論檢察改革社會效果的評估

范思力

摘? ?要： 評估檢察改革在社會層面產生的效果，可以幫助提高改革決策的客觀性，側面反映司法公正情況。在設計評估指標時，要注意考量其他領域的評估方法和效果，從基礎原理入手，明晰評估指標的必要條件，大膽假設，小心求證，不斷檢驗預設指標的科學性和合理性。

關鍵詞： 檢察改革; 評估指標; 社會效果

中圖分類號： D926.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.018

Abstract： By assessing the effect of procuratorial reform at the social level， it can help improve the objectivity of reform decision-making， and reflect the situation of judicial justice. In the design of evaluation indicators， we should pay attention to other areas of assessment methods and effects， starting from the study of basic principles， clarify the necessary conditions for assessing the indicators， bold assumptions， careful verification， constantly testing the scientificness and rationality of evaluation indicators.

Key words： procuratorial reform;? evaluation indicators; social effects

全面推進依法治國依賴于如何運用好法治思維和法治方式。在法治實現過程中，司法改革是目前世界各國較常采用的方式之一。我國司法改革的對象不單是法院，還包括檢察機關、偵查機關、司法行政機關等。因此，在司法改革這個復雜系統內部，又可細化出檢察改革這一改革子系統。2000年開始至今，以最高人民檢察院制定出臺的檢察改革實施意見、工作規劃為標志，檢察改革已進行五輪，其內容主要涉及檢察權的優化配置、檢察組織結構的完善、檢察工作機制的革新、檢察管理的完善等。[1]作為展現法治建設成效的重要內容，檢察改革效果的評估指標體系同樣需要建立。但改革的影響是深遠復雜的，改革的評價是歷史的又是現實的。檢察改革作為一項系統工程，其效果在政治、法律、社會等多個層面均能反映，相應地亦可從法律效果、政治效果、社會效果等多個角度進行評估。筆者試就檢察改革社會效果的評估進行探討，通過分析社會層面對檢察改革反映的原理和方法，以期進一步提高檢察改革的科學化水平。

一、評估檢察改革社會效果的主要作用

（一）增強下一步檢察改革頂層決策的客觀性

檢察改革不同其他領域改革，其改革路徑一般是自上而下推動。因為檢察改革涉及檢察權的配置和職能定位，涉及體制機制的調整和與有關方面的關系，事關重大，牽涉面廣，政治性、政策性、法律性強，必須遵循司法統一的原則，在中央的領導下，統一規劃，統一組織實施，自上而下地推行。[2]既然是自上而下推動，確保改革頂層決策的客觀性就很關鍵。就公共決策產生過程而言，基于每個主導或參與決策人的有限理性和價值取向的差異，決策過程始終是復雜、困難而又充滿不確定性的。為增強決策客觀性，決策者往往會盡量讓社會公眾參與決策，借助各種不同聲音沖淡決策的主觀色彩，以決策的可接受性充實決策的合理性。提高檢察改革決策的開放性除了可邀請法學專家、律師、人大代表進言獻策，還可以通過分析、量化、匯總社會公眾對檢察改革的反映，為下一步決策提供參考。相比前一種方法而言，評估可以創造一種公眾參與治理、監督公權力的模式，拓展參與渠道，使公眾在國家治理法治化和治理能力現代化中的作用得到有效發揮。[3]

