限定資源用途和范圍，收益由政府和經營者共享，政府部分納入國庫收繳管理。公益性和經營性的雙兼顧促進了閑置公共資源有效利用，促進了非稅收入“新財源”的發展。

此外，廣東省還采取支持產業集群和戰略新興產業等措施助力“新財源”增長，這需要前期通過增加財政支出來培育這些財源（此部分內容將在下面的財政支出中剖析）。

三、廣東省財政支出：現狀及優化支出結構舉措

（一）剛性支出凸顯赤字壓力

2009-2018年，廣東省財政支出規模不斷擴大，2018年支出額為2009年的3.6倍;雖然2015年支出增幅達到了最高40.2%，但增幅呈現波動下降的趨勢;每季末支出達到峰值，與財政收入對應（圖6、圖7）。由于廣東省近十年連續增發地方政府債券等積極政策來刺激省內需求，致使投資成本和還本付息壓力增大，不利于收支平衡（圖8）。

（二）創新支出助力經濟提質增效

衡量經濟高質量發展的指標，學界暫無統一的測度：溫諾·托馬斯（2001）認為測度經濟質量應充分結合機會分配和綠色可持續因素，而不單以增長速度為依據[8];鈔小靜和任保平（2011）將指標擴展到了經濟增長結構、穩定性、收支分配和環境效益四個方面[9];Mlachila等（2014）認為高增長率、高持久度的友好型增長對發展中國家有利[10]。而近年來，中國重視創新驅動經濟發展，不斷加大對科技創新的財稅支持力度，這會影響全行業研發投入，進而影響新產品產出。新品產值不同于經濟穩定性、結構性等增長指標，更側重于對高質量發展成效的直觀評價。因此，我們搜集了廣東省21個地級市2008-2018年財政支出、科技R&D經費投入和新產品產值數據進行高質量發展效果探究，設置如下三個函數式（變量的定義和說明如表1所示）：

NP=α+β1FE+β2GDP+β3UR+β4IR+ε（1）

RD=x+δ1FE+δ2GDP+δ3UR+δ4IR+φ（2）

NP=φ+γ1RD+γ2GDP+γ3UR+γ4IR+η（3）

其中，α、x和φ為常數項，ε、φ和η為干擾項。

對231條觀測值描述性統計中，財政支出平均力度為5.465，最小為3.623，最大為8.433;新品產值最小為0.12，最大為9.461，產值差異大;研發力度最小值約為最大值的45%（見表2）。

對各變量進行ADF和LLC單位根檢驗，除UR檢驗值略高于0.05外，其余P值均小于0.05，說明總體上變量通過了平穩性檢驗（見表3）;基于誤差修正，采用Westerland協整檢驗，結果顯示Gt、Pt、Pa在1%顯著水平上存在協整關系，說明各變量關系長期穩定（見表4）。

從FD-NE-NP多變量回歸結果（見表5）發現：財政支出、研發投入和新品產值相互呈現出了正相關關系;財政支出每增加1%，對新品產值的直接激勵系數為0.851，正面效果顯著;同時，財政支出還通過加強行業研發投入力度，推動新品增產。

（三）促進制造業轉型升級

1.支持企業發展方式轉型升級。一是發揮“龍頭企業”帶動作用，打造高質量產業集群。粵港澳大灣區發展綱要的出臺為省內產業集群企業由規模化擴張轉向高質量發展明確了方向：融合產業、創新、資金、人才等要素，明確產業分工，培育形成以AI科技和綠色為導向的高端制造和戰略新興產業集群。財政通過股權投資、無息貸款和基金等方式培育優質項目，強化生產分工，在集群中培育龍頭企業，提高生產效益，形成核心競爭力，構建高質量“新財源”。二是財政直接激勵各類企業技術創新[11]。在加大對企業的直接補助和貼息貸款基礎上，更強調對企業技術創新成效的考核和激勵：對于達標企業給予事后財政補助、獎勵和優惠政策扶持。激勵機制實則以“支”促“收”，通過激勵來培育“新財源”，不但能引導企業切實進行技術升級，促進企業高質量生產，還能促進補助資金的合理配置。

