環(huán)保督查“減負”：運動式治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)變

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

自2015年12月，中央環(huán)保督查首次亮相河北以來，中央層面開展的生態(tài)環(huán)保督查風暴刮向各地，在推進生態(tài)文明建設和環(huán)境保護方面效果顯著，但督查檢查考核過多過頻、過度留痕等問題在加重了基層負擔的同時，以大督查為代表的運動式治理亦無法長久取代地方職能，基于此我們有必要構建一套常態(tài)化的環(huán)保督查機制。

一、環(huán)保督查體系的運行邏輯

我國的環(huán)保督查體系由縱向的中央、地方環(huán)保督查以及橫向的區(qū)域環(huán)保督查構成，本文以縱向視角來探討中央和地方環(huán)保督查的運行以及相互作用方式。

(一)中央環(huán)保督查。中央層面的環(huán)保督查擁有相關法律法規(guī)及政策條例的制定權，是為環(huán)保督查提供制度框架的規(guī)則制定者。中央環(huán)保督查具有權威性強、執(zhí)行效力高、覆蓋范圍廣、影響關注力大等特點。但一方面受制于國家多重價值、目標的選擇性分配，規(guī)則制定者在實然層面往往存在一定程度的偏頗，在我國經(jīng)濟高速增長階段，就曾被迫以犧牲環(huán)境為代價；另一方面，中央層面的職能以規(guī)則制定和監(jiān)管督查為主，對政策實際執(zhí)行的進程、細節(jié)難以掌握，此外信息反饋的不到位，也會造成政策調(diào)整不及時等問題。

(二)地方環(huán)保督查。地方層面的環(huán)保督查擁有一定的規(guī)則制定權，即通過地方政府相關部門及有地方立法權的立法機構制定該地區(qū)的環(huán)保督查相關法規(guī)政策，但多是以政策執(zhí)行者的身份對中央層面的環(huán)保督查立法與政策予以貫徹落實，督促相關企業(yè)單位進行整改，或?qū)Νh(huán)境違法行為進行查處。地方環(huán)保督查具有針對性強、靈活性高等特點。但一方面地方政府除了要面對環(huán)境治理考核，還要面對經(jīng)濟發(fā)展和財政來源等方面的壓力，這就為破壞環(huán)境的企業(yè)提供了被“庇護”的契機；另一方面，地方政府作為具有一定自主性的行為主體，在衡量環(huán)保督查政策執(zhí)行后的成本與收益后，政策執(zhí)行效力或多或少會一定打折扣。

(三)中央與地方環(huán)保督查的相互作用。中央與地方環(huán)保督查機構構成了委托—代理關系，中央環(huán)保督查作為規(guī)則制定者為“委托方”，而地方環(huán)保督查作為政策執(zhí)行者為“代理方”，兩者間通過考核、問責等方式進行互動。一般情況下，中央環(huán)保督查只會對政策執(zhí)行情況進行考核，執(zhí)行不到位、不執(zhí)行時通過問責、懲免等方式來推動政策實行。當?shù)胤秸霈F(xiàn)環(huán)境治理失靈時，中央環(huán)保督查將以大督查、“回頭看”、環(huán)保約談等方式，通過自身的權威與影響介入地方。

二、地方環(huán)境治理的失靈與運動式治理的興起

(一)地方環(huán)境治理的失靈。不論是國家層面，還是地方層面，在維護社會公共利益方面，二者擁有一致的目標。但地方政府一方面代表了國家的利益，另一方面又得維護該地區(qū)的局部利益，當雙方利益出現(xiàn)偏差，甚至是沖突時，地方政府作為理性“經(jīng)濟人”，普遍存在自身利益最大化的行為傾向，對環(huán)保政策采取消極執(zhí)行或不執(zhí)行，環(huán)保督查流于形式，地方環(huán)境始終得不到改善，秦嶺違建別墅事件中總書記先后六次批示指示即為例證。此外，我國長期普遍存在的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先觀念以及各地方政府出于政績的考量，環(huán)保部門長期處于邊緣化狀態(tài)，雖然環(huán)境保護管理體系也有建立，但權威性和有效性不足，環(huán)境治理訴求無法得到實現(xiàn)。

