《鄉村教師支持計劃》成效研究

馮衛國

摘 要：通過對32省、258市《鄉村教師支持計劃》的政策文本進行分析，本研究發現各地在教師交流補充、生活待遇條件、教師專業發展等方面有諸多創新舉措，有力保證了鄉村教師“下得去、留得住、教得好”。但應該看到，編制改革不徹底、補助激勵作用不大、職稱（職務）評聘傾斜力度不夠等不足之處影響了政策的整體效力。短時期內，通過改革編制標準以及綜合施策能夠緩解以上諸多不足，但最根本的應該是改革現有的財政負擔模式，實行“中央和地方分擔、以省為主”的義務教育財政體制。

關鍵詞：鄉村教師支持計劃;成效研究;文本分析;政策文本：隊伍建設

實現教育現代化，短板在鄉村，根本在教師[1]。黨和政府歷來重視農村教育，為解決鄉村教師隊伍建設領域存在的突出問題，國務院辦公廳于2015年6月1日頒發《國務院辦公廳關于印發鄉村教師支持計劃（2015—2020）的通知》（國辦發[2015]43號）（以下簡稱《計劃》），同時要求各省（自治區、直轄市、新疆生產建設兵團）于2015年底前制定并公布本省的實施辦法。如今距《計劃》設定的時間終點不足一年，各地是否已經出臺本區域的實施方法？其改革力度如何？有何特色？我們將據此分析。

一、鄉村教師支持計劃在全國實施的基本情況

通過查找全國32個省、334個地級市、28個省直管縣市的政府網站以及教育部門網站，我們一共搜集到290份文本①：其中，省級文本32份，全部搜齊;地市級文本243份，占全國所有地級市的72.8%;縣級（省直管縣級）文本15份，占全國所有省直管縣級單位的53.6%。258份市縣級文本中，東部有89個，占34.5%;中部有82個，占31.8%;西部有87個，占33.7%。總體來講，《計劃》在全國的實施主要有以下基本特點：

（一）“鄉村”實施范圍較“國家標準”普遍擴大

關于“鄉村”的范圍，各級政府的認識并不統一。《計劃》文件明確鄉村包括“全國鄉中心區、村莊”。從各地具體執行的情況來看，相較于“鄉中心區及其以下地區”的“國家標準”，其實施范圍普遍擴大。統計發現，只有35.3%的地區嚴格按照“國家標準”執行（見圖 1），主要包括中西部地區的河南、廣西、內蒙古等地。而剩余64.7%的地區則擴大了實施范圍，其中有一半以上（36.0%）將范圍擴至“除城關鎮以外的所有鄉鎮”。此外，還有18%的地區將涉農街道納入實施范圍，例如江蘇省規定“鄉村包括縣級人民政府駐地以外的鄉鎮、涉農街道和村莊”。

（二）東中西部鄉村教師的界定存在明顯差異

基層鄉村教師的身份比較復雜，有在崗教師、非在崗教師、在編教師、非在編教師等，非在編教師則包括特崗教師、代課教師、支教教師、民辦學校教師等多種類型。我們將按照教師是否在編在崗的情況對教師身份進行分析。考慮《計劃》“在崗享受、離崗取消”的實施原則，因此不在崗教師被排除在外，將教師分為“僅在編在崗教師”、“擴至特崗教師”、“擴至所有在崗教師”三種。分析發現，東中部地區（尤其是東部）對于鄉村教師的身份認識比較開放，相比較于“僅在編在崗教師”的身份界定，有73.7%的地區在此基礎上有所擴展，中部和西部的分別為52.3%、34.2%，三者之間存在著顯著差異（見表 1）。東中西部分別有47.4%、19.0%、12.2%的地區將特崗教師納入實施范圍這里需要特殊說明的是，東部地區雖并未實施中央“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，但根據我們的統計，東部有1/3的地區在全省范圍內實施了“地方特崗教師計劃”。，超過20%的地區（以廣東省為代表）將實施群體的范圍擴至所有在崗教師。某種程度上講，這些擴大政策實施群體的做法有利于打破教師身份的限制，體現了“同工同酬”的教育公平理念。