對傳統劣勢企業，堅持分類引導、分類整治：對無資金、無經營場所和無經營活動的“空殼”公司進行即時清退，以防范納稅人借機虛開發票致使稅款流失的或有風險;對于資不抵債、產品質量低劣、無技術改進空間的企業予以逐步關停或并購，以規避質量風險、隱性擔保風險和環境風險;對有條件轉型的企業實行階段性激勵考核，先安排啟動資金，待企業通過由劣轉優的階段考核后，再給予額外獎助;堅決杜絕庇護資源消耗型企業、大規模增種煙草以增加資源稅、煙葉稅等地方收入的行為，有力消除了新興產業和小微企業發展的外部不利因素，踐行了財政運行由重預決算任務轉向重社會效益改革。

2.發揮“產學研”對科技進步的合力。近年來，廣東省加大了對科學技術的財政支持力度，重點是應用研究（占48%），其次是基礎研究（占18%），科技條件、服務和普及共占24%。

在基礎研究和應用研究中，支持“產學研”（以下簡稱“三方”）合作，共建研究實驗平臺，推動全面創新，促進創新成果轉化為經濟效益。對于三方之間的互信和保密問題，強調三方應以書面合同約定保密條款，共同承擔保密責任，從而防止信息泄露，保護知識產權，增強互信;對聯盟松散、合辦企業數量和規模偏低的問題，加大資金扶持力度，如貼息、擔保貸款、設發展基金，并實施與中小微企業平等的減稅降費政策，如“六稅兩費”（資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和兩項教育費附加）按中央授權最大50%幅度減征;強化監督管理，嚴控投機等不良行為。激勵與監管并舉，有效破除了合作壁壘，加強了“深水區”合作，為共同推動科技進步創造了有利條件，進而提升全省科技創新能力，為粵港澳大灣區國際科技創新中心建設奠定堅實的一步。

在支持“產學研”中，重視高等教育投入（如圖9）。2018年起，全省安排了“沖一流、補短板、強特色”專項資金用于推動高水平大學建設、粵東西北高校振興和行業特色高校提升，并在省級統一預算管理下賦予各高校自主權。投入的增加促進了教育基礎設施升級、教學理念革新和師資力量增強，進而培養出社會所需的高素質人才。

3.提升職工福利水平。由于廣東省勞動密集型企業數量多、規模較大，低附加值、低利潤和低工資（簡稱“三低”）不利于改善福利水平，單憑財政增加福利支出易與企業“三低”偏好矛盾。因此，廣東省完善了財政補貼和稅收優惠政策，吸引新能源等戰略優質投資項目落戶，降低經營成本，將更多收益留于企業，促進工資福利提升，助推內部福利改善。企業間的良性競爭也有助于循序漸進推動全行業福利水平提高。

四、促進財政公平，提高財政效率

（一）重視民生保障

廣東財政對民生保障類投入中，重視度最高的是社會保障和就業，其中補助性支出占比最高（圖10和表6）。此外，財政也加大了公共安全、醫療衛生、住房保障等方面的投入力度。保障力度的增強和結構的優化促進了醫療等服務水平的提高，完善了低收入群體基本居住條件，緩解了“就業難”問題，進而改善了區域民生。

（二）縮小城鄉發展差距

粵北山區聚集著許多貧困鄉村，但擁有發展集約農業、生態旅游等潛在優勢。為促進“美麗鄉村”建設，廣東省實施了“補短暖心、擴面共享”等工程，結合各鄉鎮人口和財力，明確清單、內容、標準和責任，由市縣將補助金足額分配至鄉鎮，優先保障民生工程，并接受同級人大監督，根據反饋結果做出改進，從而摒棄“一刀切”式決策，推動全省標準化公共服務體系建設，進而縮小區域發展差距，切實保障全民平等享有公共服務的權利。