（二）側面了解司法公正的落實情況

將檢察改革作為一種可量化的法治建設成果進行評估，在評估實踐中，由于作為隱藏前提的對于法治之“厚”或“薄”的理解差異，實際上就產生了不同的評估目標之指向：以“厚法治”概念為前提，則評估是為了探索法治所應蘊含的實質價值目標及其實現情況;以“薄法治”為前提，則評估是為了審查國家機關對若干法定責任事項的具體執行和完成情況。[4]前者較為側重指向社會層面，后者較為側重指向國家層面。因此，立足于社會層面評估檢察改革的效果，還能幫助我們觀測檢察改革是否實現了法治蘊含的實質價值。在眾多法治蘊含的實質價值中，人民群眾目前最關心，最需要的就是司法公正。作為維護社會公正的最后一道防線，司法公正對社會公正具有重要的引領作用。近年來隨著一些冤假錯案得到糾正，一批司法腐敗官員被立案查處，人們對司法公正的要求亦越加明顯，檢察改革與司法公正的關系也愈加緊密。可以說，人民群眾對檢察改革是否有獲得感很大程度取決于檢察改革是否促進司法公正，評估檢察改革社會效果可以在側面反映司法公正度。從歷年檢察改革文件中可以很清晰看出改革對司法公正的追求。《檢察改革三年實施意見》（2000-2002年）要求：“努力維護司法公正，切實保障人權。”《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》（2005-2008年）要求：“增強監督實效，維護司法公正。”《關于深化檢察改革2009-2012年工作規劃》要求：“緊緊抓住影響司法公正的突出問題。”《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規劃）》中要求：“著力解決影響司法公正的深層次問題。”《2018-2022年檢察改革工作規劃》中要求：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”

二、當前推進檢察改革社會效果評估工作面臨的問題

（一）用民意調查評估檢察改革社會效果的可行性低

民意調查作為一種了解公共政策社會反映的技術工具，在國外已廣泛應用于政治競選、戰略部署、政策制定等公共活動領域，是西方發達國家了解民意、改善官方形象、引導公眾輿論的重要手段。[5]從方法上看，借助統計科學的方法，民意調查能夠量化社會反映，從結論上看，民意調查能夠得出相對直接明確的結論，這些都是民意調查的優勢。但任何一種國外制度的借鑒和移植都應首先考慮本國的國情民情以及歷史文化背景，不能直接照搬。民意調查的理念和制度設計還需進一步完善以契合我國政治制度和新聞輿論制度。直接將民意調查運用于檢察改革社會效果評估還存在障礙。

一是樣本障礙。目前國內民意調查主要是先進行隨機抽樣，然后在一段時間內對樣本采取電話采訪、填寫問卷的方式收集民意，訪談法應用較少。這種方法得以實現的前提在于隨機抽樣的樣本覆蓋必須完整，而且隨機抽樣時要盡可能保證抽樣準確。但這兩點仍很難做到，一方面樣本的選擇空間被人為限制，如有的地方政府部門進行群眾滿意度評價時，樣本范圍被事先限定，由于無法獲取被評價部門全部服務對象的聯系方式，致使民調機構只能在被評價部門提供的有限服務對象中開展調查。樣本框不完整給調查帶來的系統誤差足以否定調查結果的真實性。[6]另一方面，目前隨機抽樣的準確性還難以獨立支撐重大政治決策。在我國，采取民意調查評估檢察改革社會效果應從何處獲得隨機樣本庫？就算有隨機樣本庫，如何保證隨機抽樣真正隨機而不是只提供特定代表供調查者選擇？如何保證隨機樣本庫的全國性，避免發生以偏概全？針對這些問題目前并沒有制度層面的解決方案。

二是操作障礙。即便今后在技術上（如借助大數據技術）能保證樣本的隨機性。但民意調查結果主要來源于被調查對象的感性認識，這種結果很容易受時空影響，特別是一些特定地區出現的重大熱點事件可能會對原先的民意調查結果造成很大沖擊。如果這種結論與現實的反差出現在檢察改革效果評估，會對司法公信力產生不利影響。如何防止調查結論與現實結果出現較大出入，目前在操作層面并沒有一個清晰理性的做法。此時貿然將民意調查引入檢察改革這種帶有全局性、聯動性工作中，不利于保持決策的科學性和合理性。

三是文化障礙。在西方代議制國家，民意調查在政治領域可以借助媒體成為政客相互攻擊的私人工具。這說明有時集合的民意不一定與公共事務有關。公意著眼于公共利益，而眾意則是個別意志的總和，只著眼于私人的利益。[7]客觀看，中國公民權利意識和公共道德的養成還要很長的一段路要走。既然公民個體在公共領域的參與熱情還有待激發，我們又如何期待現在的公眾能主動去了解檢察改革，進而對檢察改革這種由多個改革任務、多項屬性檢察權構成的相對專業、相對封閉法治工程有一個基本清晰的表象呢？表象是形成感性認識的前提，在公眾對檢察改革難以形成認識表象的情況下，通過填寫問卷、電話采訪、面對面訪談來詢問、收集他們對檢察改革的主觀認識，難以算作公眾對檢察改革的感性認識，難以體現社會公眾對司法公正度的真實反映。

