人民檢察偵查權(quán)的歷史變遷及其啟示

張福坤

摘 要：與檢察機關(guān)角色定位和職能設(shè)定相一致，檢察機關(guān)自始至終享有偵查權(quán)。但伴隨我國法治建設(shè)進程改革發(fā)展，法律授予檢察機關(guān)的職權(quán)也隨之調(diào)整，特別是檢察機關(guān)的偵查權(quán)，七十多年來發(fā)生了重大變化。對人民檢察偵查權(quán)的制度變遷進行宏觀總結(jié)，有助于更加準(zhǔn)確把握當(dāng)前檢察改革發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：檢察偵查權(quán) 變遷 啟示

偵查權(quán)是檢察權(quán)的重要權(quán)能之一，不僅是檢察權(quán)配置中的重要組成部分，還影響著訴訟主體之構(gòu)造及刑事訴訟法所追求的價值目標(biāo)之實現(xiàn)，其相比檢察權(quán)的核心公訴權(quán)更具有中國特色。刑事訴訟法關(guān)于職務(wù)犯罪偵查權(quán)規(guī)定的改變，是否對檢察機關(guān)法律監(jiān)督定位有影響？通過選取檢察權(quán)中最具中國特色的偵查權(quán)為切入，以歷史觀梳理檢察機關(guān)偵查權(quán)的制度變遷，對新時代檢察機關(guān)偵查職權(quán)的發(fā)展實有必要。

一、建國前革命根據(jù)地人民檢察偵查權(quán)的創(chuàng)建（1927—1949年）

1927年第一次國內(nèi)大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在全國開始了革命根據(jù)地獨立政權(quán)的建設(shè)。這些革命根據(jù)地建設(shè)的經(jīng)驗成為新中國成立初期各種司法制度的源流。在新民主主義革命法制史中，關(guān)于檢察機關(guān)和檢察人員的首次規(guī)定來自于鄂豫皖革命根據(jù)地時期人民委員會下設(shè)的革命法庭中的國家公訴處及國家公訴員[1]。鄂豫皖革命根據(jù)地在1931 年 7 月 1 日召開的第二次蘇維埃代表大會選舉產(chǎn)生了人民委員會和工農(nóng)監(jiān)察委員會，革命法庭和政治保衛(wèi)局設(shè)在人民委員會之下。革命法庭和政治保衛(wèi)局都是工農(nóng)監(jiān)察委員會的執(zhí)行機關(guān)。鄂豫皖革命根據(jù)地的工農(nóng)監(jiān)察委員會、革命法庭、政治保衛(wèi)局三個司法機關(guān)均擔(dān)負有檢察職能。工農(nóng)監(jiān)察委員會還擔(dān)負著法律監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和控告申訴檢察權(quán)等重要職權(quán)。可見，此時的檢察機關(guān)已經(jīng)具有了偵查權(quán)。在中華蘇維埃共和國政權(quán)下，為了適應(yīng)戰(zhàn)事需要，機構(gòu)的行政化傾向嚴(yán)重。該時期的檢察機關(guān)在偵查權(quán)上，雖然并沒有系統(tǒng)的規(guī)定，但卻是一項必備職權(quán)，而且工農(nóng)檢察部以及其他設(shè)置在審判機關(guān)內(nèi)部的檢察組織開始有意識地偏向于對職務(wù)犯罪的偵查。

1937年7月7日盧溝橋事變，中國進入八年的抗日戰(zhàn)爭時期。國共合作后，原革命根據(jù)地的工農(nóng)民主政權(quán)變?yōu)榭谷彰裰髡?quán)，并建立了高等法院和地方法院。在檢察機構(gòu)的設(shè)置上，實行“配置制”。1939年4月《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》規(guī)定檢察員的職權(quán)時：“一、關(guān)于案件之偵查;二、關(guān)于案件的裁定;三、關(guān)于證據(jù)之搜集;四、提起公訴，撰擬公訴書;……”。[2]為了適應(yīng)新形勢司法工作的需要，解放戰(zhàn)爭時期的司法體制作了一定的調(diào)整，但檢察機關(guān)的偵查權(quán)力得到繼續(xù)維持。1946 年 10 月至 1947 年 4 月，陜甘寧邊區(qū)政府將“邊區(qū)高等法院檢察處”改為“邊區(qū)高等檢察處”，標(biāo)志著人民檢察制度開始向獨立體系邁進。期間1946 年 10 月制定《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》，該條例共計 4 章 15 條，是陜甘寧邊區(qū)制定的唯一的也是人民檢察史上第一個單行檢察法規(guī)。《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》除保留原偵查權(quán)、公訴權(quán)、公益訴訟權(quán)、協(xié)助自訴權(quán)并對其內(nèi)容細化外，主要是增加了監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。這一時期對于檢察偵查體制建設(shè)的初次探索為新中國成立后檢察偵查體制正式創(chuàng)建提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

