我國村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展路徑選擇

侯秀芳 閆鈺 劉佳悅 劉威菡 向子琦 王棟

[提要] 村鎮(zhèn)規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)中最重要、最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的工作，是我國村鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭，也是體現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)特色的重要環(huán)節(jié)之一。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)根據(jù)自然條件、生產(chǎn)力發(fā)展情況，因地制宜，因時制宜，量力而行，有計劃、整體全面地把村鎮(zhèn)規(guī)劃好，建設(shè)好。本文主要闡述我國村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展原則以及發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)規(guī)劃;生態(tài)化;可持續(xù)發(fā)展

基金項目：2019年河北省科技廳軟科學(xué)研究專項課題：“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下河北省縣域村鎮(zhèn)空間優(yōu)化研究”（課題編號：19457607D）成果

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年11月11日

村鎮(zhèn)的建設(shè)與規(guī)劃是不斷發(fā)展變化的，是任何力量也無法阻擋的，今天的村鎮(zhèn)不完全是昨天的村鎮(zhèn)，明天的村鎮(zhèn)也將不完全是今天的村鎮(zhèn)。一般說來，村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)該根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體形勢，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃入手，較為綜合地進行村鎮(zhèn)整體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃安排建設(shè)計劃。逐步開展和提高廣大村莊和集鎮(zhèn)對外聯(lián)系、為農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力提供盡可能多的就業(yè)機會。同時，逐步增加村鎮(zhèn)對周圍農(nóng)村的服務(wù)項目和提高服務(wù)水平，使中心村鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的生活、生產(chǎn)服務(wù)中心。

近幾年來，我國村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作雖然取得了一定的成績，但是由于村鎮(zhèn)數(shù)量之多，分布范圍之廣，系統(tǒng)復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊與村莊之間發(fā)展不均衡，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作仍然存在一些亟待解決的問題。目前，我國的人口總數(shù)達到了十四億多，其中農(nóng)村人口將近八億，我國的村鎮(zhèn)建設(shè)仍十分緩慢。村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)管理已經(jīng)恢復(fù)了二十多年，但村鎮(zhèn)規(guī)劃體系仍達不到村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的基本要求，這也說明村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展理論體系與技術(shù)管理體系仍有待完善。例如，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制缺乏完整性，大部分村鎮(zhèn)都沒有完整統(tǒng)一的規(guī)劃，有的雖有完整且比較詳細的規(guī)劃，但卻沒有得到合理的實施或者實施不到位，導(dǎo)致現(xiàn)在有的村莊依然缺少相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，道路交通、排水、供電、供水管線等都不能滿足民眾需求。村鎮(zhèn)規(guī)劃涉及范圍廣泛，但在健全公共配套設(shè)施等方面涉及較少，導(dǎo)致在建設(shè)過程中缺乏指導(dǎo)性和操作性。村莊和城鎮(zhèn)地區(qū)缺乏系統(tǒng)科學(xué)的城市系統(tǒng)規(guī)劃。中心城鎮(zhèn)以下的許多城鎮(zhèn)沒有建設(shè)重點，發(fā)展布局缺乏宏觀調(diào)控措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃系統(tǒng)是獨立的，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有單一性，并被盲目模仿，工業(yè)結(jié)構(gòu)、布局和建筑設(shè)計沒有創(chuàng)造力，缺乏一定的特色。許多村莊和城鎮(zhèn)不切實際地遵循城市發(fā)展規(guī)劃方法來規(guī)劃村莊，未考慮村莊和村民的實際需要，他們只關(guān)注外觀美的房屋，未重視其內(nèi)在的實際功能。

