新時代鄉村善治的路徑探析

同非

【摘 要】 新時代鄉村善治是實現鄉村振興和社會治理現代化的必然要求。楓橋經驗的啟示是：實現鄉村善治必須立足地域文化，發揮人民的主體性作用，推進治理主體的多元化。

【關鍵詞】 新時代;社會善治;鄉村善治;楓橋經驗;啟示

李克強總理在2019年政府工作報告中指出，推動社會治理重心向基層下移，推廣促進社會和諧的“楓橋經驗”，構建城鄉社區治理新格局。為我們今天的基層社會治理提供了可供參考和借鑒的典型和樣板。從1963年11月下旬，毛澤東同志作出重要批示讓總結和推動“楓橋經驗”再到2003年11月下旬在紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”40周年紀念大會上習近平同志指出把學習和推廣新時期“楓橋經驗”作為加強社會治安綜合治理的總抓手，再到今天成為構建城鄉社區治理新格局的樣板，“楓橋經驗”的內涵不斷豐富發展和創新，但是無論如何變化，“楓橋經驗”最核心的思想內涵沒有變，就是立足本地，依托自身的歷史文化根基，發動群眾共同治理，治理的出發點和落腳點在于不斷滿足人民群眾對美好生活的的需求，這已然成為我們今天打造共建共治共享的社會治理格局和構建“自治、法治、德治”三治融合的基層治理體系的經驗與智慧源泉。

一、新時代鄉村善治問題的提出

十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。......人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”而我們發展不平衡不充分的問題在鄉村最為突出，表現在農村經濟、政治、社會等方方面面，解決這一困境繼續提高鄉村社會的治理體系和治理能力，實現鄉村善治，滿足老百姓對物質生活、生活環境、民主政治、公平正義等多方面需求。

何為“善治”？善治是對治理效果的肯定，談善治必須先談“治理”，關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義更加的權威和具有代表性，它在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理下了這樣的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的綜合。簡單概括，治理的理念更多的體現共治和綜合治理的方式，也就是治理主體的多元化和治理方式的多樣化。那么善治就應該是多元治理主體的有效合作和多種治理方式的合理運用已達到富有成效的治理結果。在現代社會中，許多領域是政府的行為無法干預的，尤其在基層，面對老百姓方方面面的零散、異質化、復雜化的需求以及日常的矛盾糾紛時，往往感到力不從心，出現了“政府失靈”，所以需要改善政府治理的方式，引導和鼓勵社會主體參與到治理的過程中，促進社會主體的聯動合作，提升治理的民主性和互動性。

何為“鄉村善治”？鄉村的善治，就是要整合鄉村社會各種資源，引導各種社會力量有序參與到鄉村社會治理當中，尤其發揮黨組織的領導和組織和村民自治組織的作用，有效運用法律、村規民約、風俗習慣等多種治理手段達到鄉村社會穩定有序又充滿活力。2018年中央一號文件將其概括為：建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

二、新時代鄉村善治的重要價值

鄉村治理是社會治理的重要組成部分，也是我國實現治理體系和治理能力現代化落實在基層實踐的重要抓手，新中國成立七十年來，黨和政府對鄉村經濟生活的管理經歷了從“管控”到“管理”再到“治理”的過程，如今進入了新時代我國社會主要矛盾發生了深刻轉變，新時代同時也為鄉村善治賦予了更加豐富和重要的意義。

1、新時代鄉村善治是實現鄉村振興的必然要求

實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，十九大報告中對鄉村振興戰略的要求作了明確規定，概括為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十個字，其中治理有效是鄉村振興的基礎。這是立足我國當下鄉村經濟社會發展的實際，分析問題與挑戰，總結經驗教訓并吸收國內外先進理念基礎上做出的重要論斷，為解決好我國新時代“三農”問題指明了方向。

改革開放后，我國農村經濟社會有了長足的發展，農民的物質生活水平有了極大的改善，農村社會在步入現代化的過程中農村的社會關系、社會觀念和社會結構也發生了深刻的變化，包括舊的社會價值和道德觀念在逐步解體，而新的價值體系和道德觀念還沒有建立起來;農村精英群體的流出導致的治理主體缺失;基層治理中的形式主義和內卷化①嚴重;基層黨組織的組織力下降;留守人員、農村空巢老人、困難老人、和農村大齡未婚青年比重增多等，這些問題都嚴重影響農民對美好生活的追求，同時也對鄉村社會治理提出了嚴峻的挑戰，而鄉村社會的有效治理是農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明以及生活富裕的基礎，對此，十九大報告中指出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

