推進數字政府建設 優化政府行政生態

摘? ?要： 在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期， 網絡強國、數字中國、智慧社會戰略需要以數字政府建設為重要著力點落實落細，從而使得數字政府成為新時代以人民為中心的思想理論價值與實踐的統一，也是深化“放管服”改革、重塑政府和市場關系的內在要求。在數據驅動和以大數據、云計算、移動互聯網為代表的先進生產力的技術推動下，著力推進數字政府建設，從行政理念、組織結構、健全體制機制等多方面優化政府行政生態，推動政府職能轉變，在資源共享、協調合作、公開透明、精準決策的目標指引下建設人民滿意的服務型政府，從而達到百姓、企業、政府的共贏局面，促進政府治理能力和治理水平的全面提升。

關鍵詞： 數字政府; 行政生態; 互聯網+政府服務

中圖分類號： D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.020

Abstract： In the critical period， when socialism with Chinese characteristics enters a new era， the network power， digital China， and smart society strategy need to implement digital government construction as an important focus， thus， making digital government the people-centered ideological and theoretical value of the new era. The unification of practice is also an inherent requirement for deepening the reform of “distribution management” and reshaping the relationship between the government and the market. Driven by data-driven and advanced productivity technologies represented by big data， cloud computing， and mobile Internet， we will promote digital government construction， optimize government administrative ecology， and promote government functions from administrative concepts， organizational structures， and sound institutional mechanisms. It is vital to transform and build a service-oriented government that is satisfied by the people under the guidance of the goals of resource sharing， coordination and cooperation， openness and transparency， and precise decision-making so as to achieve a win-win situation for the people， enterprises and the government， and promote the overall improvement of government governance and governance ability.

Key words： digital government; administrative ecology; internet + government services

十九大報告指出，要“建設網絡強國、數字中國、智慧社會，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，培育新增長點、形成新動能。”[1]在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，網絡強國、數字中國、智慧社會戰略需要以數字政府建設為重要著力點落實落細，使數字政府成為深化“放管服”改革，行政管理方式更好地適應市場經濟和社會發展的尖刀兵。[2]同時，新時代數字政府建設也是深入推進“互聯網+政務服務”，從行政理念、組織結構、政府職能轉變、健全體制機制等多方面優化政府行政生態的重要著力點，從而在資源共享、協調合作、公開透明、精準決策的目標指引下建設人民滿意的服務型政府，達到百姓、企業、政府的共贏局面。

一、數字政府的內涵與價值取向

習近平總書記在出席第二屆世界互聯網大會開幕式時指出，中國正在實施“互聯網+”行動計劃，推進“數字中國”建設。這是首次提出的“數字中國”建設理念。在黨的十九大報告中，“數字中國”上升為一項國家戰略，報告中提出的“轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式、增強政府的公信力和執行力、建設人民滿意的服務型政府”也被明確強調數字政府建設的真正意蘊。此外，習近平同志在中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習時強調，加快完善數字基礎設施建設，推進數據資源整合和開放共享，加快建設數字中國，更好地服務于經濟社會發展和人民生活的改善。可見，“數字政府”因其理念設定與技術屬性，與新時代建設人民滿意政府所提出的具有法治、責任、透明、高效、服務的價值要求是不謀而合的，也是落實“數字中國”戰略的關鍵支撐。

（一）數字政府是治國理政和服務公眾的形態詮釋

運用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等現代信息技術，依托一體化的政務服務平臺，通過優化政府組織、再造政府辦事流程、創新政府行政方式、融合線上線下政府服務，以提高政府決策的科學化水平、提高國家治理的精細化度及精準化度、提升公共服務的質量和效率、實現群眾辦事的便利化度為建設愿景，是數字政府建設的目標導向，也是治國理政戰略和高質量服務公眾在配置資源要素與提升服務效能的雙重推動下的形態詮釋，最終要讓人民群眾在全方位全覆蓋全立體的公共服務體系中親自接收到更多便民惠民利民的“大禮包”，提升老百姓的幸福指數。[3]

（二）數字政府是信息均質化流動和需求多樣性下的政府形態

隨著信息技術的發展，信息均值化流動加快，在不同的技術條件、需求階段、社會響應趨勢下，特別是在大數據、移動互聯網、人工智能等信息技術的共同作用下，滿足用戶需求體驗驅動著不同層次服務模式的相繼涌現，這種快速的迭代模式倒逼政府要運用互聯網和數字化的思維、理念、戰略、資源、工具和規則等來治理社會、提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度，進而成為社會信息融通者和智慧型社會公共服務者。[4]而數字政府正是順應了這種迭代模式，成為了需求多樣性條件下的保障信息均質化流動的一種創新型政府形態。[5]