補助實際效果和預期的差距會構成政策行為偏差。以扶貧為例，廣東省對處于“貧困線”臨界點邊緣的地區和按“戶”識別產生的個體戶缺漏問題，重視資金支持的精準度，保障重點資金直接撥付到戶，并動態關注區域生產效益變化，根據消費需求調整生產指導方向，同時保障自主經營決策權;對于“騙補”問題，完善監督和問責機制，加強實地走訪和研判，提升資金落實考核力度，對違規行為“零容忍”，并加強干部隊伍的誠信教育，堅守道德和法律底線，確保資金的有效落實。改進專項資金管理有利于弱化“門檻導向”（即是否完全符合享受扶持的硬性條件）的思維，減少“信息不對稱”問題，營造廉潔、信任的環境，切實提升被扶持對象的獲得感。

（三）完善資金分配機制

現行競爭性資金分配機制中，成熟的大企業憑借已積累的競爭優勢，往往比初創和成長期的中小微企業更容易獲得資金支持，易產生新的分配不公。對此，廣東省加強了對各類市場主體的普惠支持。以專業性產業轉移工業園資金為例，評審采用書面材料和答辯相結合的方式，并參照企業性質、規模、業務和發展潛力等進行評分。改革競爭性資金分配，不僅有利于公平分配，還能體現“多中選優，績效優先”的理念，調動被扶持對象的競爭和發展意識，提高資金使用效率。

為營造有利的融資環境，建立信用擔保代償補償機制、設立小微企業信貸風險補償金，支持和引導金融機構放寬貸款審批門檻，擴展創業板、新三板和區域股權市場等渠道，降低融資成本;給予評審價格優惠、對優質企業給予技術加分，通過資格入圍、擇優選擇的辦法鼓勵平等競爭;對保證金的使用和處置加以規范，整治非法遞延保證金返還等行為。政策的實施有利于進一步擴大中小微民營企業的受益范圍。

（四）重塑各級事權與支出責任

針對財權事權與支出責任不匹配等問題，廣東省按“盡力而為，量力而行”原則，完善了省級和市縣事權和支出責任劃分（表7），具體特點有：一是“增保剔”并舉。增加的省級事權主要與全省生產和生活息息相關，如疾病防控和全省環境治理;市縣維持和新增部分與轄區居民生活相關，如城鄉規劃和區內環境;增加的共同事權涉及市域聯動和基礎民生項目（如糧食、社保和就業），以避免市縣行權不利引發的“保障輕、就業難”等問題。二是事權與支出責任匹配。省級責任不轉由市縣承擔;市縣責任原則上由本級承擔，委托行使須自擔相應經費;共同責任根據項目特性和區域經濟發展狀況分類明確承擔比例。

目前，廣東省仍有少量未制定統一保障標準的項目，如采購服務、誤工補貼等，且未有相應的劃分管理辦法，原因是這類項目具有頻繁性和靈活性。對此，標準先由市縣按當地經濟發展水平和財力來制定，若市縣標準超過省和國家標準，超出部分由市縣自行負擔;清理與事權難以匹配的轉移支付項目。新劃分體現了“發達地區多擔，不發達地區少擔”的原則，使責任更為明確，有助于提高保障標準的合理性，讓公民享受到更優質的保障，為鞏固經濟高質量發展夯實基礎。

（五）提升預算監督和管理能力

為解決財政體制中“重分配、重使用、輕管理、輕績效”等問題，2018年，廣東省歷經了統籌架構、分類收集、深度調研、反復論證、修改完善“五步走”，在全國率先建立了預算績效指標庫（圖11）。它以信息技術為依托，融合定性信息與定量數據，靈活調用各指標進行動態管理，共建共享信息數據，提高實用性、有效性和靈活性，實現績效管理一體化、數字化、智能化;構建聯網監督系統，對資金收支實時監控、風險分析和預警，做到“事前評審、事中監控、事后評價”全覆蓋。指標庫的檢索操作便捷：一是類別檢索，快速查找可用指標，如廣東省2019年科技創新戰略專項資金，僅需在科技指標的“資金用途”中檢索“科創”，即可獲取科技創新個性化績效指標，同時參照收錄的行業歷史值和標準值，結合實際值進行比對，衡量資金效益;二是關鍵詞檢索，根據財政用途差異快速整理指標，如對中小微企業發展專項資金，能通過關鍵詞“中小微企業”獲取指標，可更好地跟蹤中小微企業發展情況，為政策調整提供重要參考。