2、新時代鄉村善治是實現社會治理現代化的必然要求

鄉村社會治理是社會治理的重要組成部分和關鍵支撐，鄉村社會治理相較于其他領域的社會治理更加具有實踐和實證價值。鄉村社會治理有其特殊性和復雜性，不同于國家層面的治理和政府治理、也不同于城市基層社會治理，因此在其制度設計和供給時必須符合鄉村社會的實際，例如鄉村社會相較于城市具有明顯的地方特色、精神文化、風俗習慣，不同地域的鄉村的治理手段也應更符合當地實際條件。國家和政府治理的制度供給中法律和制度的作用更加凸顯，而鄉村社會治理中社會規范的作用更加凸顯，主要體現在風俗習慣、道德規范、村規民約等。鄉村社會在治理過程中強調在基層黨組織的引領帶動下，以自治為基，發揮村民理事會、村民議事會、老年人協會等自治組織的作用，實現村民的自我組織、自我管理、自我服務等功能。總之，鄉村社會治理在治理的方式、治理主體、治理制度方面為我國社會治理提供了必要的補充，是社會治理不可或缺的重要組成部分。

三、“楓橋經驗”對新時代鄉村善治的啟示

1、實現鄉村善治必須立足地域文化

“楓橋經驗”作為基層治理的典范，它的成功一個關鍵的因素就在于能夠立足當地的文化，將正式制度安排與地域文化傳統完美的結合。中國地域遼闊，民族居多，而我們的鄉村治理又是以地緣為基礎的，不同地區的鄉村在文化、風俗、人文風貌等方面有很大的區別，所以講鄉村治理不能抽象、空洞、大而化之，必須立足于當地的文化。文化不同于知識，而是內化于心并潛移默化的影響著人的思想和行為的一種抽象規則，我們雖然不能夠意識到或者理解這些規則，但是這些抽象的規則一直在影響我們的生活。因而，鄉村善治過程中的治理體系的形成必須要有內在的精神文化作為支撐，以達到各個治理主體對治理體系持久的認可。如果一種社會治理方式能夠有效實施、社會治理體系能夠有效運轉，除了行政體系的“權威”在發揮作用，更由于與之相適應文化傳統、人文風貌、精神價值、風俗習慣等非正式制度安排起到了不可或缺的社會心理支撐作用。相反，如果沒有這樣的非正式制度安排，鄉村治理的規劃化、標準化、程序化的正式制度安排在實施中也會變形。例如，現在很多基層出現的完成任務時的“辦事留痕”來應對上級的檢查，造成基層治理中嚴重的形式主義和內卷化。①我國鄉村目前還是具有很強的鄉土性的禮俗社會，并且不同地區的農村情況又不盡相同，例如東西部鄉村在經濟發展、社會結構等方面差別很大，即使同屬于一個地方的鄉村也各自有各自的特征，因此，鄉村的善治必須立足于本地文化，強調治理的靈活性和自主性，這樣談治理才更具有針對性和成效性。

2、實現鄉村善治必須發揮人民的主體性作用

“楓橋經驗”能走到今天依然發揮著良好的效果少不了人民群眾的參與，從對“楓橋經驗”不同時期的概括中有非常明顯體現，例如最早的 “發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”;到 “黨政動手，依靠群眾，立足預防，化解矛盾，維護穩定，促進發展”;再到“以人為本，依靠群眾;抓早抓小，就地化解;維護穩定，建設小康”;再到今天從群防群治向共建共治共享，無論“楓橋經驗”如何與時俱進、如何創新發展，其中的核心價值是不變的，就是“一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線始終發揮著積極作用。