二、鄉村教師支持計劃的創新之舉

為解決當前鄉村教師隊伍建設領域存在的突出問題，吸引優秀人才到鄉村學校任教，穩定鄉村教師隊伍，《計劃》創新出臺八大舉措，讓鄉村教師“下得去、留得住、教得好”。此外，各地還結合自身實際，創新舉措，形成特色的鄉村教師隊伍建設模式。

（一）加強補充交流、推動編制改革，讓鄉村教師“下得去”

長期以來，鄉村教師隊伍補充難、補充質量不高的問題一直存在，而解決鄉村教師“下不去”的途徑有兩種：吸引高校畢業生到鄉村學校任教、激勵城鎮教師到鄉村學校支教交流。與此同時，積極推動編制改革，解決鄉村教師的后顧之憂，為教師補充打下基礎。

1.教師補充方式多元，培養特點鮮明

分析發現，除實施中央“特崗教師計劃”、畢業生學費代償等傳統方式拓展教師補充渠道外，各地創新多種鄉村教師補充機制。有四成以上的地區實施了地方“特崗教師計劃”，六成以上地區實施了地方免費師范生計劃;除以上三種鄉村教師補充新機制外，還有部分地區實行了“農村學校教育碩士師資培養計劃”、“大學生實習支教計劃”、“鄉村教師回原籍任教制度”等。

統計分析發現，目前地方教師招聘與培養主要呈現出以下特點：第一，定向培養：76.6%的地區在教師培養或招聘具備該特征。第二，協作培養：占比為36.4%，構建政府、師范院校、中小學校協作培養體系，建立鄉村學校師資缺口（政府）與師范院校招生計劃聯動機制。第三，本土化培養：為降低鄉村教師的流失率，42.3%的地區在教師培養或招聘中注重本地戶籍的畢業生或教師。第四，教師一專多能或全科型：占比達到63.6%，主要基于鄉村小規模學校及教學點教師任多門課程或實施“包班教學”、“復式教學”的事實。第五，優化教師結構：多數地區在鄉村教師招聘或培養中注重優化教師隊伍結構，包括學科結構、年齡結構、性別結構等，其中有18.5%的地區（如江西省）明確提出要優化教師性別結構，將男性鄉村教師的指標單列。第六，新聘教師赴鄉村學校服務。有近五分之一的省和近三分之一的市縣實行了“新聘教師赴鄉村學校服務”制度，服務年限從1年到6年不等，平均服務年限近3年。

2.教師交流途徑順暢，保障措施全面

為引導優秀校長和教師到鄉村學校交流支教，各地區采取了定期交流、跨校競聘、學校聯盟、對口支援、鄉鎮中心學校教師走教等多種途徑和方式，有31.7%的地區明確規定了城鎮鄉村教師交流比例，少則5%（如濰坊市），多則30%（如三亞市），平均交流比例11.1%。不僅如此，為了使更多的優秀教師能夠到鄉村支教交流，相當一部分地區提高了校長、骨干教師的交流比例。

為推進城鎮鄉村教師支教交流工作制度化、常態化，近一半地區制出臺了配套措施，保障教師交流順暢：第一，人事管理制度。推行義務教育學校教師“縣管校聘”管理制度，打破教師交流輪崗的管理體制障礙，使教師由“學校人”變為“系統人，促進教師編制、職稱隨教師交流而流動。同時，一部分地區還實行校長職級制改革，逐步取消中小學校行政級別，為校長交流掃除障礙。第二，教育管理體制。實行學區制改革，即中小學實行分片劃區管理制度，片區內優質學校對薄弱學校在學校管理和教育教學上的指導與幫扶。第三，生活待遇條件。城鎮教師到鄉村交流支教的，保持其原有工資待遇不變，有12.8%的地區明確表示交流教師能夠享受支教所在地區的相關津補貼政策，此外如浙江、云南等省對支教教師提供專門工作經費，用于補貼交通差旅費用。