（二）目前檢察改革社會效果評估的科學性明顯不足

評估檢察改革的社會效果最終并不是在達到確定性而是在追求確定性。在追求確定性的過程中，無論采取何種技術方法和數學模型，至少要求評估形成的階段性結論是可以觀察的，是能夠采取一定方法幫助我們識別其真偽的，是符合評價指標定義內涵的，是無需檢驗評估者的立場和動機的。而目前官方或非官方所作的評價，無論是準確度還是可信度都存在明顯不足。

一是將改革評估的民主性等同于社會性。各地在推進檢察改革時常會邀請律師、人大代表、政協委員參觀視察改革情況或邀請法律學者組成第三方評估組評估改革效果，并將參觀視察人員或評估組的意見作為社會層面對改革的反映。這種舉措可以提高決策的公開性，是一種彰顯司法民主的好做法。但這里的司法民主并不是政治學意義上經民主程序過濾形成的公共意見。從民主本質看，即便是經民主程序形成的意見，這種意見也不能用于所有領域。因為民主的最大危險來自于公共權力的無限性，為了限制這種無限權威，就要劃分出一個不受政治權威干預的私人生活領域，以自由、憲政、法治來規范民主，限制民主權利行使的范圍，因此除政治領域外，民主并沒有普遍適用。[8]換個角度看，即便以民主性取代社會性，以代表意見等同社會層面的反映，目前代表人員特別是其中的專業人士也難以滿足檢察改革對民間力量的需要。比如法律學者對于司法體制改革的研究存在大而化之缺乏細節勾勒的不足。[9]

二是指標設定不夠嚴謹。從目前法治評估現狀看，針對評估對象設立評估指標是一般通行做法，但目前這些指標所反映的檢察改革效果也很模糊。首先是指標外部性不明顯，實踐中作為展現檢察改革外部成效的一些指標數據并沒有為社會公眾所感知。如涉及檢察效果等指標評估并沒有通過顯著性檢驗。這些指標主要依靠體制內自上而下的剛性約束機制加以推進，其法治建設成果無法及時有效地被體制外的社會公眾所分享，這在一定程度上限制了全體市民參與法治創建的積極性。[10]其次是指標定義混亂，同一個定義在不同的一級指標、二級指標甚至三級指標中被反復引用。

三是評估主體與對象混同。出于宣傳需要，各地檢察機關在經驗交流發言、新聞報道時都會提及改革取得的社會效果，且不論這些表述是否真實準確，自己評估自己的工作成績首先就很難令人信服。即便是上級的督查結論，也存在明顯程序漏洞。在諸多反映檢察工作的情況中，選擇哪些情況、數據反映本地區檢察改革的社會效果并沒有一套程序，也沒有一套標準。以檢察機關群眾滿意度測評為例，各地盡管沒有發布專門評估報告，但從各地自我評估情況看，基本自我感覺良好，案件質量逐年提高、執法形象和人民滿意度不斷提升，個別地方甚至高達95%以上。[11]但形勢并非如此樂觀，習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》的說明中就曾指出：“當前司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出。”

四是評估的考核色彩過濃。當前我國正處于全面深化改革時期，諸多改革任務主要依靠地方黨委成立委員會或專題組，層層細化分解任務至各成員單位，再由各單位將任務分配給單位各行政領導，由各行政領導牽頭各內設機構具體落實到個人。檢察改革也不例外，改革任務完成情況會作為地方黨委考核檢察機關，檢察機關考核各內設機構，各內設機構考核個人的依據。在這樣的績效管理模式下，任何涉及改革的量化指標都不可避免地輔以權重系數記入考核分值。檢察改革評估一旦考核色彩過濃，就會產生考核反饋作用，評估對象自然會采取一切方法提高量化分值，從而淡化檢察改革評估的理性。一旦指數成為了不同地區間攀比的數字，那么評估就退化為狂熱競賽的工具而不是冷靜反思的參考，更糟糕的情況是地方能夠更加方便地粉飾問題，因為評估畢竟是以“科學”的名義。[12]