村鎮(zhèn)規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)中最重要、最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的工作，是我國村鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭，也是體現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)特色的重要環(huán)節(jié)之一。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)根據(jù)自然條件、生產(chǎn)力發(fā)展情況，因地制宜，因時制宜，量力而行，有計劃、整體全面地把村鎮(zhèn)規(guī)劃好，建設(shè)好。村鎮(zhèn)規(guī)劃從實際出發(fā)，從本地的地理優(yōu)勢、人文優(yōu)勢、物產(chǎn)優(yōu)勢、資源和傳統(tǒng)特色等展開調(diào)查研究，取其精華，去其糟粕，揚長避短，繼承傳統(tǒng)，開拓新貌。規(guī)劃起點要高，要有戰(zhàn)略眼光，堅持向城市化、現(xiàn)代化方向發(fā)展邁進，要具有長遠的發(fā)展規(guī)劃，在交通等基礎(chǔ)設(shè)施、分區(qū)布局、依勢建造，生態(tài)保護、環(huán)境美化等方面留有充分的余地。堅持布局合理、功能齊全、交通方便、設(shè)施配套、居住舒適、環(huán)境優(yōu)美、不同地區(qū)具有不同特色的標(biāo)準，符合現(xiàn)代化村鎮(zhèn)建設(shè)的各項要求。建設(shè)用地應(yīng)該按照有關(guān)標(biāo)準、有關(guān)規(guī)章制度、法規(guī)執(zhí)行。有關(guān)部門嚴格控制，既滿足生產(chǎn)生活需要，又應(yīng)該保護耕地、節(jié)約土地。建設(shè)用地與基本農(nóng)田保護區(qū)相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃。堅持可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與環(huán)境保護作為重點保護對象，并體現(xiàn)科教興鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，促進村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展原則

（一）有利于生產(chǎn)，方便生活，發(fā)展經(jīng)濟。隨著經(jīng)濟建設(shè)活動的實施，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，我國農(nóng)民生活水平也有了顯著提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重較大，村鎮(zhèn)規(guī)劃要適應(yīng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的屬性使其與外圍土地之間的關(guān)系十分密切，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化邁進，并逐步穩(wěn)定發(fā)展。

（二）合理規(guī)劃，遠近結(jié)合，以整治為主。由于村鎮(zhèn)用地地域差異較大，若全國制定一個統(tǒng)一指標(biāo)難度較大，但各地區(qū)應(yīng)盡快制訂出一套切合本地實際情況的體系，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，避免大拆大建，減少浪費現(xiàn)象的形成。既要了解農(nóng)村現(xiàn)狀，又要考慮遠景發(fā)展情況，當(dāng)村鎮(zhèn)存在有充足的發(fā)展用地時，把居住用地集中布置。使各類管線工程和道路工程的長度縮短，基礎(chǔ)設(shè)施的工程量得到減少，從而節(jié)約村莊建設(shè)投資，減少花費。在空間上，使村鎮(zhèn)各組成部分有密切的聯(lián)系，在交通、能源消耗、時間消耗等方面都獲得較好的效果。隨著村鎮(zhèn)現(xiàn)代化進程的加快，日益不斷提高的村民生活水平，對要求的居住環(huán)境也越來越高，要給村鎮(zhèn)的居住用地以及各項設(shè)施增建留有必要的發(fā)展余地，使未來村鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)具有一定的可能性。在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃同時，合理選址，避開災(zāi)害地區(qū)，應(yīng)盡量繞過工程地質(zhì)和水文地質(zhì)不良的地段，避免危險情況的出現(xiàn)，以減少不必要的損失。對可能遭受危害的地段提出技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理的工程措施方案。若遇到特殊情況，例如地下水位較高的，則需采取提高道路標(biāo)準高度或采取降低地下水位的措施。

（三）保護環(huán)境，防止污染，注意保護古建筑遺產(chǎn)。避免生態(tài)環(huán)境污染和環(huán)境破壞，確定對村鎮(zhèn)選址、建筑規(guī)模設(shè)計、村鎮(zhèn)規(guī)劃、景觀設(shè)計等時，要考慮其與周圍自然環(huán)境關(guān)系，堅持綠色環(huán)保理念，防止生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境破壞。不應(yīng)將城市的建筑形式和設(shè)計風(fēng)格直接與古建筑相融，無論形式、尺度，還是環(huán)境空間等都很難融入到風(fēng)景環(huán)境之中。充分利用舊有民居，加以改造，使其符合現(xiàn)代生活的要求。景區(qū)內(nèi)的小鎮(zhèn)，更應(yīng)當(dāng)進行保護性的改造，以反映出當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)情，而對待古建筑區(qū)的其他問題，也應(yīng)當(dāng)進行詳細規(guī)劃。