3.城鄉編制標準統一，編制管理加強

針對村小、教學點等小規模學校教師短缺的情況，各地提倡按照生師比和班師比相結合的方式核定教師編制，有福建、江西等9個地區對班師比作出具體的規定，平均標準為1：1.8。在編制標準上進行城鄉統一以及向鄉村學校傾斜的同時，各地通過編制動態管理、教師管理制度改革、政府購買服務以及后勤社會化等方式加強編制管理、盤活存量，增加專任教師的有效供給，進一步緩解鄉村教師存在的結構性矛盾。第一，編制動態管理。進一步完善中小學校職工編制動態管理機制，根據學校布局結構、不同學段學生規模變化、教學崗位需要等情況調整，及時清理占用教師編制的情況。針對鄉村教師休產假、休病假、脫產培訓的需求，實施農村學校機動編制政策。第二，教師管理制度改革。實行教師資格定期注冊制度，建立鄉村教師退出機制。第三，政府購買服務以及后勤社會化。深化中小學校后勤服務社會化改革，逐步壓縮非教學人員編制，對適合社會力量提供的崗位，探索采取政府購買服務方式。統計發現，有40.6%的省和50.4%的市縣計劃將教學輔助崗、部分管理崗、工勤崗納入到社會化服務改革中。

（二）改善生活待遇條件、建立榮譽制度，吸引鄉村教師“留得住”

以往，教育部門在對鄉村教師進行激勵時，片面要求教師發揚高尚品格與無私奉獻精神，而忽視他們的經濟訴求。而在市場經濟的今天，教師有了更多選擇，長期的低收入、艱苦條件很難留住鄉村教師。有研究發現，西部地區近八成的鄉村教師有流動（向城鎮調動）及流失的意愿，其中的影響因素就有工資待遇與工作負擔、學校位置及交通住房條件與工作環境等[2]。因此，要真正吸引鄉村教師留下來，就要采取經濟支持和精神鼓勵“兩手抓”的策略。

1.差別化補貼保障鄉村教師待遇，標準化學校改善工作生活條件

除按要求落實鄉村教師工資待遇、住房公積金和各項社會保險費外，各地還通過實行差別化的補貼來保障鄉村教師待遇。根據統計，差異化的補貼主要包括鄉鎮工作補貼和鄉村教師生活補助（包括集中連片貧困地區鄉村教師生活補助根據《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（中發[ 2013]1號）要求，從2013年起在全國22個省級行政區的699個連片特困地區縣實行鄉村教師補助，到《鄉村教師支持計劃》頒布的2016年，國務院扶貧辦將新疆阿克蘇地區列為連片特困地區，連片特困地區縣由此前的699個增至708個。集中連片特困地區鄉村教師生活補助和鄉村教師生活補助有內在一致性，區別在于《計劃》頒布的時間前后以及是否針對集中連片特困地區。）、其他補助三類。鄉鎮工作補貼的補貼對象是鄉鎮機關和事業單位的正式人員，實施地區超過五成。同時，為鼓勵鄉村教師在艱苦、邊遠地區長期工作，六成以上地區在鄉鎮及以下學校實行針對鄉村教師的專項補貼制度，根據學校所在位置、離鄉鎮政府遠近以及地形特點等因素劃分檔次，實行差別化的補助標準，重點向條件艱苦地區、村小及教學點傾斜。進一步分析發現，最低補貼標準是菏澤市的每人每月100元，，最高補貼標準是西藏自治區第四檔的每人每月1500元，平均補助標準為450.43元。此外，三分之一的地區根據自身的教育發展狀況實施了具有地方特色的補貼制度，如邊遠貧困地區和山區村鎮中小學教師崗位津貼、艱苦邊遠地區中農村中小學教師特殊津貼、高寒邊遠學校教師工作津貼、交通補貼等。值得一提的是，92.6%的地區規定各類補貼不能相互沖抵，且92.4%的地區鄉村教師能夠重復享受地區規定的各類津補貼。

