《挪威技能政策戰略（2017-2021）》探析與啟示

王敏 李曉康

摘 ? 要：挪威于2017年10月13日發布了《挪威技能政策戰略（2017-2021）》，該戰略提出三大目標導向，即構建全政府參與的實施路徑、確保政策與實踐的協同效應和明確戰略實施的多層級受眾，重點強調了行動計劃的技能開發、激活和應用三大支柱。文章通過對該戰略進行解讀與梳理，對我國職業教育發展提出了三點建議：制定有針對性的技能人才培養戰略、構建結構化的職業教育與培訓體系、推進技能政策與實踐措施的一致性。

關鍵詞：挪威 技能政策戰略 職業教育 基本技能

歐盟、經濟合作與發展組織（OECD）、國際勞工組織等在內的重要國際組織陸續推出了技能行動戰略，各國也將提升全體勞動力的技能水平作為技能強國的總體目標。[1]

挪威于2017年10月13日發布了《挪威技能政策戰略（2017-2021）》（Norwegian Strategy for Skills Policy（2017-2021），以下簡稱《技能戰略》）[2]，作為整個社會和勞動力市場技能開發、激活和應用的總體政策，旨在確保個人和企業獲得核心技能，為挪威創建有競爭力的商業環境、高效健全的公共部門和包容性強的勞動力市場。本文將在《技能戰略》背景分析的基礎之上，著重探討其目標導向，梳理其行動計劃，以期為我國相關技能政策戰略的制定提供參考。

一、背景分析

（一）全球技術加速變革提供就業機會

自20世紀以來，經濟全球化的加速發展帶來了技術和組織的快速變革，對私營部門和公共服務行業的研究和創新都產生了至關重要的影響。如今挪威正面臨著“三重過渡”要求：更加多元化和強勁的經濟轉變;轉向更具有競爭力、更高效的創新體系;支持一系列社會挑戰（氣候變化、糧食安全、老齡化、健康等）的研究和創新活動[3]。傳統行業的數字化變革浪潮迭起，挪威實行組織變革的機構占據了80%的勞動力市場，數字化和自動化技術賦予這些機構較高的經濟增長潛力，降低了原有的資本生產成本，持續創造了優質的生產服務和多樣的就業機會。組織變革與技術發展通常是相互伴隨的，越來越多的組織為了適應全球技術發展而改變原本僵化的管理模式。與此同時，技術發展也要求勞動者能夠升級原有工作所需的專門技能，塑造更強的工作靈活性以隨時適應新的工作內容和崗位變化。這意味著快速的技術發展在創造就業機會的同時，不斷提高了人們進入勞動力市場的門檻，使勞動者原有人力資本和新技能需求之間出現差距[4]。因此，雇員就業能力的提升是組織實現變革的必要條件，只有接受過良好培訓、就業能力較強的員工才能適應全球技術發展帶來的新的就業機會。

（二）知識型社會提高員工就業標準

挪威是就業率、人均生產率最高的國家之一，與其他OECD成員國相比，挪威員工擁有扎實的閱讀、計算和ICT基礎技能，對技能發展的參與度和適應力也很高[5]。然而，近年來，越來越多的國家在教育和終身學習領域投入巨資，其基礎技能水平大幅提升，挪威不再處于領先地位。2016年，OECD調查顯示，挪威未就業、未接受教育與培訓的群體中，15～29歲青年比例為9%，比2008年增加了2%。就業機會未能與快速增長的青年人口相匹配，導致青年就業率逐漸下降[6]。此外，知識型社會的到來催生了勞動力市場重組，特別是手工產業正在被先進技術所取代，企業對員工的就業崗位要求和技能標準持續升高。技能的可用性落后于技能的需求，嚴重制約了勞動力市場的就業增長，技能差距也帶來了收入的不平等。因此，挪威認為解決這一挑戰的最好戰略是大范圍內進行教育投資，在知識型社會必須通過繼續教育和培訓的手段為各個行業領域提供廣泛、多學科的高質量專業知識，持續提高員工技能供應的質量和效力。

