科學事業單位全面預算管理問題探究

蔣蘊

摘 要：預算管理是科學事業單位為實現其戰略目標而進行的重要管理活動，實施全面預算管理對科學事業單位有著重要的意義。本文分析科學事業單位目前在全面預算管理過程中存在的問題和原因，提出解決對策，希望對科學事業單位預算管理工作提供幫助。

關鍵詞：科學事業單位 ?全面預算 ?存在問題 ?解決對策

隨著財政預算管理體制改革深化，科學事業單位的全面預算管理工作更加重要。科學事業單位在完善預算管理機制、全面推進預算績效管理等方面做出積極的努力。但相對企業而言較為薄弱，在未來的發展過程中還有需要加強的地方。為此，科學事業單位應分析全面預算管理中的問題，加強預算管理水平，提高財政資金的使用效益，解放科研生產力，適應新形勢的需要。

一、全面預算的概念

全面預算管理是單位為實現其戰略目標而進行的最重要的管理活動之一，包括財務預算和業務預算。其是一項涵蓋單位全部業務活動、全程管理流程，全員參與的綜合管理系統。全面預算是實現單位目標的重要手段之一，在各單位之間受到廣泛的應用。

二、科學事業單位全面預算管理問題

（一）預算編制質量不高

目前部分科學事業單位編制預算不科學。首先，在開展預算目標設定工作時，單位未能將戰略規劃、工作目標與預算目標實現有效銜接，指標之間缺乏內在聯系，無法相互協調，形成了預算指標與年度工作目標之間各唱各的調、各吹各的號，預算指標對實際工作無法起到有效的指導作用。其次，預算編制形式重于內容，相關工作的開展往往是為了應付上級核查，沒有充分考慮到單位實際情況，預算編制質量得不到保證。一些單位預算編制方法過于單一，大部分科學事業單位使用基數法編制預算，按照上一年的支出，結合下一年的情況對上年數據進行修改形成預算。這樣的編制方法簡單，相關工作人員工作難度降低，但是基數法可能導致上一年預算的缺點帶入下一年，線管數據信息的科學性無法保障，不能和實際情況相結合，影響預算編制質量。再有，部分科學事業單位績效管理工作也往往浮于表面，工作重點放在按照求報材料方面，滿足于填報各類報表、撰寫工作報告，沒有及時對預算相關工作進行監督管控。部分單位未能按要求制定科學的績效評價管理體系、設定科學評價指標，并以此作為年度考核依據。由財務人員代編代報預算的情況仍然存在，預算準確性也受到一定的影響，出現信息失真的情況，違背了預算編制的初衷。

（二）預算缺乏硬約束

全面預算管理工作的重點環節在于預算的執行，嚴格按照預算批復執行是預算落地的途徑。目前相當一部分科學事業單位預算缺乏執行力。按照預算法規定，單位預算應該包括年度所有資金，即財政資金與非財政資金的收支預算。年度預算一旦批復，除特殊情況外均應該嚴格按照工作計劃執行，不得隨意調整。目前科學事業單位在預算執行的過程中由于業務工作計劃未能與預算編制有效銜接，實際業務開展時間和內容與計劃相差很大，導致部分項目預算無法落實，預算很難按計劃執行下去，造成執行進度緩慢。一些單位到關鍵時間節點，出現為抓預算進度而花錢的現象，影響財政資金使用效果。部分單位常常在預算執行過程中根據業務工作需要頻繁調整預算，影響預算的嚴肅性。部分單位存在預算指標下達存在滯后的問題，等到財政正式下達批復后再細化分解指標，層層下達到基層單位，相當一部分項目年度時間過半才開始落實，影響預算執行效能。

（三）財務核算面臨挑戰

政府會計制度今年全面實行，科學事業單位在會計處理原則變化和會計工作量翻倍增長的雙重壓力下財務核算工作困難較大。科學事業單位財務人員需要按照權責發生制和收付實現制原則對每筆業務進行分析，分別在財務會計賬套和預算會計賬套進行核算，實現“兩套賬”平行記賬，這對科學事業單位財務部門是一個巨大的挑戰。財務人員長期按照收付實現制核算要求進行財務處理，現在需要在短時間內學習掌握權責發生制財務處理原則，準確實現核算對接，存在一定的困難。在年初賬套完成設置前，科學事業單位需要完成對以往財務信息的清理、清查等大量核實性工作，此項工作是否能夠及時完成，資產、往來款項的準確計量直接影響到新賬套的基礎數據質量。從目前情況看，相當部分單位未能按要求完成相關工作。另外，對于財務核算中的具體操作各單位尚有許多問題需要解決。如新賬套財務會計按照權責發生制計量，科研項目核算成本范圍更加全面，科研單位大量的科研項目分項目計提折舊，實現成本歸集。但是如果沒有單位信息化系統支持，單純依靠手工臺賬進行統計核算，數據的準確性和核算的及時性不能得到保證，單位財務核算工作面臨巨大壓力。