（四）因地制宜，靈活多樣，布局緊湊，保護耕地。在村建規(guī)劃建設(shè)中防止簡單形式的照抄照搬其他村鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)驗和做法。挖掘現(xiàn)存村鎮(zhèn)用地潛力，許多村鎮(zhèn)有相當(dāng)數(shù)量的沒有充分利用的土地，除了某些宅基地利用比較困難外，其余的應(yīng)盡量通過政府全面規(guī)劃并加以充分利用。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)需要結(jié)合地形、地質(zhì)、水文條件，盡可能要做到節(jié)約用地、節(jié)約資源與投資，減少土方工程量的數(shù)量和房屋拆遷量，少占用農(nóng)業(yè)農(nóng)田，合理規(guī)劃。我國的小村鎮(zhèn)，多數(shù)是在自然經(jīng)濟、小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，總體看來比較分散、凌亂。不僅是山區(qū)，在平原地區(qū)，土地也會被拆分地零零碎碎，因此對耕地的保護顯得尤為重要，應(yīng)注重有利于當(dāng)前農(nóng)業(yè)基本建設(shè)情況和農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。

（五）發(fā)動群眾參與規(guī)劃。農(nóng)民群眾為了適應(yīng)新職業(yè)的需要，不斷提高自身的業(yè)務(wù)水平，渴求新的科技知識，加強自身素質(zhì)的提升。對此，村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)就應(yīng)滿足他們的要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意識到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃對個人和集體的利益大大提高。從群眾中來，到群眾中去，村鎮(zhèn)居民最了解農(nóng)村的實際情況，要充分積極調(diào)動他們的積極性，傾聽他們的想法，讓村鎮(zhèn)居民參與到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中來，獻言獻策。

二、當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)路徑選擇

（一）加強整體規(guī)劃，注重實效。確認村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想很重要，如果指導(dǎo)思想正確，改造才能夠順利完成，指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差，都會適得其反，增加村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)無序性情況的發(fā)生。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計，既要繼承原有特色，又要堅持開拓創(chuàng)新的原則，結(jié)合當(dāng)今時代特征，充分發(fā)揮國家引領(lǐng)作用。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理時要樹立整體規(guī)劃觀念，規(guī)劃體系的完整性要得到保證，注重整體規(guī)劃實施，使區(qū)域的建筑相互協(xié)調(diào)，保證景觀的整體性。抓住機遇，與時俱進，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，增強時代緊迫感和歷史責(zé)任感，貫徹落實中央精神，從而進一步開創(chuàng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的新局面，促進村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。各級人民政府要將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作列入議事日程，定期研究和解決村鎮(zhèn)改造中的困難和問題。從地、縣、鄉(xiāng)、村中依層設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)組，并吸收醫(yī)療、財政、城建、土地、環(huán)境、稅務(wù)、公、檢、法等部門的負責(zé)人參加。領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)辦公室，負責(zé)有效組織實施，加強管理規(guī)劃執(zhí)行力度。深化農(nóng)村改革，擴大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民群眾收入，創(chuàng)造經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。在實踐中必須以求真務(wù)實的精神，積極探索村鎮(zhèn)建設(shè)的方式。防止一切不切實際、脫離群眾、脫離本地條件的做法，真正地將群眾生活中最關(guān)心、最迫切的要求、與人民利益最直接相關(guān)的事情，擺到村鎮(zhèn)建設(shè)的首要位置上。