二、建國后人民檢察偵查權(quán)的演進歷程

（一）檢察偵查權(quán)的初步創(chuàng)立（1949—1953年）

新中國成立之初檢察制度以蘇聯(lián)檢察制度為學(xué)習(xí)借鑒對象，同時汲取根據(jù)地時期檢察經(jīng)驗，在實現(xiàn)新民主主義法制建設(shè)目標(biāo)的指引下，逐步建立起來。檢察機關(guān)被定位為法律監(jiān)督機關(guān)。對于檢察機關(guān)的偵查職能，當(dāng)時的《檢察制度綱要》提出和使用了一些重要的法律概念，如將刑事偵查和公訴，界定為“刑事檢察”。根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定，最高人民檢察署屬于中央人民政府，在內(nèi)部職能機構(gòu)上，最高人民檢察署設(shè)辦公廳和三個業(yè)務(wù)處，第一處執(zhí)掌一般監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)，第二處執(zhí)掌偵查、檢舉公訴與犯人改造、監(jiān)所措施之監(jiān)督，第三處執(zhí)掌民事行政的檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)工作的重點是以一般刑事偵查權(quán)為載體，偵查一切刑事犯罪案件并提起公訴。1951年9月通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》將“對刑事案件實行偵查，提起公訴”改為“對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴”。[3]這里的“檢察”含有偵查職能。檢察機關(guān)享有對所有刑事案件的偵查權(quán)。1953年，中國進入社會主義改造和有計劃的經(jīng)濟建設(shè)時期。1954年第一部《憲法》頒布，依據(jù)憲法對檢察職權(quán)的原則規(guī)定，同時期的《人民檢察院組織法》第4條第2項，規(guī)定了各級人民檢察院的職權(quán)是“對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴”。為保證偵查工作的開展，最高人民檢察院于1956年8月5日發(fā)布了《各級人民檢察院偵查工作試行程序》，詳細規(guī)定了檢察院在偵查案件過程中的一系列程序問題。可見，在新中國成立之初及以后的很長時間內(nèi)，檢察機關(guān)享有“對于刑事案件進行偵查”的權(quán)力。

（二）檢察偵查權(quán)的調(diào)整與中斷（1954—1977年）

1954年第二屆全國檢察工作會議召開。這次會議正式提出檢察機關(guān)直接受理案件的偵查制度以及偵查監(jiān)督制度，但是對于“檢察機關(guān)之偵訊范圍到底怎么界定”的問題還是沒有予以明確。由于經(jīng)歷了“三反”“五反”，檢察機關(guān)在偵查經(jīng)濟犯罪上有著大量的時間積累，當(dāng)時大多數(shù)人支持檢察機關(guān)應(yīng)該偵訊涉及國家公職人員與職務(wù)有必然聯(lián)系的案件。基于大躍進這一特殊的社會背景，檢察制度和檢察工作有了改變。1958年6月至8月，第四次全國檢察工作會議廢除了最高人民檢察院制定的《組織條例》，檢察偵查工作基本無法可依。1962年發(fā)布的《關(guān)于公、檢、法三機關(guān)受理普通刑事案件的職責(zé)范圍的試行規(guī)定》使得檢察機關(guān)的偵查權(quán)內(nèi)容和范圍被限縮，偵查對象集中到公務(wù)人員及企業(yè)職工，在刑事案件的受案范圍上，成了“各管一段”的模式。1975年1月17日通過的《憲法》中明確規(guī)定，“檢察機關(guān)的職權(quán)由各級公安機關(guān)行使”。檢察機關(guān)的自偵權(quán)也陷入一度中斷的空前劫難期。

（三）檢察偵查權(quán)的恢復(fù)發(fā)展（1978—1988年）

1978年后檢察機關(guān)開始恢復(fù)重建，檢察機關(guān)確定 “國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一憲法法律定位，并通過檢察人員依法行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)等法定職權(quán)，維護社會主義法制的統(tǒng)一。[4]1979年頒布的《人民檢察院組織法》第5條第3項規(guī)定“檢察機關(guān)對于直接受理的刑事案件，進行偵查。”同年通過的《刑事訴訟法》第13條第2款規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴。”[5]自此，檢察機關(guān)只享有有限的直接偵查權(quán)和機動偵查權(quán)。1979年《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》第（二）款規(guī)定，人民檢察院直接受理的刑事案件包括貪污案、刑訊逼供案等22種。此通知擴大了1979年刑事訴訟法及刑法中的內(nèi)容，將檢察機關(guān)自行偵查權(quán)的內(nèi)容進一步擴充。1982修正通過了《憲法》，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位再次確認。為了保證檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，賦予檢察機關(guān)對特殊主體犯罪行為的偵查權(quán)是剛性監(jiān)督的具體體現(xiàn)。