（六）有序推進“放管服”改革

廣東省運用“互聯網+政務”和區塊鏈技術，完善信息化政務管理系統，促進行政審批事項的精簡;減少有關政府公開招標采購、事業單位資產、高校科研經費、政策性基金等行政審批事項，強化靈活管理，降低行政管理成本;進一步擴大車輛、工商營業等證照“一證即辦”“一窗通辦”的服務范圍，提升服務質量和效率。此舉有利于減少市場主體事項辦理的時間、貨幣和心理成本，進而提升對政府服務的印象和政策遵從感。

五、防范和化解財政風險

（一）加強PPP項目風險管理

廣東省通過設立省級投資政策性基金，將政府補助和民間資本投入結合，使被投資企業擁有更多資金進行供給側改革，進而帶來經營效益增長，吸引更多民間資本投入，促進財政收入增加。設立PPP項目省級專管機構，同標準、同待遇地鼓勵各類企業投入到交通、市政、社會事業、水利工程、保障性安居工程、生態環境保護等領域的建設，減少壟斷、高融資成本問題。PPP模式有力地調配了大額預算資金，有效增強了財政統籌力量，促進資金來源多元化、社會資本靈活化。

對部分項目建設停擺和趕工的現象，廣東省加強了源頭管理：結合預期效益，合理評估項目可行性，預防“高投入低產出”風險;加強企業準入審查，重點檢查是否有偷逃稅款、攜款逃跑等違法歷史，對違規企業“一票否決”，以防范經營和信用風險;及時預判潛在的籌資問題，配套應急資金保障，降低資金鏈風險;對偷工減料行為“零容忍”，保障項目的高質量。

（二）嚴控隱性債務風險

基層財源范圍窄、盲目擴大建設、低估債務規模、融資渠道不暢，易誘發隱性債務。對此，廣東省實施了債務限額動態管理，從源頭防止市縣過度舉債;在中央規定期限內發行置換債券，優化債務期限結構;實行發行人負責制，省政府代市縣發行債由市縣擔責，償債責任與債券轉移匹配;完善風險預警和應急處置預案，及時向上級報告或有風險。增強風險管理，不論是政府、企業或個人，均應與收益一樣受到同等重視。

對于隱性債務中的“城投債”風險，2019年，廣東省頒布了《關于城投債券發行與風險管控的辦法（試行）》，管控范圍涵蓋了各類融資債券;責任主體包括負責排查風險和處置的發展改革部門、協助排查處置的財政部門和國有資產監管部門，以及負責市場監管和執法的證監部門;申報債券要求企業做好效益預測和風險分析，限定了舉債額度不超過凈資產40%的門檻，要求企業發債不得新增擔保等隱性負債，并保持實體化、市場化經營。治理隱性負債，可使隱性成分顯性化，有效化解存量和增量債務風險，實現投融資的可持續發展。

六、結論與啟示

通過以上分析，梳理并總結出財政助推經濟高質量發展的傳導機理，如圖12所示。

財政助推經濟高質量發展，關鍵在于收入、支出和運行體制的改革和優化，三者辯證統一：如果僅從財政收入角度優化，而忽視了支出對財政收入的支持作用，就容易導致新興財源缺失，加劇赤字壓力，不利于收入質量和效益的持續提升，如財政支持科技創新，是為了鼓勵創造高質量產品和服務，創收能夠帶來高質量的新興財源;反之，若只重視財政支出規模，卻忽視支出結構完善、統籌協調和績效管理，同樣不利于財政收入的提升，如重視職工福利改善、增加教育投入和減稅降費，目的不只是提高生活水平、降低稅負，更是助推科技進步的外部動力。財政體制優化是收支改革的重要組成部分，也是促進收支優化的重要動力：運用預算績效指標庫，提升財政資金運行效率是促進分配公平和競爭公平的基礎，公平感的提升能助力指標庫效率的提高。只有重視公平、提升效率、有效防范重大風險，才有利于收支管理水平的持續提升。

