歐盟職業教育與培訓內部質量保障策略研究

劉學偉 隋立國

【摘 要】以歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架制定的參照性質量保障標準為基礎，歐盟各國建立了本國的質量保障體系。歐盟各國的職業教育與培訓質量保障已從立法階段，逐步向推進機構建立內部質量保障體系轉變。實踐模式從標準考核向自主質量管理轉變，內部質量管理和質量文化建設成為改革的新方向。基于計劃、實施、評估、復查四個階段，建立系統化和可持續的內部質量管理系統，成為內部質量管理的新模式。探索歐盟職業教育與培訓內部質量管理策略，對我國職業教育內部質量保障體系建設有重要啟示。

【關鍵詞】歐盟;職業教育;質量管理;PDCA環

【中圖分類號】G719.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2020）02-0082-06

【作者簡介】劉學偉（1971—），男，山東無棣人，碩士，講師，研究方向為職業教育信息化;隋立國（1969—），男，山東青州人，博士研究生，教授，研究方向為職業教育。

技術創新和全球化競爭導致企業對高水平勞動力的需求不斷增長。人才需求變化和社會問題挑戰促使歐盟國家將發展高水平職業教育與培訓作為優先解決的問題，以此作為降低失業率、穩定社會發展、提高社會凝聚力，以及與國際接軌的重要手段和途徑。當前，歐盟各國職業教育與產業需求之間的結構性矛盾日益突出，歐盟意識到僅靠資金投入不足以使職業教育與培訓更具有吸引力、社會決定性和競爭力，提升人才培養質量才是解決問題的核心。在此背景下，歐盟推出了《歐洲資格框架》（European Qualifications Framework，簡稱EQF）、歐洲職業教育與培訓學分系統（European Credit system for Vocational Education and Training，簡稱ECVET）等一系列改革舉措，其中最具影響性的是制定了《歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架》（European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training，簡稱EQARF）。[1]這是歐盟層面提出的參考性指標體系，用來指導各國制定相關標準和策略，對于各國職業教育與培訓質量提升起到了重要的作用。當前，我國職業教育進入內涵發展，提升質量的關鍵時期。2015年教育部發布了《關于全面推進職業院校教學工作診斷與改進制度建設的通知》[2]及其指導方案，開展職業院校內部質量管理探索。深入分析歐盟職業教育與培訓內部質量保障經驗，對我國職業教育質量保障體系建設具有參考價值。

一、歐盟職業教育與培訓質量管理發展

2009年，歐洲議會和歐盟理事會通過了《歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架》。框架提供了參照性的質量標準，指導各成員國建立適合本國的質量保障體系。框架包括質量保障參考標準，建立內部質量管理方法，以及指導各國進行質量保障和改進的行動模式。參考框架不是強制性的，充分考慮了成員國之間的差異，強調成員國相關機構（National Reference Point）在建立質量保障體系中的主體責任。相關機構根據國家慣例，將國家和地區層面的利益相關者聚集在一起，共同確保歐洲職業教育和培訓質量保障框架的實施。

歐盟職業教育與培訓質量保障協會（European Quality Assurance in Vocational Education and Training 簡稱EQAVET）將歐盟成員國、社會伙伴和歐洲委員會聯合起來，推進《歐洲質量保證參考框架》實施，開發和改進質量保障體系，協助成員國制定有效辦法。[3]歐洲職業培訓發展中心（European Centre for the Development of Vocational Trainin 簡稱Cedefop）研究發現，質量保障僅僅要求職業教育機構遵照硬性標準是不夠的，除非它構建了有效的內部質量管理體系。質量保障重點是要通過政策引導，促進職業教育與培訓的自主發展。[4]質量保障從標準考核向自主質量管理轉變，內部質量管理成為重點。 2015年，該機構發布了《內部質量管理和質量文化手冊》，該手冊內容包括關于自我評價的指南、一系列指標、數據收集和處理工具，及管理策略。[5]將EQAVET提出的PDCA（計劃—執行—檢查—行動/審查，簡稱，“質量環”）管理模式進行了細化。針對質量管理過程的四個階段，提供了20個職業教育與培訓機構的質量管理案例，涵蓋質量管理的各階段，成為內部質量管理的行動指南。

二、內部質量管理的過程

（一）制定質量管理戰略規劃

職業教育和培訓機構內部質量管理規劃屬于戰略規劃的一部分，核心是教育過程的改進和設計。制定質量管理規劃要回答管理的目標是什么，如何實現，由誰實現，何時實現，需要什么樣的資源等問題。EQAVET建議，制定質量管理規劃應吸引利益相關者一起明確組織的“戰略愿景”“目標、行動和指標”。[6]