(二)運動式治理的興起。在常規(guī)機制失效時通過政治動員的方式來推進環(huán)境政策的執(zhí)行，是我國環(huán)境治理的一個基本特質(zhì)。從黨的十八大作出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策以來，環(huán)境保護逐漸被提升至政治高度，但受制于傳統(tǒng)科層制的影響，地方環(huán)境治理已然失靈，對此，中央層面展開了一系列的措施。2014年以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查，；2016年以“黨政”同督的中央環(huán)保督查；同年中央環(huán)保督查組進駐河北，開啟了首輪全覆蓋、大力度的中央環(huán)保督查；2018年又組織了中央生態(tài)環(huán)保督查“回頭看”；再到2019年的第二輪中央環(huán)保督查。這一系列舉措一方面讓委托方承擔了一部分執(zhí)行的任務，另一方面極大地壓縮了代理方推諉的空間，迫使地方政府將環(huán)保督查工作作為首要任務。

三、督查“減負”與常態(tài)化環(huán)保督查機制的構建

盡管近年來的運動式環(huán)保督查推動了各項環(huán)保法律法規(guī)及政策在地方的貫徹落實，但運動式治理在治理效果的長期可持續(xù)性上存在內(nèi)在局限性，為此，需要構建一套常態(tài)化的環(huán)保督查機制，避免運動式治理到常規(guī)機制失靈再到運動式治理的惡性循環(huán)。

(一)督查“減負”。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，著力于解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。中央環(huán)保督查以此為契機進行了強化督查方案調(diào)整，在保證質(zhì)量的前提下，督查項目減少合并，由27項減少為2項；督查人數(shù)減少七成；優(yōu)化匯報和答疑流程，提高溝通效率；抽調(diào)專業(yè)人員，提高督查質(zhì)量。此次督查“減負”一方面是為解決督查過程中自身的問題，另一方面也是預示著常規(guī)機制的回歸，但必須對環(huán)保督查體系結構進行調(diào)整優(yōu)化。

(二)常態(tài)化環(huán)保督查機制的構建

1.建立中央與地方環(huán)保督查共同作用的復合督查體系。一方面中央層面需要打破“松松緊緊”的循環(huán)，將中央環(huán)保督查工作常態(tài)化，可定次不定期的組織環(huán)保督查巡視組對地方政府環(huán)境保護工作開展督查工作，確保相關政策法規(guī)得到貫徹實施，而不是通過地方反饋，避免“中—地”信息不對稱導致的政策虛假執(zhí)行；另一方面，完善地方政府組織建設，讓地方政府環(huán)境保護部門承擔一部分環(huán)保督查的任務，將環(huán)保督查納入其職責范圍，降低環(huán)境保護成為各項利益目標權衡后的犧牲品的風險。同時繼續(xù)完善“黨政”同督、環(huán)保約談等制度。

2.完善激勵獎懲機制。“黨政”同督同責、生態(tài)環(huán)境保護“一票否決”以及環(huán)保督查法規(guī)的強制性、懲戒性等為地方政府執(zhí)行環(huán)保政策提供了外生迫力，與此同時，激勵機制作為激發(fā)其自主推進環(huán)境治理工作的內(nèi)生動力也應被建立起來。國家加強生態(tài)文明建設，走綠色發(fā)展之路，是一項系統(tǒng)性、長期性的任務，在短時間的單純強迫力作用下，環(huán)保督查工作會取得一定的成效，可一旦迫力減弱甚至消失，勢必會引起反彈。對此，在嚴懲措施的同時加入對環(huán)保督查工作成效突出的相關部門干部及人員予以表彰、晉升提拔等獎勵措施，對激發(fā)地方政府黨政干部自覺、高效執(zhí)行環(huán)保督查政策，推進生態(tài)文明建設有著重要作用。

3.推進民主監(jiān)督建設。督查工作以問題為導向，問題來源于基層，人民群眾作為環(huán)境利益的直接相關者，能最真實的回答環(huán)保督查所督查之問題。一方面，暢通群眾信訪投訴、反饋渠道，信訪、反饋信息直接傳達給督查組，避免信息攔截，同時注意保護群眾信息；另一方面，建立和完善信訪督查專員制度，定次不定期走訪。