農地承包權退出機制研究

【摘 要】 文章介紹了我國農地承包權退出的基本內涵與制度背景，闡釋了農地承包權的自愿退出、農地承包權的強制退出內涵。對完善我國農地承包權退出的建議。作者認為，構建農村土地承包經營權退出機制必須將農民意愿放在首位，強制退出后仍需保留其土地承包權，在今后應加大有效保障機制的建立，合理完善相應配套制度。

【關鍵詞】 農村土地;土地承包經營權;農地退出機制

一、農地承包權退出的基本內涵與制度背景

1、基本內涵

在我國，土地承包經營權是伴隨農村經濟體制改革即家庭聯產承包責任制度實行而產生的一種土地使用權利。[1]農地承包權退出是指農民在政策的指導下自愿放棄其對土地承包的權利，或是在滿足某些法定條件時強制農民從土地中退出的制度。在理論界，土地承包經營權與土地承包權彼此之間長期存在意見分歧。特別是新《土地承包法》頒布后，對三權分立的制度進行了法律界定，但是立法者在法條中也使用了土地承包權的表述，這似乎有混淆之嫌。筆者認為，這里的土地承包權是指土地出讓后對土地承包經營權的一種權利劃分。是由土地承包經營權人以外的其他人承包轉讓的土地經營權的衍生權，其權能等同于土地承包經營權。本文所研究的農地承包權退出機制是指作為用益物權的農村土地承包經營權，在農村居民涌入城市后，使農村土地荒廢無法得到有效利用后，不保留其基于農村集體經濟組織身份所擁有的土地承包經營權，完全退出不再享有土地承包經營權的權利，使土地承包經營權由使用權權能逐步走向私法物權意義上的財產權權能的一種退出機制。

2、制度背景

自1958年以來，我國一直實行限制農民從農村退出的政策，在農村家庭聯產承包責任制中也沒有關于農地承包權退出的制度設計。[2]但是隨著社會不斷發展，城市和發達地區對產業工人的需求不斷增加，再加上農地數量有限，這就導致大量農村居民為了獲取更多收入而涌入城市。然而，由于缺乏有效的農地承包權退出機制，使得農村土地規模化發展陷入困境，大量土地不能得到有效利用。

近些年來，土地承包經營權退出的議題已進入中央政策的考慮范圍，特別是黨的十八屆三中全會以來，在落實農地承包經營權長久不變的同時，開始在有條件的地區探索農地承包經營權的實質退出。對農地承包權退出機制的探索，不但可以促進農業的適度規模經營，還可以在一定程度上改善進城落戶農民的福利，為農民進城務工提供更多的保障。

當前，我國擁有土地承包經營權的農民共兩億多戶，僅靠農民集體成員權的放棄或是自然人的消亡，在承包權層面的農地退出必然是一個長期艱難的過程。而且近年來我國耕地面積在逐漸減少，在社會快速發展的進程下，這已成為不可逆的事實，所以將有限的土地進行最大化利用是當前社會最需要采取的措施。在這種境況下，只有開展土地適度規模化經營，才能加快現代農業的發展，充分發揮土地的產出潛能。農村集體經濟組織的土地是有限的，但由于農村人口大量涌向城市和其他客觀因素，各個村集體的人口總數都是在不斷變化的。新增加的農民無法承包到耕地，而不在本集體經濟組織居住的農民或不以耕地產出作為主要收入的進城務工的農民工無法退出承包地，這種情況必定會造成，以家庭為單位的農地人均占有量的不均衡。所以立足于當前制度背景下，在城市越來越認可和包容農民工的前提之下，重新審視與完善現有的農地承包權退出機制可以有效改善發展現狀。

二、農地承包權的自愿退出

有學者對部分進城務工的農民工進行過調研，結果顯示大多數農民工在城市落戶后不愿放棄其在農村的承包地。由此可見，農民退出農地的自愿性是非常低的，而影響退出意愿的因素有許多，部分學者基于經濟學的假說與變量原理去分析。例如，羅必良使用機理與假說模型，首先假定農民的決定是合理的。那么，農民愿意退出土地經營權的前提是：土地經營權退出的收益U大于農民的純收入R。其中，U=P-C-D，P為退出土地經營權的經濟補償，C為退出土地經營權的機會成本，D為退出土地經營權的交易費用。[3]R=R1-C1，R1為農業生產收益，C1為務農的機會成本，只有當P-C-D-R1+C1>0時，農民才會產生退出經營權的意愿。在這樣的前提下，需要建立的是對于農地承包權退出后的補償性機制。