1.采用層級方式制定質量管理規劃

職業教育與培訓機構組織復雜，質量管理目標涉及多個層面，目標體系規劃要采用“自上而下”方式進行。首先要確立目標的層次結構和頂層目標。頂層目標是對組織未來角色的展望，是一個普遍的、共同的愿景，在大多數情況下它是抽象和模糊的，是實踐的指向。在確定頂層目標后，需要進一步確定子目標，然后根據子目標制訂具體的行動計劃，進而確定行動所需的資源和方法。子目標必須要足夠具體的，這樣才有利于在實踐中落實，確保目標的實現。例如，教與學的戰略規劃中關于學習過程現代化的目標規劃如圖1所示。總體目標是學習過程現代化，子目標是加強自主學習和增加電子化學習的應用。教師和培訓師必須開發和提供自學的任務，以及適合電子化學習的材料。關于電子化學習資源，則需要一個學習平臺和附加設備。此外，教師和培訓師必須有一定時間預算和培訓，以便他們能夠完成新任務。

2.制定監測指標和工具

監測指標是戰略規劃的一個要素，提供了是否達到預定質量目標，以及達到何種程度的信息。指標應是有形的、可測量的，并附有具體標準，反映預期目標達到的水平。[7]對指標的監測需要確定如何監測，使用什么評價工具等。在上面的例子中，可以將教師完成培訓的數量作為過程指標，或把開發自主學習任務的數量作為指標。設定電子化學習目標意味著要設定課程數量、每門課程的自學百分比，以及電子化學習資源，并確定使用哪些測量工具評估所開發的自學任務適合學生。在策略性規劃階段，應指定教師擔任的有關工作，明確個人責任和時間進度。

3.吸引利益相關者參與規劃

質量管理規劃涉及組織內外諸多利益相關者，讓利益相關者參與質量規劃非常重要。利益相關者包括教師、培訓師、學生、家長、雇主和行業協會等。盡管他們在各個領域的參與程度、關注點和責任方面有所不同，但卻是影響質量管理的重要因素。內部的利益相關者中教師和培訓師是教學質量最重要的實踐者，高級管理層和學生也應該有發言權，因為他們直接受計劃目標的影響。而外部的利益相關者，如雇主、行業協會和就業中心等，更了解人力市場的變化，具有相關的經驗，能夠為戰略規劃提供有價值的建議。

（二）質量管理實施

良好的組織內部關系是實施質量管理戰略規劃的關鍵。[8]在PDCA質量環“執行”階段，EQAVET建議：與利益相關者協商制定實施計劃和分配資源;利用監控工具對管理過程、結果和人員進行監控，作為規劃“作出反應和調整”的依據。“執行”階段的管理過程如圖2所示。

1.建立良好的內部組織關系

高級管理層、部門主管、質量經理和其他工作人員之間有效合作對于實現質量目標至關重要。因此，質量管理需要建立清晰的組織架構，它是內部質量管理體系成功運作的先決條件，否則，再好的體系也無法發揮作用。“實施計劃是與利益相關者協商制定的”，[9]關鍵是在領導和參與者之間找到適當的平衡，建立成員之間有效的內部關系，從而有目的、及時地實施計劃。這包含兩方面的含義，一是在不同部門，特別是在底層組織，在執行質量管理活動時要有一定的自由度和靈活性。當所有層級的員工擁有流程的管理權、制訂自己的目標并主動采取行動時，質量目標將更容易實現。二是管理層應確保組織內質量管理的一致性，從而在偏離目標的情況下，能以清晰的規則和透明的決策來改正。

2.教與學的監控

與內部質量管理過程中的檢查階段不同，監控是指利用工具直接和系統地觀察行動實施過程，以得出結論并立即改進。監控的主要功能是提供管理的證據，以便在計劃執行偏離最初意圖時立即進行干預。教與學是質量管理的核心，內部質量管理必須集中在教與學上。為了達到更好的質量，對組織過程、教學過程，以及質量管理活動等進行監控是必要的。教與學監控的內容包括：教師自我反思與評價、學生評教、學生學習反思與評價和員工評價等多個方面。