2.榮譽表彰引導社會氛圍，配套政策鼓勵教師長期奉獻

為倡導尊師重教的社會風氣，提高鄉村教師的社會地位，《計劃》要求建立起從國家到省（區、市）、縣（市、區、旗）的鄉村教師榮譽制度與表彰制度，通過召開集體表彰大會等形式，分別對在鄉村學校從教30年以上、20年以上、10年以上的教師發放榮譽證書并給予鼓勵。對于獲得榮譽證書的教師，約有10%的地區通過發放物質獎勵或者實施子女入學、就業優惠政策的方式對其進行配套。同時，在省、市、縣各類評優評先中，90.6%的地區通過設立鄉村教師單項獎或以鄉村教師指標單列、設定鄉村教師最低獲獎比例的方式向鄉村教師傾斜。對于獲獎的優秀鄉村教師，有14個地區以一次性發放現金的方式進行獎勵，最低的地區200元，最高的地區是郴州市的10萬元;還有一些地區通過組織學術考察、休假療養對其進行獎勵，如陜西、江西、新疆等省。不僅如此，部分地區還通過報紙刊物、新聞媒體及網絡平臺等多種形式廣泛宣傳鄉村教師的優秀事跡以及扎根山鄉、默默奉獻的崇高精神，在全社會營造關心鄉村教師、支持鄉村教育、關注鄉村學生的良好氛圍。

（三）促進專業發展、改進職稱（職務）評審，保障鄉村教師“教得好”

鄉村教師職業發展通道偏窄一直以來是 “教不好”的重要原因，根本上缺乏對其專業化發展的指導、形式上缺乏對其職務（職稱）的肯定，一定程度上影響了鄉村教師教育教學的主動性和創造性，阻礙了鄉村教育質量的提高。鑒于此，通過鄉村教師專業化發展提高素質能力、職稱（職務）傾斜拓寬職業發展通道等方式，使鄉村教師真正“教得好”。

1.構建教師發展支持服務體系，提高鄉村教師素質能力

《計劃》要求將鄉村教師培訓納入到基本公共服務體系之中，保障經費投入，從根本上確保鄉村教師培訓質量。各省據此加強統籌規劃，整合高等學校、教師發展中心和中小學校優質資源，構建國家、省、市、縣、鄉（學區）、學校等多級鄉村教師校長專業發展支持服務體系，在培訓內容、培訓模式、培訓對象、經費投入上進行改進，全方位保障培訓質量的提高。第一，培訓內容。67.9%的地區把師德教育作為鄉村教師培訓的首要內容，推動師德教育進教材、進課堂、進頭腦，貫穿培訓全過程，把教師職業理想、職業道德、法治教育、心理健康教育等融入鄉村教師職前培養、準入、職后培訓的全過程。86.2%的地區提出要全面提升鄉村教師信息技術應用能力，構建鄉村教師信息化培訓體系。第二，培訓模式。針對傳統培訓不能滿足教師專業化需求的問題，25%的省明確提出要關注鄉村教師的培訓需求，采取頂崗置換、網絡研修、送教下鄉、教研一體化、跟崗實踐、專家指導、校本研修、鄉村教師訪名校、骨干教師帶學徒等多種形式，增強培訓的針對性和時效性。第三，培訓對象。按照要求，鄉村教師在2020年以前要接受全員培訓，考慮到自身實際情況，各地在此基礎上將諸如新聘教師、音體美等緊缺學科教師、民族雙語教師、教學點教師等確定為重點培訓對象。第四，經費投入。分別有27.2%和41.0%的地區明確提出按照教職工工資總額和學校年度公用經費預算總額的一定比例足額安排教師培訓經費，平均標準為工資總額的2.0%和公用經費的5.9%。

2.全面提高鄉村教師思想政治素質，實施師德建設長效機制

落實教育、宣傳、考核、激勵、監督、獎懲、檢查和保障相結合的師德建設長效機制，嚴格查處師德失范行為。完善鄉村教師師德考評制度和方式，把師德建設作為對鄉村學校工作考核和辦學質量評估的重要指標，把師德表現作為教師資格定期注冊、業績考核、職稱評審、崗位聘用、評優獎勵、教師培訓的首要內容，其中有78.6%和67.9%的地區將師德分別作為職稱評聘和教師培訓的重要依據。同時，有41.7%的地區提出要實行“師德考核一票否決制”，如福建省明確規定了“師德考核一票否決”的20種情形。