對于此種政策性激勵與引導，在實踐中不少地區已有試點。四川成都地區使用一種雙重放棄置換輸出的模式。詳細討論了在考慮農民自愿退出耕地的前提下，在政府政策的指導下放棄宅基地使用權。政府采取的補貼措施使退出的農民可在社會保障及購房等方面得到一些優惠政策。這種退出模式的基本原則是首先考慮農民退出農地的自愿性，再經過政府政策的激勵與引導，使農民在放棄土地承包經營權的同時，也放棄其宅基地使用權，從而徹底從農村中退出。[4]浙江嘉興地區采取了一種類似三權分置的分權利用的農地退出實踐。這種分權利用模式是將農民所擁有的部分土地權利進行分步利用，具體來講，即將承包地與宅基地分開置換，以土地承包經營權置換退地的租金與其他權益保障，將退出的土地集中規模化經營，實現土地的有效利用;將退出后的宅基地使用權置換相應的補貼，政府采取一定的房屋補貼政策措施，推進農村居民集中居住。這種分權模式在實踐中也取得了很好的效果，不僅提高了土地的利用率，使農民的宅基地得到節約，而且將土地經過置換之后，部分農民退出了低產出的耕地，獲得了置換的補貼收入。當然這種退出方式也是建立在農民自愿的基礎之上，在農民充分考慮其退出土地后獲得的收益與其擁有土地所享有的權利之間進行衡量，最終選擇自愿退出的結果。

從以上這兩個地區實踐中的舉措分析，各地在考慮建立農地退出機制時，除了考慮城鄉發展、推進城鎮化建設進程與土地的規模化經營，在很大程度上是先站在農民的立場去考慮其是否有退地的意愿，再提出相應的退地政策，并在退出過程中逐步探索并付諸實施的。農地退出問題，是一個復雜的社會系統工程，要想完備建設這個工程，必須從農村和城市兩個部分進行建設。在農村方面，要確定在農民自愿退出后，完成真正城市化進程之前，將土地承包經營權進行保留作為維護進城農民土地財產權利的制度保障，這種做法可以使其始終發揮著農民最低生活保障和城鄉社會穩定推進的功能。在城市方面，其核心是確定農民在進入城市后退出土地的基本前提條件。

三、農地承包權的強制退出

關于農地承包權強制退出的法律依據主要有《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第42條、《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第26條和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第37條。《物權法》的規定是以衡量農民的個人利益和社會公共利益為基礎，規定可以依法授權和依法征收土地集體所有權，迫使農民退出土地，其最終落腳點在保護公共利益方面。此規定可以將其定性為征收性退出，法條明確規定若國家為了公共利益的需要，可以不考慮農民的意愿，而依照法律的規定直接強制性使農民的承包經營權退出，此種退出國家一般都會給予農民高額的利益補償。《土地承包法》規定的強制退出，要求農民滿足兩個構成要件，一是農民所有家庭成員全部遷入設區的市，二是其轉為非農業戶口。農民在改變戶口之后，失去了農村集體經濟的集體權利，當然他們也失去了基于農村集體經濟組織成員身份而享有的土地承包經營權。立法者對新《土地承包法》修訂弱化了公權力機關對強制退出機制的強制性，在滿足戶口條件的基礎上，引導農民在自愿有償的基礎上考慮退出。《土地管理法》的規定具有懲罰性效應，對土地消極利用棄耕棄荒的，發包單位有權收回土地。法律不保護在權利上睡覺的人，雖然權利可以拋棄和放棄，但是基于我國實際國情與社會發展的需要，需要將土地的效能發揮到利益取得的最大化，所以對于此種情況，也是在不考慮當事人意愿的情況下強制退出。

對于強制性退出土地承包經營權，需要考慮的問題是退出后是否還要保留農民的土地承包權，以及如何確立適當的有償退出機制。筆者認為，應該保留其土地承包權，即使大部分基于此種原因退出土地承包經營權的農民不會過于在意其能從土地經營中獲取的利益，只是出于消極占有的一個狀態，但是一旦涉及到以后的期待利益，一般情況下都會使其想在今后重新獲得此種權利，基于這種不穩定性與階段性，國家應該保留其農地承包經營權，但是需要對此種情況進行條件限制，從而禁止其濫用。有償退出機制的建立需要結合現有各地區不同的實踐現狀，對不同情況分別規定標準。具體而言，若因國家征收而退出土地的，各地補償標準應該一致，歸納出符合各地區的一個統一補償標準，但土地上的農作物等附著物應根據具體情況進行補償。

四、完善我國農地承包權退出的建議

1、建立有效的保障機制

要想完善我國農地承包權的退出機制，首先要對農民退出的土地進行確權，只有在土地權屬明確的基礎上，才能考慮退出機制的完善。從當前我國農村人口眾多，以及各地區不同的土地狀況和實踐中試行遇到的困難問題來看，完善農村土地經營權的有償退出機制應當至少具備以下條件：

第一，通過法律明確農民對其占有、使用、收益土地的權利。在城市化發展進程越來越快的前提背景下，由于我國現行土地產權制度在土地權利設置上的模糊性，以及農民與政府在土地利益競爭上的弱勢地位，農民的土地權益是更容易被侵犯的。[5]因此，統一對農民所擁有的土地承包經營權進行確權、登記、頒證是必須要確立的規則，通過法律途徑來實現農民對其所擁有的土地權利進行保障，從而防止政府以其優勢地位來侵犯農民土地承包權利，新《土地承包法》第24條也對其做出了回應。盡管在實際施行過程中，由于各地區不同歷史遺留問題，法律規定并不能很好的得以施行，但是至少從立法者的立法目的中我們可以看出，立法者也是站在保護農民土地權益的立場上，通過立法來約束政府的權力，保障農民的土地權利。