（二）加大對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的支持力度。中央和地方政府都應(yīng)加大對農(nóng)村的投入，加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)是一項十分復(fù)雜的工作，既要合理利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，又要改變村鎮(zhèn)不合理現(xiàn)象。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作必須由各級人民政府作出決議，在統(tǒng)一的規(guī)劃下實行，政府要給予適當(dāng)?shù)难a助，為村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作提供資金支持。也可采用一些方式，支持村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，如通過減免農(nóng)業(yè)稅來鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，按《中華人民共和國土地管理辦法》中有關(guān)規(guī)定執(zhí)行新建占地面積。拓寬農(nóng)民增收的領(lǐng)域，充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

要注意制定有關(guān)村鎮(zhèn)景觀保護的法律法規(guī)，引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)有效管理和合法管理。農(nóng)村建設(shè)決策要有法律依據(jù)，村鎮(zhèn)建設(shè)有法可依，有關(guān)部門執(zhí)法必嚴，違法必究。各省市應(yīng)根據(jù)本地的實際情況制定當(dāng)?shù)氐膶嵤┺k法，采取法律、行政、經(jīng)濟等一系列手段，使村鎮(zhèn)工作得到較好處理。應(yīng)做到從上到下有法可依，有章可循，依法改造，增強執(zhí)行力度，避免主觀性、隨意性、盲目性等現(xiàn)象的發(fā)生，使全國的村鎮(zhèn)工作逐步走向法制化、程序化、正規(guī)化的渠道。村鎮(zhèn)建設(shè)要從“人治”走向“法治”，注重村鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性、指導(dǎo)性、嚴肅性，通過規(guī)劃立法的形式來確認，確定村鎮(zhèn)規(guī)劃的制定主體并了解其相應(yīng)的權(quán)力責(zé)任體系，政府要積極推進依法行政，增強對村鎮(zhèn)建設(shè)管理行為的可預(yù)期性，也要增強政府行政的透明度。需要保障村鎮(zhèn)規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性，規(guī)范村鎮(zhèn)建設(shè)中無序的自發(fā)行為，不斷強化政府的村鎮(zhèn)建設(shè)管理職責(zé)。

（三）合理利用村鎮(zhèn)的土地建設(shè)。合理利用村鎮(zhèn)的土地建設(shè)，制定合理定向指標(biāo)，嚴格控制新占耕地。改變老城區(qū)的用地功能、土地使用強度，提高土地利用率，調(diào)整服務(wù)設(shè)施結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。村鎮(zhèn)建設(shè)的過程中一定要注意合理利用土地，有的地區(qū)由于耕地緊張，出現(xiàn)農(nóng)民建房占用耕地的行為，要出同等數(shù)量的土地進行彌補。村鎮(zhèn)改造的方向應(yīng)由過去向外延伸轉(zhuǎn)向村鎮(zhèn)內(nèi)拆舊蓋新，減少新的浪費，規(guī)范土地的用途，有組織、有規(guī)劃地建設(shè)，轉(zhuǎn)向依法用地，土地得到有效管理。

（四）加強村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施是村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的重要突破點，是保障村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)美麗村鎮(zhèn)的重要條件，把基礎(chǔ)設(shè)施搞好，有利于第三產(chǎn)業(yè)乃至其他現(xiàn)代化建設(shè)的實施。通過較低的資源代價和社會代價取得較高的經(jīng)濟增長，并最大限度地把對環(huán)境的影響降低，增進與環(huán)境的協(xié)調(diào)與持續(xù)性，促進生態(tài)環(huán)境的和諧，有利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（五）不斷提升村民的觀念和素質(zhì)。加強對村民的教育培訓(xùn)，抓好對民主政治建設(shè)相關(guān)政策、理論的了解學(xué)習(xí)，提高民主意識與責(zé)任感。要教育群眾加強對村級事務(wù)的管理和監(jiān)督，了解村民的切身利益，改變農(nóng)民觀念，提高自身素質(zhì)，能夠有效調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的質(zhì)量?！?/p>