（四）預算考核評價工作未落實

在全面預算管理運行中，預算目標確定、預算編制、預算執行、預算考評組成一個完整的系統，它們相互作用，周而復始的循環，實現對整個單位業務活動的最終控制。其中預算考評作為一個承上啟下的關鍵環節，在全面預算管理中發揮著重要職能。長期以來，部分科學事業單位的資金大部分由財政部門保障，尚未形成支出必問績效的理念。在工作中沒有將預算目標與本部門、本單位發展戰略和績效目標之間建立有效銜接。部分單位將部門預算績效目標填報等工作或者放權給助手處理，或者“拍腦袋”填報。特別是社會科學事業單位的評價指標本身設置與考核存在困難，最終造成預算績效管理的目標與單位考核工作脫節、與預算實際執行情況脫節。在評價環節沒有組織機構進行考核或者考核流于形式，評價起不到支撐預算管理、優化資源配置、提升財政資金使用效果的應有作用。預算執行過程出現的問題也無法及時發現，為單位后期發展埋下隱患。

三、科學事業單位預算原因分析

（一）全面預算管理理念薄弱

意識到全面預算管理對單位發展的重要性是相關工作順利開展的重要前提。科學事業單位經事業單位分類改革后一部分單位改制后成為企業，經費自給自足，另一部分，特別是承擔社會公益性質的科學事業單位資金仍由財政部門保障，其中部分單位尚未認識到預算管理與國家治理、實現單位戰略之間的重要意義和密切關系;尚未認識到有效分配、合理使用有限的財政資金是激發廣大科研人員積極性、提升學術影響力、政策影響力和社會影響力的重要保障，未將單位預算目標與本部門、本單位發展戰略之間建立有效銜接。在此背景下，部分單位擁有預算資金分配權和管理權的部門領導不重視部門預算管理工作，認為凡是和錢有關的事情都是財務部門負責，與其他部門關系不大。在實際工作當中，部分科學事業單位對全面預算的理解過于片面，相關的制度建設、管理流程以及實際執行等方面都不夠完善，很多單位的預算管理工作主要由財務部門完成，包括從預算編制、執行、調整到績效評價。單位業務人員和相關部門不了解預算管理的要求和規定，不清楚預算管理流程。在這種情況下，在單位層面落實全面預算管理工作難度很大，其對單位的促進作用也難以發揮。

（二）預算管理機制不健全

按照實施全面預算要求，各單位應該建立完備的預算管理體系，這是推行全面預算管理的重要基礎性工作。但是在實際工作中，部分科學事業單位沒有按照要求建立完整的預算管理決策機構、工作機構和執行機構三層預算管理組織體系。部分單位沒有成立預算管理委員會，進行單位預算制度審批、預算草案審議、預算調整和執行中的協調等工作，目前主要由主管財務部門安排，其他主要職能部門或業務部門未能深度參與。這樣與預算相關的業務流程、工作程序、時間安排等方面的工作沒有與預算管理形成對接，造成預算管理松散、隨意，預算調整不規范，致使預算管理的作用得不到有效的發揮。部分科學事業單位在工作的過程中沒有建立完善的審核機制，相關管理部門任務不明確，監管力度不足，在執行過程中存在超預算支出等問題，導致預算質量不高、預算不準確不全面等一系列問題，從而影響單位的穩定發展。

（三）預算管理手段急需加強

近年來，財政部要求各單位加強財務管理信息化系統建設，大力推動行政事業單位內部控制制度建設，為推進預算體制改革做好準備工作。但從目前情況看，部分科學事業單位預算管理手段落后，不能適應改革要求。部分單位財務信息化平臺建設滯后，各類繁多的預算報表加大基層科研與管理人員的工作負擔，科研管理效率和便利化程度較低。在重復填報過程中更容易造成信息失真，給預算管理工作帶來很大障礙。部分單位未制定單位內部控制制度，內控建設呈現碎片化，缺乏全局性、系統性，相當一部分人員內控管理意識不強。部分單位的內部控制行為主要表現為“遵循慣例”，以非成文的形式存在，較為零散，未成系統，包括“三重一大”決策制度、內控制度建設存在短板。內控工作多由財務部門牽頭，不同職能部門間缺乏協同合作。內控制度建設面臨人員不足、能力不夠的現實問題。