3.職稱（職務）評審向鄉村學校傾斜，拓寬鄉村教師職業發展通道

由于鄉村教師在職稱（職務）評審中先天的劣勢，各地在前期實行統一的中小學教師職務（職稱）系列以及設立正高級教師職稱的基礎上，向鄉村學校教師傾斜，主要通過實行城鄉統一的職稱比例、提高鄉村教師中高職稱比例、降低鄉村教師職稱評審條件等方式來實現。第一，城鄉統一的職稱比例。53.1%的省提出城鄉學校教師崗位機構比例要保持總體平衡，有近五分之一的地區明確提出了城鄉統一的職稱比例標準（見表2）：中學教師的中高級職稱比例平均為63.5%，小學教師的中高級職稱比例平均為58.6%。第二，提高鄉村教師中高職稱比例。92.8%的地區規定“城市教師晉升職稱需在鄉村學校任教”，且所有晉升職稱的教師需要在鄉村學校任教1—3年，其中要求任教1年以上的地區占25.3%。第三，降低鄉村教師職稱評審條件。各地區根據要求單獨制定鄉村教師職稱評審條件，同時不作外語、計算機、論文發表等剛性要求，轉而注重師德素養、教學工作業績、一線實踐經歷等。此外，為鼓勵教師在鄉村學校的長期付出，有55.5%的地區在鄉村教師職稱評聘中實行“長期堅守教師職稱評聘不受限”的政策，即在鄉村學校工作滿一定年限且仍在鄉村任教的教師可以不受學校崗位職數限制，直接聘為高一級的職稱。

三、鄉村教師支持計劃的不足之處

各省通過制定并實施本省《計劃》，在國家“八大舉措”的基礎上采取了諸多個性化措施，力圖解決鄉村教師隊伍建設中存在的問題，但進一步分析發現，各省實施的措施本身存在一定不足，影響鄉村教師建設的整體效力。

（一）教師交流輪崗效果不佳、編制改革不徹底

實行教師支教交流的意義在于：短期來講，城鎮教師到鄉村交流能夠增加鄉村學校的優質師資;長期來看，鄉村教師通過在優質學校的交流，能夠開拓視野、吸收新的教學理念、提高專業素質能力。因此，教師交流政策不能僅僅注重城鎮教師到鄉村支教的“輸血”功能，更應注重鄉村教師到城鎮交流的“造血”功能，即實現“雙向交流”，形成“上向流動有序，下向流動有規，雙向流動有益”[3]的局面。據統計，實行教師雙向交流的僅有8%。從整體上看，城區到鄉村的交流比例高達97.4%，是鄉村到城區交流比例的近7倍（見圖 3）;鄉村內中心校到村小教學點的交流比例有76.6%，是村小教學點到中心校交流比例的近6倍。

編制改革的效果同樣不理想。由于中央編辦在2015年頒布的《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》中明確規定“嚴格控制機構編制和本屆政府財政供養人員只減不增”，地方部門在教師編制改革中處處受限。首先，按照班師比的方式核定小規模學校編制難以落實。僅僅只有11.7%的地區對班師比標準做出了具體的規定，平均標準為1：1.8，遠不能滿足小規模學校的需求。其次，在不改變“由上而下”核編方式的前提下，編制改革向鄉村學校、村小教學點傾斜只會造成新的“中間塌陷”。在當前教師編制規模基本穩定的前提下，向鄉村學校、小規模學校傾斜的編制只能從城鎮學校調劑;而城區學校絕大多數規模較大，在核定編制時存在“規模效應”，影響不大;鎮區學校（鄉鎮中學、中心小學）由于城鎮化發展、布局調整等原因生源減少，受政策影響較大;這樣就會形成城區、村小教學點教師相對充足，而鎮區學校教師短缺的局面。

（二）差異化補助激勵作用不大，榮譽制度獲得感不足

盡管各地在基本工資、績效工資之外實行了各類津補貼政策以及教師榮譽制度，但是實施情況來看，效果并不理想，對于鄉村教師的激勵作用不大。

第一，補助覆蓋范圍小。從實施地區來看（見表3），僅有39.3%的集中連片貧困地區實行鄉村教師生活補助（以集中連片貧困地區鄉村教師生活補助為主），非集中連片地區為25.2%（以鄉村教師生活補助為主）。從實施的縣和鄉鎮來看，七成以上都是僅僅在連片貧困或偏遠地區實施鄉村教師生活補助，非貧困、偏遠地區的教師則無法享受。從實施的學校來看，有31.3%的鄉鎮學校享受不到生活補助;從覆蓋的教師群體來看，除在編在崗的中小學老師能全員享受生活補助外，高中階段教師、民辦學校教師、臨聘代課教師很少被納入生活補助群體之列。