教師自我反思與評價可以幫助教師系統地了解教學的情況，以及學生的學習方式，學習方法，學習資源的質量等。使用的工具包括：對學生評價的反思調查問卷、課堂教學反思調查問卷和學生評教問卷等。教師利用這些工具能獲得學生對課堂教學的即時反饋。課堂教學監控的另一種方法是同事互評，通過同事相互聽課活動，共同監控教學過程，提供專業反饋，使教師能夠通過比較自己的認知、學生的評價和同事的反饋得出客觀結論。學生自我評價、學生學年反思問卷使其對學習行為進行反思，得出適當的結論，并做出改變。員工評價內容包括職業素養、具體的教育活動和其他與質量相關的方面。員工評價旨在協助教師和培訓師通過確定優勢，提高個人能力，促進其專業發展。但是，這些評估不應具有控制作用，而是對員工專業發展的支持。

（三）管理過程與成果的檢查

檢查是指評估管理實施的成果，收集內部和外部利益相關者的反饋信息，在機構內進行自我評估的過程。EQAVET提出了一套全面的質量指標，用于支持職業教育與培訓機構的評估和改進，包括內部質量管理體系應用情況、教師和培訓師的培訓投入、培養方案的參與率、培訓方案的完成率、畢業生的就業率等10個方面。[10]評價的策略包括定期進行自我評價和內部審查、滿意度調查、機制評估與審查等。

1.定期的自我評估與內部審查

系統全面的自我評價是提升質量的強大動力和有效管理工具。成功的自我評價需要多方面的支持，包括管理者的承諾、支持和參與、協調和整合自我評估的核心質量團隊活動、員工參與、開放信息、關注組織的隱形知識等。組織的自我評價需要由質量經理、專家、優秀教師和培訓師等組成的核心質量團隊來協調和實施。當評價結果能被員工認同時，才能轉化為提高質量的措施，并在建立內部質量文化中發揮作用。

內部質量審核是內部質量管理檢查階段的另一個工具。檢查由教師、培訓師和質量管理專家實施，他們能以專業的視角審核組織的不同部門。由于熟悉組織結構和員工，他們能將結果即時反饋給負責人。此外，檢查還需要提交審計報告給高級管理層，以便做出進一步改進的決定，同時在準備外部認證時應用這些報告。

2.利益相關者滿意度調查

利益相關者包括學生、家長、教師和培訓師、雇主等。學生是最重要的利益相關者，從學生處收集反饋的信息包括學生對課堂學習成果的認知、理論與實踐的結合情況、信息技術的應用等相關問題。調查已畢業學生的就業狀況，對機構的質量管理至關重要。通過調查，可以了解畢業生的學習成果，以及對工作場所使用所學技能的滿意度。雇主能就畢業生的工作表現和職業前景，以及對學生所掌握的技能和能力提供反饋，同時就校企合作的滿意度、課程和學習內容做出評價。《內部管理和質量文化手冊》提供的調查工具包括學生問卷、學生家長調查問卷、教師調查問卷、畢業生調查問卷、雇主調查問卷等。[11]

3.流程審查與改進

內部質量管理最重要的挑戰是將質量管理錨定在內部機制上。管理機制改進包括：流程規劃、（自我）評估、監控與管理改進和文檔管理。流程規劃是指建立內部質量保證體系及其質量目標，以及對每個管理和控制的責任者做出組織規劃。流程分析需要確定關鍵流程、維護和改進流程，還應確定過程輸入和輸出之間的連接，它是一個衡量系統，將結果與戰略目標聯系起來。流程管理始于識別和定義審查供應商的核心，分為一般流程、管理流程和支持流程。流程圖是所有業務流程和活動可視化的細分工具。首先，應繪制流程之間的互連和交互，以確定流程邊界，創建透明和有組織的流程系統。其次，定義單個過程所有權，以確定維護和改進相關流程中的角色和職責。最后，為每一個過程指定評價程序，包括業績標準、指標的定義，以及適當的衡量工具。（自我）評估是收集員工、學生和外部利益相關者信息的必要工具，它是一項橫向任務，以一致性原則收集不同部門的管理信息。監控與改進是指通過持續監控、定期評價，為改進提出建議。文檔管理是內部質量管理的一部分。需要建立可靠和有效的，且易于檢索的、完善的文檔處理和存儲系統，并確保只有經過授權的人員才能訪問。將頒發、修改和撤銷文檔定義為過程管理的一部分，詳細說明數據收集和存儲的規則，使數據在評估中發揮重要作用。