三、預設為檢察改革社會效果評估指標的必要條件

（一）預設指標的主張或論證要符合法理通說

要在客觀世界選擇一個參照物作為評估某類法治建設狀況的指標，其背后至少要有一套符合法理邏輯的觀點或論證。既然預設指標與檢察改革有關，指標背后就必然包含涉及檢察理論的觀點或論證。對檢察改革這種需要調動各種資源協調配合完成的全國性系統工程而言，若指標背后的理論僅滿足于自圓其說或邏輯自洽，顯然缺乏足夠的魅力和說服力，相應的理論認可度還需要提高，即這些主張或論證應是目前的法學通說。盡管哪些內容屬于法學通說很難界定，同時這種共識還會隨時間不斷變化。但就現在而言，法學通說應不包含邏輯上不相容的主張或推論;以最少數目的假設推論出結論;當謬論出現時，需要很少限制條件就能克服其困難;與我們一般的世界觀和“最佳”的科學相吻合;與其他經受過歷史檢驗的法學理論相適應。[13]除符合以上通說特性外，由于評估結果需要向社會公開，相應指標設立的主張或論證也就不能僅停留于設計者腦海中，需要向社會公開。為便于社會公眾理解，這些主張或論證在符合法學通說的同時還要盡可能地減少專業晦澀術語使用和深奧理論體系的闡述。

（二）單個的預設指標要以檢察改革專題為客體

用一個指標反映評估客體全貌既直觀又簡便，如用破案率評估偵查水平、用人大代表贊成率評估地區工作情況等。但受檢察改革復雜性的限制，檢察改革社會效果評估還不可能做到用一個指標反映評估客體的全貌。按照控制論的觀點，所謂黑箱，就是人類尚未完全認識和改造的對象。這種對象由于其復雜性導致人類雖然可以觀察事物的作用，但一時無法完全掌握其運作規律。黑箱中內部非常復雜的系統稱為特大黑箱，其內部不但變量數目眾多，而且相互關系也錯綜復雜，即便打開黑箱，也只能從某一個局部觀察。[14]檢察改革就是這樣一個特大黑箱，當打開這個黑箱觀察時，會發現各專題、任務之間關系錯綜復雜。比如“健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制”與“完善檢察人員福利保險體系”的完成進度和條件有無共性等。由于檢察改革這個特大黑箱只能局部觀察，不同的局部視角又會造成作為黑箱輸出內容的改革社會效果“橫看成嶺側成峰”，進而存在反映改革社會效果的各種現象。面對檢察改革社會效果這種多層次、多角度呈現，用一個精準的預設指標統一描述效果的所有樣態難以做到。

雖然目前統一描述檢察改革社會效果可行性低，但局部觀察檢察改革時卻有規律可循，這種規律能幫助我們找到預設指標的著力點。早在2000年啟動的檢察改革就已經開始按照不同專題歸類各項具有共性的改革任務，《檢察改革三年實施意見》（2000—2002年）中就將各項檢察改革任務分為“改革檢察業務工作機制”、“改革檢察機關的機構等組織體系”等專題。每個專題與其他專題共同組成了檢察改革系統，這種組成不是混沌的交叉，而是有序的疊加。采取有序疊加的模式一直延續到本輪檢察改革。基于各檢察改革專題的相對獨立性，可發現檢察改革盡管是一種超級復雜系統，但其中各檢察改革專題形成的布局結構卻是簡明有序的，這種特性如同復雜化學反應背后簡明的分子式，為展示不同角度、層次的檢察改革社會效果提供了穩定的附著物，從而幫助各預設指標在檢察改革這個特大黑箱中找到坐標。