第二，補助標準低。在實施鄉村教師生活補助標準的地區，平均補助水平為450.43元，如果將其覆蓋群體少的情況考慮在內，全體鄉村教師平均補助水平會更低。相比較于教師工資而言，鄉村教師生活補助只能算很少的部分;由于在鄉村工作會導致交通、生活等成本增加，相比較而言，多出的450.43元補助并沒有太多的吸引力。

第三，地方政府補助負擔重。由于鄉村教師生活補助實行“地方財政先行承擔，上級財政綜合獎補”的負擔政策，各地方政府由于財政壓力，實施鄉村教師補助的積極性并不高。我們對各省鄉村教師生活補助的負擔方式進行分類統計，主要有五種負擔類型，按照占比大小依次是縣級單獨承擔、省市縣分擔、省縣分擔、市縣分縣、省級單獨承擔，分別有29.2%、23.9%、23.0%、14.2%和9.7%。可以看出，在“以縣為主”的財政體制下，需要縣級政府負擔的地區高達90.3%。

第四，榮譽制度獲得感不足。鄉村教師榮譽制度雖然在一定程度上提高了教師的社會地位、增強了教師對自身的職業認同感，但是對于鄉村教師來說，僅僅是一種精神鼓勵，實際獲得感較低。首先，榮譽證書的配套政策少。省、市、縣在對鄉村教師頒布榮譽證書時，配套有物質獎勵和優惠政策的僅有16.2%和9.3%。其次，鄉村教師評優難。在對鄉村優秀教師進行獎勵時，有諸多限定條件：75.4%的地區要求做出突出貢獻;最低要求10年、最高要求30年的工作年限。此外，還有一些地區對教師工作地區有限制，要求必須工作在鄉鎮以下的村小教學點或者偏遠地區。

（三）職稱（職務）評聘傾斜力度不夠，鄉村教師職稱評定難

鄉村教師中高級職稱的提高比例僅在3%—5%之間，無法從根本上解決鄉村教師職稱評聘的問題。長期堅守教師在職稱評審時雖然不受崗位數限制，但同時有諸多前提條件：26.7%的地區要求教師必須在鄉村學校連續任教，且任教年限平均在23年以上;由于職稱（職務）評聘有職稱與專業技術崗位等級之別，83.2%的地區要求鄉村教師在申請高一級的職稱時，必須達到相應的專業技術崗位等級，有的甚至要求在相應專業技術崗位等級任滿一定年限才有資格。這種“評聘分離”、“先評后聘”的導致很多教師職稱評聘難，即便評上以后又不聘、教師工資待遇無法提高，使一些教師出現職業倦怠感[4]。因此，在許多基層老師看來，長期堅守教師職稱評審不受限更多是給即將退休教師的一種心理安慰。

而寄希望于短期內解決鄉村學校中高級優質師資短缺問題的“城市教師晉升職稱需在鄉村學校任教”政策同樣存在問題：只有11.7%的地區規定城市教師晉升正高級職稱需要有鄉村學校任教經歷，也就是說，只有11.7%的地區鄉村學校能夠在高級教師晉升職稱前享受到他們的優秀師資，在鄉村學校自身高級教師較少的情況下，政策并沒有達到鼓勵高級教師到鄉村學校任教的效果，使得城鄉教育質量差距更大。

四、政策建議與反思

各地政策文本中出現的編制改革不徹底、補助激勵作用不大、職稱傾斜力度不夠等問題，通過改革編制標準以及綜合施策能夠在一定時期內有所緩解。但任何一個教育政策問題都不是孤立的，而是作為整個公共政策問題系統的一個組成部分，與其他政策問題系統之間有著不同程度的關聯性和相互依賴性。[5]因此，很多時候教育問題并不僅僅是教育問題，更與經濟、文化、政治等問題相聯系著。具體來講，要解決《計劃》中體現出的問題，最根本的應該是改革現有的財政負擔模式，實行“中央和地方分擔、以省為主”的義務教育財政體制。