（三）挪威勞動市場模式催生技能需求

挪威勞動力市場模式實現了經濟增長與社會公平的協調發展，其中和諧的勞資關系起到了重要作用，主要表現為政府與社會各部門深度合作、高度的工會化和協調的集體談判制度①。此外，相對扁平的工作結構促進了員工間的信任、合作和知識共享，促使員工的參與度和積極性提高。然而，世界上大部分國家的就業形勢不斷惡化[7]，即使就業率相對較高的挪威，其制造業工人的工資收入及工會化程度也持續下降，對挪威勞動力市場模式構成了一定挑戰。與其他國家相比，挪威勞動力市場模式具有相對較小的工資差距，使挪威企業能為那些沒有接受過正規教育的人投入更多資金，提供相應的技能培訓，從而確保因自動化技術被取代的失業員工能夠適應新的工作崗位。此外，挪威勞工和福利管理局（Norwegian Labour and Welfare Administration）的調查顯示，隨著新市場的開發和國際化創造的新機遇，挪威北部的企業在滿足技能需求和供應方面極具困難[8]，數字化和先進的生產方式更新了對勞動者的需求。因此，將員工培訓與企業發展相聯系，提高不同水平員工的職業技能，是滿足勞動力市場需求的重要手段。

二、目標導向

（一）構建全政府參與的實施路徑

挪威《技能戰略》是整個社會和勞動力市場開發、激活和應用技能的總體政策，有助于勞動力市場的創新發展并提高社會生產力和競爭力，從而提升社會福利，實現個人的發展和成就感。挪威《技能戰略》涉及廣泛的政策領域，包括教育、技術、就業、工業、社會福利、公共財政等。因此，為保證不同政策領域之間的連貫性和一致性，挪威政府聯合行政部門、社會合作伙伴、非政府組織和其他技能政策者共同參與，整合國家、區域和地方層面的技能政策，構建全政府參與的實施路徑。全政府參與的實施途徑可以識別不同政策領域之間的相互聯系，避免政策“孤島”，充分發揮技能戰略的潛在效能，確保個人和企業的技能能夠為挪威提供有競爭力的商業環境、高效健全的公共部門和包容性強的勞動力市場。

（二）確保政策與實踐的協同效應

勞動力市場對《技能戰略》至關重要，因為它既是技能的提供者又是需求者?！都寄軕鹇浴吠ㄟ^對勞動力市場采取干預措施，即通過計劃、目標、政策、激勵機制等推動勞動力市場的良性運作。在實施過程中，如何處理政策與實踐之間的關系是確?！都寄軕鹇浴酚行嵤┑闹匾獩Q定因素。政府部門，包括地方和區域當局，作為各種服務的提供者、學校所有者和最大的公共雇主，在制定《技能戰略》時發揮著重要作用?！都寄軕鹇浴凡粌H要滿足個人和企業的需求，還要與勞動力市場相協調，才能使挪威更有力地參與經濟全球化的競爭。

（三）明確戰略實施的多層級受眾

《技能戰略》的目標群體是整個成年人群體。技術的迅速發展要求勞動力技能有更大的靈活性，各級教育水平的人都面臨著新的技能需求和勞動力市場的變化。因此，為維持勞動力市場的穩定，每個人都必須終身持續獲得新技能。然而，知識經濟和終身學習的時代，對未完成高中教育、基礎技能差的成年人的就業現狀和未來發展非常不利。教育和工作的過渡階段對許多人來說是關鍵階段，并不是每個人都能在畢業后得到一份與其所受教育相適應的工作。因此，為了解決以上問題，最關鍵、最有效的措施就是明確戰略實施的受眾，對不同年齡的個體和不同水平的公司采取差異化的技能投資模式，提升每個公民的技能水平，從而提高社會流動性和包容性。