目標管理法（MBO）是應用較多的管理方法，它由高級管理人員與主要利益相關者協商后制定戰略目標，并根據每個組織單位和工作人員的總體戰略，就具體目標達成協議。日常活動是自我導向的，但是業績衡量將檢查工作人員和單位是否達到商定目標。目標管理法強化了分散的責任，是組織認同并致力于質量提升的前提。

（四）質量管理的改進

內部質量管理的關鍵是運用評估結果制定改進策略。運用專業方法來分析評估結果，能幫助管理者超越臨時解決方案，設計一個連貫的策略，制訂一份詳細的改善計劃，提高整個組織的質量。改進的過程分成利用反饋信息進行因素分析、檢討管理過程、制定改進行動計劃三個階段：

1.反饋信息分析

根據質量檢查和評估的結果，對比設定目標進行分析是改進的前提。石川圖是分析和產生解決問題和改進想法的工具。利用石川圖可以分析出影響質量的因果關系，在“魚頭”位置列出預期效果，在魚骨處按產生問題的可能機率列出原因，分析各個原因之間的相互影響。[12]影響因素可能是由管理人員、教師、學生，或實驗條件等內部因素產生的，也可能是外部利益相關者、人力市場變化或技術革新等外部因素。因素的相互作用特別重要，每個因素的因果應單獨分析，能進一步區分影響質量的基本因素。因果因素分析越深入，采取行動提高質量的選擇就越多。

2.檢討管理過程

因果分析完成后，管理者必須做出選擇，確定行動重點，制定改進策略。在這方面帕累托改進法是一個有用的工具。帕累托改進法是一種改進行動優先排序，并找到問題解決方案的工具。管理過程中80%的問題源于20%的原因，通過確定關鍵的20%，能夠提高管理績效。[13]一旦確定了改革和改進的優先領域，就可以討論和商定各種改進措施。由于職業教育機構、教師、培訓師、學生和其他利益相關者的期望和意圖不一定一致，因此，常常需要找到共同認可的辦法。通過檢查當前策略，能分析這些策略是否能實現預期目標，哪些合作伙伴可以幫助實現預期目標，哪些利益相關者可以提供支持。

SWOT分析法能夠識別優勢和劣勢，以及發展的機會和威脅。SWOT分析法能將內部評價結果與對影響發展的外部條件結合起來，通過內向分析，來明確哪些劣勢要改正，哪些優勢要發揮。外部因素的分析可以識別出組織面臨的機會和威脅，制定應對策略。通過SWOT分析可以將內部評估和未來趨勢分析的結果轉化為機構持續改進質量的策略。

3.制訂改進行動計劃

標桿管理是一個過程，在這個過程中產品、服務和實踐被衡量，并與最強的競爭對手——被認為是相關領域表現最好的組織進行比較。標桿管理有助于職業教育機構始終如一、有目的地尋找新的想法、有效的方法、程序和流程，以推動內部改進和創新。因此，標桿管理關注組織內的發展，涉及改進組織的行動和流程、資源配置、指標體系和管理工具等方面。

三、培育組織內部質量文化

質量文化是一種“軟”概念，它取決于組織中個人的普遍態度和行為。[14]質量文化建立在質量管理的基礎上，以專業精神為指導，體現質量導向的行動。質量文化的核心是個人在組織的質量生成中的角色和承諾。培育質量文化需要組織就“質量”的內涵達成共識，構建愿景和使命，協調組織內人際活動。

（一）聚焦“質量”的內涵

由于教育類型，組織傳統以及區域環境的差異，機構的“質量”內涵會有所不同。職業教育機構都必須考慮其環境條件和內部組織結構，從市場需求、學生發展需求來定義“質量”的內涵，提升管理的效率。[15]

職業教育與培訓的質量管理主要是為了滿足企業需求和學生發展與就業要求。對職業教育機構來說，質量意味著優良的教學環境、實訓條件和一流的師資，以及教學與培訓能為學生提供良好的就業前景。滿足市場需求不僅意味著職業教育與培訓要對企業需要被動地做出反應，而且還要能夠預測勞動力市場新的趨勢，調整培養方案，并在課程中引進和創新。定義職業教育中的“質量”內涵也要關注學生的需求，重點在于改進教學、提供個別化實踐訓練、滿足學生個體化發展需求，為其成功融入社會，進入工作領域做好準備。因此，與工作領域的關系，提供以工作為導向的學習，支持學生可持續的專業發展是職業教育與培訓“質量”的核心。