第二，明確農民作為集體經濟組織成員的身份而享有的權利。農村集體經濟組織成員與村民的內涵并不完全相同，村民是指戶籍和經常居住地在本村內的公民，而集體經濟組織成員則是戶籍和經常居住地在本村內，并且其生活來源與各種社會保障依賴于本集體土地的公民。就現行法律而言，沒有關于集體經濟組織成員資格認定的規定，但是實踐中有不少地方已經開始進行土地入股、流轉承包地和宅基地抵押等做法，從實踐中承認了村民集體之外的人享有村集體成員的部分權利。從表面上看，這些實踐實際上是對生產要素市場化的改革，但它們都涉及農村集體經濟組織引入外部實體，打破了農村完整的社會組織結構。在現有的體制框架下，如何減少農村集體經濟組織人員變動對農村集體經濟組織內部穩定的負面影響，如何完善制度總體結構，加快農地管理體制和農村土地制度改革，建立長期的制度基礎已經成為社會發展的當務之急。

第三，在立法方面重新審視，土地承包經營權與土地經營權的分離制度。新《土地承包法》關于土地承包經營權方面的修訂，再次強化了土地承包經營權用益物權方面的屬性，加大了農民對其承包土地的物權權能的保護。但由于法律的模糊性，這些規定不能有效的利用與實施，在實踐中往往得不到平衡保護。因此，在當前新的制度背景下，即在法律上明確規定將土地承包經營權與土地經營權進行分離的結果下，逐步調整土地的產權關系，改善農村土地資源分配結構的內在要求，才能逐漸在實踐中完善對立法的修訂。

2、合理完善相應配套制度

現階段，對于農地承包權退出機制的完善，重點還是在國家政策的引導下，以尊重農民退出意愿為前提，在實踐中結合農村與城市兩方面的內容，在法律上合理調整相關規定，完善相應配套制度。

在城市方面，通過政府與城市在各方面的資金合作、行政合同、風險補貼等方式，對幫助進入城市的農民提供工作的企業提供資金補貼支持;鼓勵金融機構和國家政策性銀行開展退地幫扶業務，對農村集體經濟組織發放幫扶資金貸款，為大規模承包土地的農民提供資金支持;發展城市中介專業服務機構，重點在退出土地資源評估、交易代理、保險服務、法律法規政策咨詢等方面提供專業化的服務。[6]在農村方面，在尊重農民退出意愿的前提下，鼓勵已在城市有穩定收入，不以農村承包土地為收入來源的農民，輔以政府補貼自愿退出;有條件的情況下，在村集體內部制定有效的村規民約，鼓勵農民自愿退出，形成專業化的退出平臺;各地區可以聯合建立有效的退出信息庫，強化對退出農民及土地的管理。

在法律方面首先需要民法典物權編對于土地承包經營權的具體權能進行細化規定。現行《物權法》僅將土地承包經營權一章規定在用益物權編下，基于當前新《土地管理法》明確的三權分置制度背景下，有必要在此基礎上對農地承包權的退出機制進行重新審視。民法典物權編草案二審稿完善了有關土地承包經營權的內容，再次從立法者的態度方面，明確了土地經營權可以經轉讓而退出。但是對于土地承包經營權退出并未提及，這對于制度的完善而言是不合理的，依然需要在后期相關立法中對機制進行調整和完善。其次，基于法律發展的滯后性，應盡早將新《土地承包法》相關配套的立法解釋，納入立法的日程。從立法方面解決二者內涵關系不明晰的問題，從而從根本上對農地退出機制提供制度支持。再次，結合實踐中不同地區關于農地退出的試點進行歸納總結，將相同的退地條件限制、退地補償方式、土地管理等內容歸納整理，在修改《土地管理法》相關條款時將其納入，比如在判斷該農民是否應該退出土地承包經營權時，將農民在城市中獲得的保障以及收入作為判斷的條件之一;可以根據實際情況建立多樣化的補償機制，明確補償金的計算標準，成立專門的補償監督機構等。最后還要完善《農村集體經濟組織資產管理條例》以及相關配套法律，為農地承包權退出機制提供完備的法律保障。

【注 釋】

[1] 尹田.物權法（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2017.

[2] 楚德江，韓雪.農民工市民化進程中農地承包權退出機制研究[J].理論導刊，2016.7.

[3] 羅必良，何應龍.土地承包經營權：農民退出意愿及其影響因素分析[J].中國農業經濟，2012（6）.

[4] 王立爭，寧萌.我國農地退出機制的政策塑造[J].農業經濟，2015（5）.

[5] 曾思尹.農村土地承包經營權退出機制研究[D].西南政法大學，2014.

[6] 高強，宋洪遠.農村土地承包經營權退出機制研究[J].南京農業大學學報，2017.17（4）.

【作者簡介】

張莉莉（1993.05—）女，漢族，甘肅玉門人，天津商業大學民商法學專業在讀研究生.