（三）數字政府是在數據驅動下創造公共效益的組織范式

在大數據時代，數據是最本質的要素，政府本身作為生產數據和數據匯集的組織，自身就會產生海量數據，無論是進行治理精細化、服務個性化，都代表著使用數據的深度和廣度。[6]政府自身的行政行為從本質上說，都是一個挖掘與運營數據價值的行為過程。因此，在數據驅動下，作為擁有和生產海量數據的政府組織，是數據資產、數據能源、數據組織的歸屬統一。[7]數據自身的價值對于政府而言，是在從電子政府、網絡政府到智慧政府的不同發展階段中，從內到外都體現著對數字政府這一組織范式的再定義、再升華的邏輯變遷，是創造公共效益，有效內化數據的全過程。

（四）數字政府的核心是以人為本

數字政府是在共享、開放、責任、民主、公平、公正的價值取向的引導下，借助大數據、云計算、移動物聯網等技術，通過體制機制創新，在精準計算和高效配置各類數據資產的基礎上，推動政府治理模式的全面升級。因此，其在建設的過程中就強調了政府服務的用戶體驗和公眾參與，其本質核心就是以人為本，將“以人民為中心”發展思想貫穿到建設始終，不斷增強政府行為的民主性、公正性、開放性，大力革除公共管理服務過程中不符合發展要求的各種障礙，從而進一步促進政府內部管理決策方式和外部公共服務方式的深刻變革。[8]

二、數字政府背景下政府行政生態的邏輯嬗變

（一）行政理念：從政府本位走向以人民為中心

數字政府是數字化、透明化、以人為本、協調發展理念的集中體現，打破了政府本位的桎梏，在適應“互聯網+政務服務”的發展條件下，用戶體驗感、服務便利性成為了衡量政府行政方式的標準。因此，必然要求政府行政理念徹底地由政府本位向以人民為中心的轉變，在不斷滿足辦事群眾日益增長的高質量辦事需求上暢通流程、改進模式、拓寬渠道、完善內容，提高政府治理能力，從而讓群眾在便捷高效的政務服務中有更多體驗感和獲得感。

（二）行政組織模式：從分散走向協同共享

數字政府本質上需要改變傳統電子政務建設分散的情況，深度整合基礎性資源和基礎設施，在線上線下實現一體化的統建共享和共建共用，在政府集約化建設上實現高質量發展。因此，從行政組織模式建構上需要實現跨區域、跨部門、跨層級、跨業務的一體化、一站式協同治理模式，對傳統縱向管理組織模式和橫向協調配合管理模式提出了挑戰，數字政府成為了政府行政生態環境中不可分割的整體，發揮著數字要素、技術要素、環境要素、組織要素等資源要素轉換器的作用。

（三）行政職能：從管理走向服務

在過去信息不公開、數據壁壘、條塊分割、煙囪林立等種種條件的限制與束縛下，行政職能更多是以“職權優勢”“責任優勢”來管理公共事務，從而產生政府服務效能不高、決策能力不強、干群關系不和諧等問題。而數字政府的多元化協同性、多維度互動性、多空間泛在性等特征順應了我國未來智慧社會建設發展的趨勢，是新時代政府職能轉變、建立公開、高效的服務型政府的最直接體現。因此，在數據驅動和以大數據、云計算、移動互聯網為代表的先進生產力的技術推動下，數據的流動性和關聯性在先進生產力的強勁驅動下充分發揮了自身價值，“權力”和“責任”開始在數據的流動和關聯中被重新定義，使得政府行政職能在數據驅動下從管理職能走向了以更好滿足用戶體驗為需求的服務職能。

（四）行政文化：從因循守舊走向開放包容

進入21世紀以來，以電子郵件、博客、QQ聊天到微博、微信、APP等具有典型代表性的網絡信息技術改變了公眾的生產方式與生活方式，同時也深刻影響著公共行政的管理模式，催生和創造了一個解構強權的、多中心的、自由平等的網絡時代，對社會和政府既具有強大的解構性威力，又具有寶貴的建構性能力。當政府需要經歷從工業化時代向信息化時代不斷轉變的階段時，也必須要適應數字政府建設中運用到互聯網技術等手段，這是一個必經的過程和階段。行政文化作為一種產生于行政管理的具體實踐活動而內化為影響行政組織及其成員的文化形態，該如何從價值觀念、行政意識、行政心理等“軟件”方面，打破傳統因循守舊、墨守成規、定式僵化的思維方式、行為方式，以開放包容的行政精神、行政心理、行政價值觀念去適應時代變化和技術革新從而使得技術進步與文化觀念相匹配，是打開政府改革“瓶頸”、高質量建設服務型政府的一把鑰匙。作為行政管理的靈魂，行政文化的作用力是巨大的，勢必影響政府治理的變革，與此同時政府治理變革也必須要有行政文化的輔助和支持才能順利進行。因此，在以數字政府建設與實施為基礎的政府改革大幕拉開之際，就促使著政府改革在向公開、高效、競爭性、使命感、減政放權、市場導向等方向進行轉變了，而這場變革的基礎就是一場心理基礎的變革，即行政文化的變革，因為行政文化在深深地影響著行政組織及其每一個行政個體。