（四）財務人員素質有待提高

長期以來，科學事業單位更重視科研領域的人才，通過人事編制機構設置、引進人才等措施吸引研究領域內高層次人才及專家，在薪酬、晉升等個人待遇方面給予重點傾斜與大力支持，保障科研精品力作，提高社會影響力。相比而言，對財務隊伍建設重視程度不夠，部分科學事業單位財務管理人員較少、專業素養較低，僅滿足財務核算的需要。隨著預算體制改革的深入推進，政府會計制度全面實施，會計人員工作量不斷增加、難度加大。一方面要進行日常報銷審核、財務處理、核賬對賬等繁瑣的內部事務處理，另一方面按照工作要求按時上報稅務、統計、審計等各內外部單位所需財務數據，需要處理越來越繁多的各類與財務相關事項，更要做好預算管理改革方面的事項，對事業單位財務人員的要求越來越高。部分科學事業單位未設置獨立的會計機構，財務人員晉升空間有限;沒有設置財務崗位高級職稱序列，即使財務人員通過專業技術考試與評審也不能進行評聘，會計專業技術崗位晉升存在瓶頸，導致會計人員跨行業流動較大。由此可見，缺乏高素質財務人員成為制約科學事業單位預算管理水平的重要因素。

四、科學事業單位全面預算管理的措施

為了改進科學事業單位全面預算管理過程中存在的問題，提高預算管理水平需要結合科學事業單位的實際情況，加強全面預算管理機制，從多個角度分析問題存在的本質，打造良好的管理氛圍，加強全面預算管理工作的科學性，為科學事業單位的發展提供有效的保證。

（一）引導樹立全面預算管理理念，完善組織架構

科學事業單位應加大宣傳力度，牢固樹立全面預算管理理念。單位領導要重視預算管理，將其融入日常決策當中，創造出良好的環境，促使員工認識到全面預算管理的重要性。同時應該統籌安排部署，明確工作職責，壓實預算單位主體責任，實施全方位、全過程、全覆蓋的預算管理，全方位落實預算工作。單位應建立預算管理對接和聯動機制，動員單位全體員工主動參與預算的策劃、編制和控制，統一觀念和標準，增強全面預算管理的合力，使單位與財政部門在預算管理理念、管理目標和管理方式上相協調，保證預算工作能夠高質量開展。

健全科學事業單位的預算管理組織結構，建立完整的預算管理決策機構、工作機構和執行機構三層預算管理組織體系。通過建立完備的組織架構，明確各部門工作職責，制定年度時間表、任務書，加強單位資源整合，將單位預算編制、預算執行和預算考核工作統籌部署，形成全面預算的閉合管理，促使其作用的充分發揮。

（二）加強預算編制管理，提高預算效能

科學事業單位應強化預算編制的龍頭作用，做好單位基礎資料信息儲備，特別是有關人員信息、資產信息，及時更新數據，為預算編制提供有力支撐。預算編制與項目精準對標，單位應統籌規劃整合，保證各項目預算編制的準確性，避免項目交叉重復。按照“誰審批、誰儲備”的原則提前儲備預算項目，將項目儲備工作前置到預算編制環節，推進項目庫聯網，實行“先定項目再定預算”。不斷壓減待細化預算比例，將預算做實、做細，把“錢等事兒”變為“事兒等錢”，切實增強預算編制執行的科學性、嚴肅性，夯實預算執行基礎。

科學事業單位應建立預算執行機制，明確預算執行中的主體責任，嚴格按照批復執行。對于年度預算已安排事項應該根據業務計劃及時開展工作，盡量減少執行中的調整，明確特殊原因需要調整事項的范圍，調整預算的時間節點安排，加強預算執行的約束。恰當使用績效評價工具與方法，通過績效目標與實際效果之間的比較分析查找問題、尋找管理漏洞、優化預算管理流程，確保單位工作目標的實現。再有，應該及時關注預算執行情況，及時發現其中存在的缺陷，找出原因，并向上級部門反饋，便于有關部門制定相應的改善措施，保證全面預算管理工作的質量。

（三）重視財務隊伍建設，加快構建預算管理信息化平臺

當前，越來越多的單位將信息技術運用到日常管理之中，科學事業單位也不例外。科學事業單位提高對信息化建設的重視程度，通過廣泛調研、深入了解理順單位信息化流程，探索建設本單位財務信息一體化管理平臺。加強部門之間的協調配合，將人事、資產、核算、預算、支付等納入其中，建立關鍵指標的基礎信息庫，通過綜合分析給予全面、動態、長期的決策與管理信息支持。建立健全規章制度，將內部控制體系嵌入信息化平臺，實現內部信息共享，打破“信息孤島”，提高預算管理工作效率。

建立全流程管理、多維度評價、多層次激勵的會計人員培養、監督、評價、激勵體系。建立獨立的會計機構，完善會計人員選拔、培養、評價、激勵機制，與科研人員進行區分，明確會計人員的職稱序列評定規則。打通會計人員晉升通道，穩定會計人員隊伍，發揮“傳幫帶”培養方式的作用，完善會計人員梯隊建設。加強預算管理人員培訓，不僅要對財務人員、業務人員進行培訓，同時也需要對其他部門的人員進行全面預算管理的培訓，提升預算管理工作的效果。

五、結束語

全面預算管理在科學事業單位中的作用非常重要，單位應結合自身情況和政策的相關要求解決預算管理中存在的問題，加強監督管理機制，促進管理效率的提升。

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