（四）檢察偵查權(quán)的深入發(fā)展（1988-2015年）

自1988年開始，檢察機關(guān)開始把反貪污賄賂斗爭作為檢察工作重點，1989年針對貪污賄賂犯罪，在最高人民檢察院成立貪污賄賂檢察廳，后來陸續(xù)在各地成立了反貪污賄賂專門機構(gòu)。[6]1995年最高人民檢察院成立了反貪污賄賂總局。同時最高人民檢察院于1993年下發(fā)了《關(guān)于進一步加強大案要案查處工作的通知》，于1994年公布了《獎勵舉報有功人員暫行辦法》等文件，使反貪污賄賂工作有據(jù)可依。1996年《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)立案偵查的范圍予以一定程度限縮，除了檢察機關(guān)的機動偵查權(quán)被限縮外，明確貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。但伴隨著1997年《刑法》中罪名的修訂，事實上，檢察機關(guān)偵查權(quán)的內(nèi)容擴大了，尤其是貪污賄賂、瀆職罪罪名規(guī)定涉及1997年《刑法》382條至419條，很顯然罪名更加豐富，規(guī)定更加細化;侵犯公民人身權(quán)利的犯罪內(nèi)容進一步細化。這一時期的檢察機關(guān)偵查權(quán)被逐漸明確和固定，為以后《刑事訴訟法》的修改提供了良好的素材和模板。1998年最高人民檢察院針對直接立案偵查的案件范圍，出臺了《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件范圍的規(guī)定》，明確了4類50多種犯罪案件屬于檢察機關(guān)自行偵查的范圍。到2007年底，最高人民檢察院設(shè)置了包括反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳等近20個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，自此表明我國檢察機關(guān)自偵權(quán)的完備。[7]2012年《刑事訴訟法》修改并未改變檢察機關(guān)的自偵權(quán)受案范圍和內(nèi)容，我國檢察機關(guān)自偵權(quán)發(fā)展已然成熟。

三、人民檢察偵查權(quán)的新變革（2016至今）

（一）職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸是檢察機關(guān)偵查權(quán)有史以來的最大變革。2016年底，監(jiān)察體制改革開始在北京、陜西、浙江三地展開試點，國家監(jiān)察體制改革從頂層設(shè)計步入實踐操作階段，并于2017年10月開始全國推行試點，期間職務(wù)犯罪的偵查權(quán)被暫停行使。2018年2月底，全國檢察機關(guān)的反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門的職能、機構(gòu)、人員全部完成轉(zhuǎn)隸工作。[8]2018年3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會在北京揭牌。2018年3月憲法修正案、監(jiān)察法通過，在憲法層面確定了監(jiān)察機關(guān)的法律地位和職能范圍，正式將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)力轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委員會行使。這項改革的目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。

（二）司法人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)的確立與變化

2018年十三屆全國人大常委會第六次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，其中第19條第2款規(guī)定了人民檢察院的專屬偵查權(quán)和機動偵查權(quán)。檢察機關(guān)的專屬偵查權(quán)是指人民檢察院針對犯罪主體為“司法工作人員”，其犯罪行為為利用職權(quán)實施的5個側(cè)重于侵犯公民權(quán)利和9個側(cè)重于損害司法公正的14項犯罪行為，同時規(guī)定由檢察機關(guān)在實施訴訟監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)。[9]這是將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與檢察機關(guān)偵查權(quán)內(nèi)容有機結(jié)合的重要表現(xiàn)。檢察機關(guān)自偵權(quán)內(nèi)容被大大限縮，被限制為特定主體實施的特定犯罪行為。雖限縮了檢察偵查權(quán)，但檢察機關(guān)通過職能調(diào)整將“四大檢察”制度建設(shè)作為新時代履行法律監(jiān)督職能的制度構(gòu)建目標(biāo)，強化了監(jiān)督職能。