（一）改革編制標準，實施“自下而上”的編制核定方式

一段時期以來，縣級編制部門按照生師比標準來確定區域內教師編制，這種“自上而下”的核編方式忽略了一個事實，即小規模學校或教學點的存在。如果仍按照生師比標準確定教師數，分配給小規模學校的教師完全無法滿足正常開展教育教學工作的需求。現實情況中教師“超編與缺編”現象并存就是“自上而下”核編方式與小規模學校的基本教師需求相沖突的結果。不僅如此，在縣域內教師編制總量一定的前提下，用生師比和班師比結合的核編方式向小規模學校傾斜，只能是“拆東墻補西墻”的做法，反而會影響區域內其他學校的師資供給，無法從根本上解決鄉村教師短缺問題。因此，編制核定應是一個“自下而上”而非“自上而下”的過程[6]，“自下而上”的核編方式要求以學校為單位，按照一定標準核算編制數，區域內教師總編制即各個學校編制數的加總。這樣，只有每一所學校的教師數能夠滿足正常教育教學需求，區域內的編制數才算達到合理的水平。

（二）堅持綜合施策，形成政策合力

雖然《計劃》將鄉村教師隊伍建設的八大舉措分類分塊進行闡述并實施，但這八大舉措在事實上無法完全割裂開。例如編制改革與教師補充、教師交流緊密聯系，編制改革是教師補充的前提，也為教師交流提供了制度保障;教師交流又與教師生活待遇條件、職稱評聘相關，教師交流要求享受交流地的補助標準和生活工作條件，也需要職稱評聘的政策激勵。因此，各地在制定并執行《計劃》中，應當統籌協調各項改革措施。綜合進行施策，整體推進鄉村教師隊伍建設體制機制改革，從教育規劃、學校布局、編制配備、條件改善、培養培訓、待遇保障、科學管理等方面形成政策合力。

（三）構建“中央和地方分擔、以省為主”的義務教育財政體制

當前“以縣為主”農村義務教育財政體制，縣級政府缺乏足夠的財力，在《計劃》相關政策中，與財政支出有關的編制數額（多一個教師編制意味著要負擔一位教師的工資）、補助標準與覆蓋面、榮譽證書配套獎勵、職稱評聘（職稱級別越高，工資越高）都存在一定程度的縮水或者異化。而實行“以省為主”既符合我國的現實國情和義務教育的一般特性，同時也使農村義務教育的普及和發展具有充足的經費保障。[7]要想鄉村教師在真正意義上“下得去、留得住、教得好”，保持充足的教師隊伍以及保證相應的生活待遇是關鍵。在當前縣級政府財權與事權不相稱的情況下，構建“中央和地方分擔、以省為主”的義務教育財政體制很有必要，具體分擔方案為：（1）教師工資部分。基本工資由中央財政負擔，績效工資部分由省市縣共擔。（2）教師津補貼部分。國家制定補償型生活補助的最低標準。集中連片貧困地區縣和國家扶貧開發重點縣由中央和省級財政按8：2負擔;非片區縣或非重點縣的補助中西部由中央、省級、縣級財政按6：4分擔（省內負擔方式由各省自主確定），東部地區由中央和省級財政按2：8承擔;超過國家標準部分由各省自行承擔，超過省定標準部分由縣市區自主承擔。（3）教師榮譽獎勵部分。按照“誰頒發、誰獎勵”的原則，由國家對在鄉村學校從教30年以上的教師頒發榮譽證書并給予獎勵，省級政府對在鄉村學校從教20年以上的教師頒發榮譽證書并給予獎勵，市、縣對在鄉村學校從教20年以上的教師頒發榮譽證書并給予獎勵。采取這種財政分擔體制不僅能平衡地區間鄉村教師收入差距，還能在一定程度上緩解縣級政府在教育管理過程中的“不作為”和“亂作為”。

參考文獻：

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