三、行動計劃

（一）技能開發——創造包容的勞動力市場

1.開發綜合性的職業指導體系

綜合性的職業指導旨在形成完整的服務體系，做好各方面的就業準備工作。綜合性的職業指導幫助學生在教育的早期階段樹立正確的價值觀和就業觀，預防和減少輟學率及不良的職業選擇;幫助老年人獲得適應勞動力市場需求的技能，鼓勵其再就業;促進社會員工的流動性;對移民的現有技能進行有針對性的精確評估，改善勞動力市場依附狀態。此外，綜合性的職業指導還旨在滿足挪威薩米人②這一特殊群體的技能需求，他們的勞動力市場主要以傳統工業為主，如農業、漁業等。綜合性職業指導能夠更快地促進教育領域與職業生涯之間的過渡，創造更大的社會經濟效益。

2.推進教育與市場的密切合作

目前，挪威的高等教育領域與勞動力市場的合作已經制度化，但合作的程度和范圍各不相同。為提高教育的相關性，一方面，挪威政府必須在現有的合作伙伴關系基礎上，促進國家和區域的教育機構與勞動力市場在不同領域和部門之間的合作。另一方面，許多企業在確定技能需求和開發員工技能方面有所限制，因此，政府將采取干預措施加強企業與職業院校、普通高校等部門機構的合作，幫助企業確定技能需求，從而開發繼續教育培訓課程，更有效地促進技能遷移。此外，還可以利用在線教育和培訓課程，以更靈活的方式將工作和教育相結合。

3.開辟新的職業教育和培訓途徑

隨著勞動力市場的巨大而迅速變化，不同行業的員工面臨著技能與需求的差異，一些優秀技能人才也難以找到適合的工作崗位。因此，政策制定者要加快開辟新的職業教育和培訓途徑。首先，為確保員工專業技能能夠滿足雇主的業務需求，政策制定者鼓勵高校提高職業教育入學率，增加學徒機會，讓更多的學生獲得技工證書或熟練工證書（craft certificate or journeymans certificate）等相關的職業證明。其次，促進職業學院教育和大學教育之間的有效過渡，提高職業教育的吸引力，滿足勞動力市場對跨學科專業知識的需求。再次，挪威政府實行“工匠大師證書計劃”（master craftsmans certificate scheme），加大對職業教育的投資。最后，通過資產凈值支助系統（NAV support system）對雇員現有技能做出酌情評估，為其安排繼續教育培訓，防止雇員因技能不能適應工作要求而失業。

（二）技能激活——提升多元化的技能供求

1.滿足勞動力市場需求

挪威大多數青年因工作技術含量低、受正規教育程度低、缺乏基本技能等與社會需求脫軌。為滿足勞動力市場需求，挪威政府主要采取以下措施。一是為低技能青年提供再教育的機會。2018年4月，OECD報告顯示，挪威應改善高中以下學歷青年的就業前景，減少30歲以下待業、未接受教育和培訓的人口比例，拓寬職業教育與培訓途徑，從而提高青年的就業率[9]。二是為成年人提供基本技能培訓?；炯寄苁谦@得高級技能的基礎，基本技能水平與勞動力市場參與度之間存在明顯的相關性。隨著社會服務數字化進程的加快，成年人只有掌握數字化技能才能成為更好的創新者和領導者。三是為成年人組織培訓和資格認證。挪威政府將聯合公共系統不同部門、私營提供者和非政府組織共同為成人制定培訓計劃，幫助其高效掌握工作技能。此外，政府也將設立專家委員會，為只有中小學教育程度的成年人提供生計支持的解決方案。

2.鼓勵在工作場所開展學習及培訓

在終身學習理念的倡導下，傳統教育領域也發生著變革。學習逐漸從學校教育滲透到個體的日常生活和工作中，特別是工作場所的學習，有利于維持成年人職業發展所需的各種知識和技能。為了滿足勞動力市場對新技術人才的需求，挪威政府鼓勵將教育培訓與工作場所有效結合。一是開展“技能+工作”計劃，企業可以為員工申請基本技能（包括基本的挪威語技能）的培訓補助。為激勵受教育程度較低的員工積極參加基本技能培訓，提供技工證書或熟練工證書的培訓證明。二是為無業者提供工作場所學習機會。正規公司以工作或實習形式，為失業者提供工作場所的學習機會，幫助其掌握更多工作技能，從而擺脫“無業游民”的處境。三是為薩米人開展有針對性的培訓。挪威政府開展“畜牧學學徒計劃”（Apprenticeship Scheme for Reindeer Husbandry）和語言技能培訓，幫助薩米人地區勞動力市場延續傳統知識并征聘更多員工從事該行業。