為此，提出以下建議：一是完善財政支撐體系。產業轉型升級既不能一蹴而就，也不能固步自封，應通過企業“內力”和政府財政“外力”的配合，其中財政支持不應局限于直接支持技術研發，教育、民生等建設也應做好配套，輔之以稅收優惠政策，促優質教育培育高素質人才，讓優質民生配套吸引人才，讓人才充分發揮科技創新的主體作用，推動技術進步，促進產品和服務升級，推動新興產業的集聚，創造更多經濟效益，形成經濟高質量發展新動能。

二是堅持政企互利共贏，實現社會公平。互利共贏的核心在于相互理解和支持，政府應建立權責明確的中央與地方、省級與市縣財政事權和支出責任關系，合理確定收入和責任分擔比例，確保上級統一領導中，下級財權得到保障、責任得以明晰;在調研傳統企業轉型困難、新興和中小微企業發展困境后，清理系統性弱、效果不佳的扶持政策，制定出系統性強、穩定而靈活的政策，普惠分配財政資金;進一步減稅降費，規范政府采購流程，完善PPP項目機制，以增強政府和企業的合作信賴關系，提升政府形象，使企業切實感受到營商環境的改善，從而積極配合政策落實，由被動遵從向主動遵從轉變，實現“共贏”。三是共筑防范和化解風險的“防火墻”。政府、融資機構、企業和個人（以下簡稱“四者”），在收益目標一致時是“利益共同體”，在防范風險時應為“命運共同體”。因為權利與義務是統一的，四者皆為社會主義市場經濟的重要角色，在享受收益的同時也要擔負起承擔風險的責任，一味轉嫁和分散風險可能會醞釀更大的風險。唯有共同樹立風險意識，明確風險主體責任，科學預判或有風險，進行沙盤模擬演練，并相應擬定解決對策，才能提升各部門應對風險的聯動力，實現由“被動防御”向“主動發現”轉變，為經濟的穩健發展筑起堅實的“防火墻”。

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（責任編輯：墨 顏）

Fiscal Promotion of Local High Quality Economic

Developmental Exploration and Practice Based

on the Practice of Guangdong Province

LIU Jianmin1，2， ZHANG Yifei3

（1. School of Economics and Trade， Hunan University， Changsha， Hunan 410079， China;

2. Hunan University of Finance and Economics， Changsha， Hunan 410079， China;

3. School of Public Finance & Taxation， Guangdong University of Finance & Economy， Guangzhou， Guangdong 510320， China）

Abstract：Through combing and analyzing the concrete measures of cultivating new financial source， fiscal expenditure structural optimization， fiscal fairness promotion， fiscal efficiency improvement and fiscal risks prevention in Guangdong province， the paper suggests that the reform of financial revenue， expenditure and operating system is a dialectical unity， which considers fairness， efficiency and risk prevention. And the ultimate goal is to improve the quality and efficiency of economic development. Thus， the fiscal reform should be guided by innovation and green development， build a community of interests and destiny between the government and enterprises to ensure the high-quality development of local economy.

Key words：fiscal equity; income and expenditure efficiency; guard against risks; high quality development

收稿日期： 2019-09-11

基金項目：? 湖南省“十四五”經濟高質量發展的財政支撐體系研究（HNFZGH-2019009）階段性成果

作者簡介： 劉建民（1964—），男，湖南湘鄉人，湖南大學經濟與貿易學院教授，博士生導師，湖南財政經濟學院教授，研究方向：財稅理論與政策。