（三）指標與對應檢察改革專題之間要有可證偽性

確定一個理論是否科學可以考察其是否具有可證偽性，即在邏輯上或原則上至少有一個與該理論矛盾的可能理論。同理，考察指標的科學性也可以看指標與對應檢察改革專題之間是否有可證偽性。這個過程分為兩步，首先要考察預設指標與某個檢察改革專題之間是否具有單一映射關系，即一個指標僅反映一個檢察改革專題是否已有社會效果。這種單一映射關系不能具有無矛盾性。因為無矛盾性不傳達任何信息，任何我們喜歡的結論都能從它推導出來，無法挑選出不相容的結論。[15]如預設起訴率作為指標，起訴率在檢察改革系統中可與任一檢察改革專題中的任務聯系并推導出各種結論，并且與某項檢察改革專題中的任務聯系后還可產生結論相反的推斷，導致既可以說起訴率低反映深化檢察官辦案責任制效果好，也可以說起訴率高反映深化檢察官辦案責任制效果好。上述結論背后的邏輯和經驗在映射關系具有無矛盾性，由此得出的評估結論沒有任何實際意義。

在保證指標與某個檢察改革專題具有單一映射關系后，才存在證明該指標與檢察改革之間有無關聯的方法，以此檢驗預設指標的真偽。預設指標意在表明某個檢察改革專題能否引起社會效應以及產生效應的情況，這種表達方式是以改革開始后某項指標數據整體呈增長、減弱或與改革前相比呈穩定的趨勢來展現。[16]因此理論上就有這樣一種檢驗方法：首先，確定指標對應的檢察改革專題相比上一輪是否有標志性變化，比如本輪檢察改革專題在深入推進上一輪專題的改革任務過程中出臺了新的法律或政策，或者與上一輪性質相同的檢察改革專題相比，本輪檢察改革專題增加了新的改革任務;其次，觀測上一輪改革整個時間區間內指標數據變化趨勢，本輪改革開始后選取同等時間長度區間、同等坐標刻度值，觀測該時間區間內指標數據變化趨勢;最后，將兩個同等長度時間區間的指標數據情況進行對比，若該指標數據波動變化趨勢大體一致，則說明該指標與檢察改革專題無關聯，就可以排除該預設指標，反之可繼續使用該預設指標。

（四）被評估對象無法直接控制指標數據變化

理想狀態下，評估對象通過發揮主觀能動性直接影響指標數據變化，這種“評估—反饋”機制的形成可以起到考核評估對象工作情況的作用。但涉及檢察改革這種復雜系統工程時則要區別對待。若指標設計以考核為目標，作為指標設計者自然是善意的，希望這種指標能起到“指揮棒”作用，但并不是每個執行者都能按照設計者的原意去理解貫徹指標中包含的工作要求。如果預設指標的數據變化能直接因評估對象的特定行為產生變化，那么被評估對象為了提高或降低指標數據，就不一定會按照指標設計者的善意去執行，甚至還會扭曲指標設計者的原意。為避免類似情況，在選擇預設指標時，指標數據變化不應直接受被評估對象特定行為控制。在檢察改革語境下指標的理想狀態是：評估指標所反映的數據變化，被評估對象既無法“揠苗助長”也無法“造假作弊”，相應評估對象也無法根據指標進行“考核分數競賽”。

（五）指標的數據應保持穩定且能同步公開

社會效果畢竟是一種緩慢發酵的效果，通過指標的數據變化觀測社會公眾反映是一個長期不間斷的過程。為盡可能地保證評估過程的連續性，指標要能保證其數據來源的穩定性，即預設指標反映的數據必須有相對長時間存續的供給渠道，如能夠長期借助其他社會統計工作或數據庫獲得準確的數據。沒有穩定數據會造成指標的準確性不夠，比如假設將聘用制書記員流動情況作為評估檢察改革社會效果的指標，但并不是所有地方都在實行這樣的制度，即便該指標理論上可以反映檢察改革社會效果，評估者也無法得到過去的數據對比驗證。除保證數據來源穩定之外，為避免評估者、指標使用者過度解讀數據，出現評估結論個人主觀色彩過重的現象，還要結合世界法治評估工程的有益經驗，盡可能同步開放數據，降低使用、研究指標數據者的門檻，防止產生一種不經社會公眾和同行檢驗卻用于左右重大改革決策的評估結論。

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[責任編輯、校對：楊栓保]