3.非政府組織提供培訓機會

非政府組織是指除了國家政府系統和市場企業系統以外的以社會成員自發組織、自我管理和自我服務為主的系統，是以公益服務為宗旨、不以營利為目的的組織[10]。挪威政府將深度調整非政府組織的培訓計劃，加強挪威語培訓力度并開展為期兩年的職業培訓計劃。例如，成人教育協會為成年人提供廣泛的課程和培訓機會，幫助其獲得語言、人際交往、學習能力等基本的技能。此外，非政府組織實行的“技能+”計劃，為成年人提供基本的閱讀、寫作、算術、信息與通信技術等技能培訓，加強對基本技能課程的重視，有效彌補了政府在很多服務領域供給能力不足的問題。非政府組織通過組織成年人就業培訓，激發成年人的學習動機，提高他們的就業技能及人力資本。

（三）技能應用——提高技能體系運行效率

1.開發工作場所技能記錄系統

挪威政府通過開發技能記錄系統，記錄個體通過教育、培訓、工作經歷或非正式環境下獲得的知識、技能和能力資質，從而提高資格的透明度、市場相關性和一致性[11]。許多員工有豐富的工作經驗，但很少有文檔記錄他們所掌握的技能，尚未形成良好的知識技能儲備體系。對于薩米人來說，正式的技能記錄也是傳承手藝和文化必不可少的方式之一?？傊寄苡涗浵到y的創建能夠幫助雇主挖掘員工的技能，提供現有技能與目標技能之間有效的信息傳遞，促進勞動力市場人員流動。

2.利用移民技術填補技能空白

挪威是一個擁有530萬人口的國家，其中約100萬都是移民及其后代，但是大批移民勞動參與度都較低，從長遠角度看，并不具備可持續發展的可能性[12]。此外，挪威政府對移民技能并沒有系統的統計與記錄，難以長期匹配合適的技能人才。為了提高移民的就業率并填補技能空白，挪威提出以下解決措施。一是簡化并完善外國職業資格的認可計劃和評估制度。確保移民能夠發揮其自身核心的技能，幫助企業更好地獲得符合技能需求的勞動力。二是為移民提供有針對性的培訓。挪威勞動力短缺的行業亟需移民的參與并為之作出貢獻。然而，許多移民缺乏挪威勞動力市場所必需的教育和技能，據調查，2015-2016年，70%移居挪威的難民并未接受過教育，甚至只接受過小學教育[13]。因此，對移民進行有針對性的技能培訓和提供早期工作準備對提高移民整體教育水平至關重要。此外，為了抵消勞動力市場兩級分化的趨勢，應該提高難民背景移民的資歷，幫助他們獲得勞動力市場所需的技能，而不是一味降低其最低工資。

四、總結與啟示

以培養全體勞動者技能為目的的戰略已經成為世界各國人力資源開發的重要趨勢?！都寄軕鹇浴返奶卣髦饕w現在三個方面。其一，強調以終身教育理念為基礎，建設包容性、開放性和靈活性的職業教育與培訓體系。其二，面向全民，特別是經濟社會地位較低人口、失業人口等群體，開發更多培訓機會，幫助其融入社會。其三，加強政府、行業與企業的合作，共同構建技能人才的開發路徑。

近年來，為了促進就業和經濟增長，我國在相關政策中也多次提出技能強國的目標。2010年，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，把職業教育擺在突出位置，旨在于2020年形成現代職業教育體系，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要。2014年，教育部等六部門印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，推動職業教育與經濟社會同步發展，使人才培養的規模、質量、規格適應技術進步、生產方式變革和社會公共服務的需要[14]。然而，與國際社會相比，我國技能人才的培養還存在一定的問題，據2018年《中國青年人口和青年發展統計報告》，16～34歲城鎮失業青年占城鎮失業人員的51.2%左右，城鎮失業青年失業的主要原因為畢業后未工作或因個人原因失去工作[15]。失業青年的現狀必將導致勞動力市場人才供給數量低于市場需求數量，從而導致技工荒現狀[16]。本文借鑒挪威《技能戰略》的經驗，為我國技能人才的培養提出以下建議。