三、以建設數字政府優化政府行政生態

（一）創新行政理念，重塑公共服務價值與觀念

互聯網的特點是創新、迭代、開放、靈活、共享，互聯網思維的核心是數據思維、用戶思維、流量思維、平臺思維、跨界思維、前端性思維、零距離、共享合作。不管是互聯網、大數據，還是云計算、移動互聯網，一定都是從提升用戶體驗度的角度提前預測與提供服務群體所需的各種服務要求，進行雙向互動反饋交流。因此，從長遠來看，數字政府建設要有一個從單向度、單維度服務交流轉向多向度、多維度互動反饋的過程，必須要適應時代發展的特點，將互聯網思維融入到政府行政工作實際，換位思考，從用戶或群眾而非公共機構的角度來看待、處理公共事務，樹立開放、共享、公正、規則、互惠、效率的理念，以用戶需求為導向、以完美體驗、建立長久合作共贏關系為目標，重構權責關系，使得政府流程再造、數據共享和業務協同在線上線下政務服務的融合發展中走向重塑，在“以部門為中心”向“以用戶為中心”管理模式的主動變革中實現公共價值的最大化。

此外，系統性、整體性、長遠性戰略思維不可或缺。在強化服務顧客導向指引下，政府要積極扮演好數據的收集者、分析者、使用者的角色，注重培養提升數字素養，尤其是注重對部門領導干部數字素養的培養和提升，引導政府工作者和民間團體在提升整體數字素養上下功夫，持續不斷地推進數字政府建設的軟實力。建設治理精準、服務智慧、決策科學、管理有效的數字政府是一項長期性、系統性工程，政府需要有卓有眼界的膽識和長遠發展的意識來制定完善數字政府戰略，要把數字化建設支出視為能帶來長期回報的一項投資而不是一筆單純的花銷的戰略思維，從維護長遠公共利益的角度加大對數字基礎設施的投資，使得數字政府的改革能夠真正慧分享、惠眾生。[9]

（二）創新行政組織結構，從體制機制源頭上革新組織保障

第一，整合協同，再造政府管理模式。按照“互聯網+政務服務”的要求，以數據化推動政府組織結構數字化轉型，在明確數字政府建設各部門工作職責的基礎上，以政府數據整合、工作任務數字化的政府審批流程再造為契機，自下而上進行基礎實施到系統協同、管理整合到機制創新的權力組織運行的全流程、全領域、全覆蓋，建立起職責明確、縱向聯動、橫向協同、共同推進的工作機制，更加凸顯出“整體政府”在組織運轉、溝通協調、協作配合的無縫耦合度優勢。[10]在協同再造政府管理模式的基礎上，以提高政府數據整合能力為導向，明確責任，細化業務流程，優化資源配置方式，探索創新聯動協同機制、數據匯聚更新機制、資源分析研判機制。在物理分散、邏輯集中的基礎上對接各級機構共享交換平臺，在數據互聯互通的前提下，實現政務信息資源在不同部門、不同地區、不同層級間實時無縫全業務全流程流動，從組織機構和體制機制上消除障礙，變“群眾跑腿”為“數據跑路”，在線上線下融合推進中打造“不打烊”的“數字政府”。[11]

第二，資源共享，以跨部門數據流動推動行政系統動態平衡。受特定歷史發展階段和不同體制機制因素的影響，各地各部門信息資源在建設之初就存在建設分散、組織協調工作單打獨斗的現象，不同部門之間要實現互聯互通、資源共享、業務協同是個大難題，而且“信息孤島”一直伴隨著信息資源建設長期存在。數字政府建設強調的是讓數據多跑路，群眾少跑路或不跑路，通過跨部門數據流動來實現辦事效率的提高，提升政府治理能力和治理水平。[12]在大數據時代，核心是辦事數據，整個行政系統的資源配置方式、資源共享模式以及行政組織范式都需要以辦事數據為基礎進行重構，在辦事數據的要素驅動下，暢通辦事環節，優化數據流通渠道，將行政系統重塑成閉環回路，讓數據就像電流一樣暢通無阻地運行在行政系統中，而辦事數據就像“指揮棒”，辦事數據流向哪里，哪里的權力、責任、服務都要全部流動起來，根據辦事數據的流動指向發生能量交換，從而達到由職能部門“單打獨斗”轉變為綜合治理、“智慧治理”，推動行政系統動態平衡。[13]