（三）檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移對法律監(jiān)督的導(dǎo)向意義

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸，乃反腐敗刑事司法改革應(yīng)有之義。這并非剝離檢察機關(guān)全部職務(wù)犯罪偵查權(quán)，而是出于克服檢察機關(guān)一直以來享有職務(wù)犯罪偵查、監(jiān)督權(quán)這一同體監(jiān)督的缺陷。把與法律的實施沒有直接關(guān)系的職務(wù)犯罪案件交由國家監(jiān)察委去查辦，可以使檢察機關(guān)職責(zé)回歸到集中精力重點查辦法律實施過程中發(fā)生的嚴(yán)重違反法律的行為。正如學(xué)者所言，檢察機關(guān)法律監(jiān)督在改革之后應(yīng)以維護好訴訟程序運行環(huán)節(jié)的秩序范式，特別是正當(dāng)程序理念的落實為基本歸宿。[10]一方面，檢察機關(guān)對司法人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使是對監(jiān)察機關(guān)履行反腐敗職能的補充和配合。另一方面，增強檢察機關(guān)監(jiān)督剛性還需充分發(fā)揮現(xiàn)有職能，在“四大檢察”均衡發(fā)展背景下，尤其是公益訴訟職能充分發(fā)揮，與檢察機關(guān)現(xiàn)有的特定偵查權(quán)相結(jié)合，可鞏固檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。其核心是通過訴訟職能的行使保障訴訟監(jiān)督的剛性，進而實現(xiàn)檢察機關(guān)自偵權(quán)內(nèi)容變革的導(dǎo)向意義。

四、人民檢察偵查權(quán)歷史變遷的啟示

（一）檢察偵查權(quán)的制度變遷體現(xiàn)了文化傳統(tǒng)與實踐結(jié)合的需要

任何制度的變遷，包括某一項制度的創(chuàng)立與消亡，都可以在此前此后的歷史事實中找到關(guān)聯(lián)。我們在認識檢察制度時應(yīng)該注意檢察制度的“西方性”與“中國性”。同時需要在認識過程中注意作為具體的某項制度的歷史背景，有無歷史淵源。看該制度是如何在當(dāng)時的政治框架下建立起來的，它之所以如此設(shè)立是基于什么樣的考慮？為了解決什么樣的問題？隨著政治制度的調(diào)整，檢察制度或者職權(quán)又發(fā)生了哪些變化？導(dǎo)致這些變化的現(xiàn)實基礎(chǔ)是什么？哪些機制的創(chuàng)設(shè)當(dāng)時是合理的，如今已經(jīng)缺乏了現(xiàn)實基礎(chǔ)等等問題。無論如何，尊重和理解中國的歷史與現(xiàn)實，是把握中國檢察制度乃至其他政治法律制度的起點。

（二）法律監(jiān)督權(quán)通過一定的偵查權(quán)展現(xiàn)符合其角色定位需要

檢察偵查權(quán)為保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位而生。檢察制度從它創(chuàng)立的那一刻起，就包含了偵查權(quán)。從理論上講，檢察機關(guān)享有偵查權(quán)是由檢察權(quán)的本質(zhì)屬性決定的，也是權(quán)力制約的客觀需要。如果檢察機關(guān)一點偵查權(quán)也不保留，檢察機關(guān)民事行政監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等的實際效果將難以保障監(jiān)督，進而檢察機關(guān)法律監(jiān)督的本質(zhì)將會大打折扣。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的固有屬性，人民檢察院特定偵查權(quán)的保留正是為保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督有力、剛性的角色定位。

（三）檢察偵查權(quán)制度變遷的深層次原因在于法治理念發(fā)展的影響

在新中國法治建設(shè)的進程中，檢察機關(guān)偵查權(quán)的演進同法治建設(shè)的規(guī)律始終保持一致。在新中國法治建設(shè)蓬勃發(fā)展的時期，檢察機關(guān)偵查權(quán)的內(nèi)容得到了明確并圍繞法治建設(shè)進程的需要不斷調(diào)整和修改，以適應(yīng)新中國檢察制度及法治建設(shè)的發(fā)展。無論是新中國成立后檢察機關(guān)所享有的全面?zhèn)刹闄?quán)，還是檢察機關(guān)偵查權(quán)進行的調(diào)整和限縮，這種變化并非一蹴而就的，而是受到歷史變革和法治建設(shè)中的紛繁復(fù)雜的事件影響而不斷地變化和修正。我們應(yīng)從“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的根本追求和價值立場出發(fā)，從人類政治法律文明發(fā)展的總體價值追求和發(fā)展趨勢出發(fā)，去理解認識人民檢察偵查權(quán)。

注釋：

[1]轉(zhuǎn)引自鐘式武：《麻城市志系列叢書——鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況》，中國文聯(lián)出版社 2010 年版，第 49 頁。

[2]王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社2008年版，第38頁。

[3]參見張智輝：《檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。

[4]參見單民、薛偉宏：《新中國檢察制度的演變與特色》，《法學(xué)雜志》2008年第1期。

[5]同前注[3]。

[6]參見孫謙：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2014年版，第451-453頁。

[7]參見黃景鈞：《新中國檢察制度的建設(shè)和發(fā)展》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。

[8]參見鄭赫南：《“重塑性”變革是如何出爐的——最高檢機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革側(cè)記》，《檢察日報》2019年1月15日。

[9]參見朱孝清：《檢察機關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)》，《中國刑事法雜志》2019年第1期。

[10]參見李奮飛：《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點》，《政法論壇》2018年第1期。