（一）制定有針對性的技能人才培養戰略

技能是提高國家生產力、創新性和包容性的關鍵因素。近年來，我國重視對技能人才的培養，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出把培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才作為基本指導思想。然而，我國對于技能人才的理解相對局限于特定專業技能人才，在相關政策文件中并沒有形成關于技能的明確分類[17]，導致技能政策實施過程的路徑不清晰、受眾不明確。

首先，我國應明確技能必須貫穿于整個教育體系的始終，重視發展不同層次和類型的技能人才發展戰略，提高技能人才培養及管理的效率和效益。其次，制定有針對性的技能人才培養戰略，努力建構終身化的技能開發體系，重視提升各個教育階段學習者的技能水平。最后，要提高技能戰略執行的有效性，完善相關的法律體系，加強政策監督和宣傳力度。這涉及到整個教育體系教育理念的革新，是技能人才培養可持續發展的關鍵。

（二）構建結構化的職業教育與培訓體系

構建結構化的職業教育與培訓體系，不僅可以通過職業教育的途徑培養學習者全面的工作技能，還能在提升學習者專業能力的同時增強學習者適應工作變化的能力。隨著高職教育改革的不斷深化，我國很多高職院校已經認識到職業指導的重要性，將職業指導的課程納入教學計劃[18]，但是在實施過程中存在著將“職業指導”簡單地理解為“就業指導”、職業指導工作缺乏實踐環節、對職業指導工作機制和模式的研究不足等問題。[19]

針對以上問題，本文提出以下建議。一是責任分工。職業教育培訓是個社會系統工程，要促進政府、企業、教育培訓機構、行會工會、研究機構、勞動者個人等社會利益相關方的全面參與，構建全政府參與的實施路徑。二是綜合培訓。要摒棄以單純技能為主的職業教育培訓，培養勞動者的綜合素質發展，包括問題解決能力、溝通能力等基礎職業能力，幫助勞動者融入知識經濟的社會浪潮。三是財政支持。政府應加大財政支持，為低收入、無業、沒有技術而又面臨就業嚴重困難的青年和失業工人提供職業培訓經費資助，幫助職業教育培訓學員順利度過就業求學的瓶頸期。

（三）推進技能政策與實踐措施的一致性

十八屆三中全會強調加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。然而，由于企業觀念落后、員工參與積極性不高、合作運行機制不順暢等原因，企業無法與高校合作[20]。為了持續推進技能政策與實踐措施的一致性，可以采取“引進來、走出去”的政策，一方面，聘請具有豐富經驗的企業專家走進課堂，把企業先進的生產流程和生產標準通過課堂直接傳授給學生，同時企業專家對職業教師進行專業知識培訓，引導教師接觸最新行業發展動態;另一方面，打破在企業辦培訓或者在學校辦教育的傳統思維，重視工作場所學習對職業發展的作用，員工通過參與日常工作任務鞏固他們所學的知識，這對個體績效的提高具有重要意義。工作場所的學習同樣需要獲得必要的指導和支持，為此，校企雙方需要做到專兼結對、課程共擔、資源共建等方面的合作[21]，從而保證校企雙方能夠充分發揮各自的作用。

注釋：

①挪威強調以和平的方式解決勞資沖突，集體談判可以通過縮小行業內部就業條件和待遇差異，減少勞動者為就業而競相壓低工資帶來的競爭風險。[22]

②薩米人主要分布在芬蘭北部，挪威、瑞典和俄羅斯西北部?！秶H勞工組織公約》規定挪威有義務推行和保護薩米文化和語言。

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編輯 王亭亭 ? 校對 朱婷婷