（二）定義質量管理的愿景和使命

建立質量管理的愿景和使命能強化機構的形象，以及員工對質量的認同和承諾。愿景是對未來的表述，它描述了未來的一種狀態。使命是成功實現愿景的手段，職業教育機構陳述其自我定位、基本原則和主要目標，為整個組織提供指導，并指導工作人員的日常活動。使命作為規范管理的一部分，為質量目標和行動提供框架，有助于與利益相關者溝通其質量戰略規劃。

每一種文化都由某一群體創造，有特定的概念，這些概念基于共同的知識、信仰、道德等的行為模式。因此，文化可以被理解為具體價值觀和道德觀的表達，它是機構質量文化背后的驅動力，構成了質量管理愿景、使命和目標的基礎。制定質量文化的愿景和使命是組織的共同目標，需要引導員工及早和深入地參與進來，鼓勵利益相關者的參與，謹慎平衡領導者和參與者之間的關系，制定在發生沖突時的決策機制。

（三）質量文化中的人為因素管理

人是質量管理中最活躍和最重要的因素，質量文化發展受到人為因素的強烈影響。確保教師和其他工作人員理解質量管理的邏輯，并以協作的態度和行動方式融入組織活動中，為培養組織的質量文化奠定基礎。針對質量管理各階段出現的人為因素，Cedefop提出了MERI環管理策略（圖3）。[16]MERI環是對質量管理“硬技術”的補充，旨在加強組織內部人際管理。例如，在規劃階段，“質量環”規劃了質量管理的目標、行動和指標，[17]而MERI環提出了“激勵員工并調動資源”方面的規劃;而在質量管理的實施階段MERI環提出“贊賞和尊重工作人員，以及利益相關者的參與”的規劃。質量文化比質量管理活動所預見的需求多，質量管理是建立內部質量管理體系的先決條件，MERI環闡明了創建內部質量文化的人為要素，其基本點是對參與者與利益相關者的尊重和鼓勵。

四、特點與啟示

（一）建立全要素的保障體系

歐盟的職業教育與培訓質量保障體系經過多次改革，逐步從外部的制度體系建設，轉入強調教育內部要素調整，實現了質量保障的全要素管理。質量保障體系的有效實施受硬件和軟件兩方面影響，硬件方面包括人員、行動、方法、時間、資源、指標和評價等方面的要素，軟件方面是指質量文化建設。硬件方面以“質量環”技術為手段，以教學管理為核心，完善質量管理的計劃、監控和保障等活動。人為因素的管理則以MERI環為指導，培育質量文化。歐盟職業教育與培訓的內部質量管理實現了對所有影響要素、流程和成果的有效管理，形成了全要素質量管理，推動了內部質量保障體系不斷完善。

（二）建立全方位的質量監控

質量管理中教與學監控作為保障計劃實施的重要的手段，是一個多層次、多主體的系統工程。監控主要采用自我評價的方式，監控的目的是促進主體的自主專業發展。對于教師來說監控以自我評價為主，通過教師的自我反思、學生評教和同行評價幫助教師獲得對教學的客觀的認識。監控的另一個重點是流程的評估，對比指導方針和質量標準，突出管理流程改進的重要性。

職業教育與培訓的質量提升需要多元參與，歐盟立法通過的《歐洲質量保證參考框架》明確提出，要吸收來自政府部門、職業院校、社會團體、企業的利益相關者參與到職業教育與培訓的目標制定、實施、評估和改進等過程中，溝通協商質量保障與評估問題。這種開放式的管理策略對我國職業教育與培訓高質量發展具有一定的借鑒價值。

（三）管理策略的適切性

歐盟提供的職業教育與培訓的內部質量保障策略能夠滿足各國多樣化的需求，具有很強的適切性。這種適切性主要有兩方面，一是策略之于社會的功用，這一功用體現在社會對職業教育多樣化需求方面。它為政策制定者、職業教育與培訓提供者等提供參考質量指標，但并非是強制性的標準，而是各成員國之間相互參考的依據。這為各國之間相互學習和借鑒提供了很好的途徑。二是對職業教育機構的功用。機構對“質量”內涵的定義有差異，需求也不同，但是，它抓住教育過程的關鍵要素，例如，師資、教學過程、成果評價等，基于“質量環”周期，提供多樣化的工具。在共性和多樣性之間找到了平衡點，使不同類型職業教育與培訓機構的內部質量保障既可以相互借鑒，又能滿足差異化需求，呈現出多樣化的特征。

【參考文獻】

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