（三）深化政府職能轉變，提升政府治理能力和治理水平

第一，強化服務，以上下聯動的系統整合優化政府行政方式。提高服務水平一直以來是政府轉變職能的目標導向。數字政府緊緊抓住了“為民服務”這個根本點，系統集成，轉型工作方式。數字政府建設不是某一個部門某一個窗口的改革，而是政府系統內部各部門之間、各工作人員之間的通力配合。因此，信息資源共享的廣度與深度是數字政府建設的重要著力點，需要換位思考群眾辦事流程的便利度和材料清單的詳實度，在梳理每一項業務職能的服務清單基礎上，創新行政系統上下分工合作的協同性、聯動性機制，逐層逐級約束行政權力，統籌整合系統資源，解決好權力對資源支配這一核心問題，從“單打獨斗”式管理向“集團化作戰”服務方式轉變，實現政府整體服務合力和聯動協同能力的高質量提升。

第二，深化政府職能轉變，精準對接社會公共服務需求，提升政府治理能力和治理水平。目前，網上政務服務正在從政府網站提供信息服務的單向服務逐漸邁向實現跨部門、跨層級的系統整合集成，提供一體化網上政務服務的整體性服務階段。在這個過程中，同時伴隨著政府職能向著提供公共服務、數據服務、精細化服務、精準化服務的縱深發展。因此，政府在建設數字政府、實施數據治理時，需要各個政府職能部門協同聯動，由于政務數據的收集、整理、分析、挖掘、使用是各相關職能部門共同的責任，因此需要深入轉變職能、創新聯動協同的體制機制，以打破由于數據信息壁壘和“數據煙囪”所帶來的“老死不相往來”的困境，在橫向上要不斷強化跨部門間的數據信息共享耦合體制機制，在縱向上要梳理完善跨層級間數據匯聚、整理、分析、挖掘的管理鏈條，同時改革創新政府系統內部職能上下有效對接的行政管理體制，以精準對接社會公共服務需求，促進政府與公民的良性互動，提高政府工作效率和改善政府對公民的精準服務和反饋能力，從而提升政府治理能力和治理水平，實現政府治理能力和治理體系現代化。

（四）加強行政文化建設，發揮文化統攝和價值引領作用

第一，建設開放型行政文化。在治理體系多元化的背景下，政府將自身視為多元治理網絡中的一部分，必須時刻與外界保持信息的交互。同時在行政系統內部，要實現政府內部各部分之間的相互開放。在客觀上，要加強行政系統內外溝通的力度，建立信息社會中民主行政基礎之上的參與式決策架構，暢通民意表達渠道;在主觀上，要打破部分行政人員因循守舊、害怕變革的觀念，正確評價行政改革的重要意義，對新技術、新思想保持開放的態度，與公眾進行無界限的信息交流。

第二，建設服務型行政文化。新公共服務理論認為，公共管理者的重要作用并不是體現在對社會的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達和實現他們的共同利益。服務社會、服務公眾的行政價值觀是構建服務型行政文化的價值基礎，“為公眾謀福利”的“積極政績觀”是服務型行政文化的價值追求。建設數字政府的目標是秉持工具理性價值，政府盡量以法律和經濟手段進行管理，最大限度地減少政府對社會和市場的行政干預。因此，借助信息工具，政府要以服務者的角色做好“加法”，勇于擔當、果斷決策、想群眾之想、急群眾之急，以當好“店小二”的公仆精神和爭做“五星級服務員”的工作要求，集中精力提供公共服務和公共產品。

第三，建設高效型行政文化。社會的高速發展特別是信息化、數字化發展對公共服務的要求不斷提高，政府必須跟上并滿足快速發展的社會要求，必須滿足公共服務和公共產品的高質量要求。可見高效型行政文化追求的是數量與質量的統一，功效與價值的統一，目的與手段的統一，過程與結果的統一，公平與效率的統一。[14]高效型行政文化要求要做好“減法”，破除部門權力至上的理念，把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，提高政務服務的能力和水平，用政府的“減法”換取市場活力的“乘法”，讓政務服務跑出“便民新速度”。

第四，形成具有預見性、功能性決策機制的行政文化。在當前中國社會轉型期政府如何在復雜多變的環境下做出更具科學性、權威性、開放性和公平性的決策，就需要表象數據和潛在數據共同為決策提供相關的決策數據支持。[15]大數據“不是要教機器像人一樣思考。相反，把數學算法運用到海量的數據上來預期事情發生的可能性”。通過“處理和某個特別現象相關的所有數據，而不再依賴于隨機采樣”的方式來獲取想要的數據，發現潛在的聯系和問題以分析出接近于實際的預測性信息：“我們不再需要對一個現象刨根究底，只要掌握大體的發展方向即可。”政府公共部門以這種數據驅動決策模式的改變會推動政府決策機制的轉變，帶動預測性、功能性行政文化決策機制的形成。

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[責任編輯、校對：楊栓保]