當前鄉村的社會結構發生了巨大轉變，尤其在我們西部的農村，大量的青壯年勞動力流出，農村空心化、老齡化嚴重，面臨的首要問題是“誰來治理”？華中師范大學賀雪峰教授認為應發揮兩類人的作用“一類是未離開農村又可以在農村獲得不低于外出務工收入的農村青壯年勞動力”，這種不離村的青壯年勞動力就是‘中堅農民，還有一類是‘負擔不重的低齡老年人”這兩類人在農村社會治理中有很大優勢，首先在“中堅農民”在農村有很可靠的收入，有可能是在擁有良好收入的經濟作物，或者規模種植糧食作物亦或是有一門手藝，總之他們不用外出打工就能很好的生活。正因為這部分農民不離鄉，并在農村進行生產生活，因而他們對農村正常的生產生活秩序有很強的內在需求，并且他們了解農村，也了解村民，懂農村實際，也有能力處理鄉村社會治理過程中的問題，化解矛盾。例如，在扶貧調研中，我們通過走訪一些常年在農村進行生產生活的村干部就可以有深刻的體驗，這類由“中堅農民”擔任的村干部，對本村的基本情況、村民的基本信息可以說是“了如指掌”，大到村民的房子是哪年建成，小到村民的孩子哪年出生、目前在哪里上學他們都如數家珍，并且這類“中堅農民”當村干部，因為靠自己在的才能和勞動在村中取得較好的收入，所以也能夠對其他村民起到良好的帶動作用。現階段鄉村治理中的另一類重要群體“負擔不重的低齡老年人”，他們中很多子女已經成家，自己也有可靠是收入，負擔不重，且生于農村長于農村，對農村也有很深厚的感情，也愿意為自己生活的村莊發揮余熱，“出頭露面”。這些在湖北荊門、貴州塘約等地的老年人協會所起到的積極作用中都有所體現。除此之外，發揮退休黨員、退休教師、留守婦女等群體的作用，都體現了“依靠群眾”這一黨的優良傳統，也充分體現了“三治結合”中的自治這一鄉村社會治理基礎。

3、實現鄉村善治必須推進治理主體的多元化

“治理”和“管理”最大的區別就在治理更加強調主體的多元性。“楓橋經驗”強調黨委、政府領導，社會各主體共同參與，形成齊抓共管的基層治理新格局，這充分體現了社會治理理念當中多元主體共治的思想，有利于調動各方力量，形成優勢互補的治理局面，避免各方力量在處理某一問題時出現效果的“失靈”。首先，充分發揮基層黨組織的作用。習近平總書記指出，要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。目前，基層黨組織建設存在組織力欠缺、黨員結構不合理、黨員管理不規范、脫離群眾等一系列問題，嚴重影響黨組織的影響力和號召力，影響黨組織在鄉村社會治理中的作用。所以必須加強基層黨組織建設，為基層黨組織配好支部書記、充分激發基層黨組織和黨員干部服務群眾、宣傳群眾、組織群眾的熱情，避免基層黨組織的行政化、官僚化以及工作的形式化。其次，整合政府資源，實現綜合治理。基層面臨的很多問題牽涉眾多部門的工作，因而必須整合各個部門之間的職能，北京平谷區的“街巷吹哨、部門報到”的基層治理體制充分的體現了街道在解決群眾問題時整合政府資源的典范。再次，發揮社會各主體的積極作用。鄉村善治必須整合社會各方力量共同參與其中，解決政府在社會治理領域的“政府失靈”問題，充分發揮基層民主協商的作用，達成社會治理的共識，解決政府不能管和管不了的問題。

【注 釋】

① 內卷化，是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯發展不前或無法轉化為另一種高級模式的現象.

【參考文獻】

[1] 2019年國務院政府工作報告.

[2] 習近平.干在實處，走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐[M].北京：中共中央黨校出版社，2006.

[3] 何雪峰.鄉村治理如何實現善治[J].南風窗， 2018.14.

[4] 何雪峰.規則下鄉與治理內卷化：農村基層治理的辯證法[J].社會科學.2019.4.

[5] 俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.

[6] 金伯中：論“楓橋經驗”的文化底蘊[J].公安學刊—浙江公安高等專科學校學報，2004.3.

[7] 余釗飛：“楓橋經驗”與中國傳統法律文化[N].人民法院報，2018.2.2.

【作者簡介】

同 非（1986.02—）男，漢族，陜西渭南人，西北大學公共管理學院碩士研究生在讀，研究方向：公共管理.