特色文化旅游產(chǎn)業(yè)項目PPP模式研究——以昭化古城為例

孟緯茜?王嶺曦

摘 要：在文化旅游領(lǐng)域推廣PPP模式是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要手段，也是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。本文對比了PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)中的常見類型，分析得出與文化旅游項目最合適的模型，并以昭化古城為例深入探討文化旅游PPP項目存在的問題和發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè);PPP;模式

一、研究背景

PPP（PublicPrivatePartnership）是指政府部門和社會資本之間建立起來的"利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作"的關(guān)系。國家正大力支持和鼓勵社會需求穩(wěn)定、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。截至2020年1月31日，全國PPP項目數(shù)量為9440個，其中旅游行業(yè)項目占全國項目總量的3.47%;文化行業(yè)項目占全國項目總量的2.13%。PPP模式逐漸成為了促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、推動文旅產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段，同時，也成為了各地區(qū)政府推行當(dāng)?shù)匚幕糜伟l(fā)展的重要著手點。

二、文旅項目PPP模式類型分析

文旅項目如何合理地考慮和選擇政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，是其建立PPP模式時值得探討和分析的一大難點。文旅PPP模式常見的運作方式可大致分為TOT，BOT，DBFOT三個具體模式，對于不同的項目類型和具體情況會采用不同的運行結(jié)構(gòu)。

TOT模式的結(jié)構(gòu)是移交-經(jīng)營-移交，政府需要注意資產(chǎn)的建設(shè)和評估問題，面對建設(shè)成本與移交回報的風(fēng)險;而社會資本需要注意預(yù)期經(jīng)營成本和未來收益等，并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。該模式的優(yōu)點在于結(jié)構(gòu)簡單，融資對象廣泛等，但在基礎(chǔ)設(shè)施階段的壟斷可能導(dǎo)致監(jiān)管困難，并且回收時可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。該模式只適用于已有良好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

BOT模式遵循建設(shè)-經(jīng)營-移交的結(jié)構(gòu)，在這種模式中，合作企業(yè)既承擔(dān)了建設(shè)的風(fēng)險，又承擔(dān)了運營的風(fēng)險，相較之下，政府可規(guī)避大量風(fēng)險，從而減少財政負(fù)擔(dān)。BOT模式有利于雙方協(xié)調(diào)，提高運作效率。但是項目前期長，投標(biāo)費用高，融資較為困難。并且在運營期間，政府對項目的控制權(quán)可能會被削弱。該模式適用于技術(shù)成熟、回報率較穩(wěn)定的項目。

DBFOT模式的結(jié)構(gòu)是設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交。該模式主要以融資為核心，政府要承擔(dān)后期融資能力不足的風(fēng)險。同時，因為是新生模式，可能導(dǎo)致合同出現(xiàn)漏洞，使后期投資超標(biāo)。該模式的設(shè)計工作由社會資本負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮了社會資本的效用，理論上可節(jié)約成本，提高運營質(zhì)量，適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目。

統(tǒng)計分析得出大多數(shù)PPP模式下的文旅項目都采用的是BOT模式的結(jié)構(gòu)。在三種模式中，BOT模式在保持運行效率的前提下，能夠取得更高收益和回報。而在TOT模式中，政府更多扮演著一個促進者或監(jiān)督者，社會資本掌握著大部分的所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，這種股權(quán)合作的模式使政府可能面臨著更大的失去控制權(quán)的風(fēng)險。DBFOT模式則更加適合以政府作為提供者和主導(dǎo)者的公用事業(yè)項目。

三、特色文化旅游產(chǎn)業(yè)項目PPP模式樣本分析——昭化古城

1.昭化古城PPP模式概況

昭化古城位于四川省廣元市，是國內(nèi)目前保存最為完好的三國古城，也是我國最早實行郡縣制的縣城。昭化古城擁有較強的文化屬性和開發(fā)潛能。

2016年6月中青城投股份有限公司與廣元市人民政府簽訂《合作框架協(xié)議》，采用PPP模式著手打造集自然山水、歷史文化為一體的文化旅游項目。該項目總投資270億元，規(guī)劃面積約29.2平方公里，規(guī)劃建成項目建設(shè)期6年，分三期實施。

2.昭化古城PPP模式的問題

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)該項目在實施的過程中遇到諸多問題最終未能實現(xiàn)落地。其問題主要是該項目為單一的文化旅游項目，運營機制和風(fēng)險分擔(dān)機制不完善。

作為單一的文化旅游項目，在初期該項目將主要目光落在旅游區(qū)文化風(fēng)情的建設(shè)，試圖利用三江環(huán)山的地理優(yōu)勢打造“一心一脈兩翼三片區(qū)”的旅游區(qū)。但是文旅業(yè)是一個綜合性較強的行業(yè)，一個具有成長性的項目需要交通、餐飲、制造等多方面的有效配合，而不是只注重風(fēng)情建設(shè)。廣元市作為五線城市在城市基建和交通方面都有很大的缺陷，因此該項目無法滿足預(yù)期的運行效果。

風(fēng)險分擔(dān)機制的不完善也是PPP項目未能有效落地的重要原因之一。昭化古城項目前期由社會資本出資建設(shè)，預(yù)計總投資為270億元，且一期建設(shè)就將投資不少于100億元，對于投資方來說投資金額和風(fēng)險過大。此外，昭化古城雖然具有較強的文化屬性和資源獨特性，但是由于其區(qū)域優(yōu)勢不明顯，競爭力較弱，后期實現(xiàn)投資回報的風(fēng)險也相應(yīng)變大。項目集中于昭化古城單項目的建設(shè)，缺乏較廣的空間布局，使得風(fēng)險得不到分散。

3.昭化古城PPP模式發(fā)展建議

針對昭化古城在與PPP模式相結(jié)合時出現(xiàn)的運營機制和風(fēng)險分散的問題，本文提出以下可供參考的建議。

廣元市作為五線城市，基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通的發(fā)達程度落后于四川的其他大多數(shù)城市，建議其在開發(fā)文化旅游項目的同時重視規(guī)劃城市自身的基礎(chǔ)設(shè)施和交通建設(shè)發(fā)展，從而搭建更為完善的文化旅游體系，進而吸引更多的游客，長久地展示出昭化古城這個響亮的名片。

在昭化古城的規(guī)劃項目中，有一個重大的矛盾點，即巨額的前期投資和單項目的投資回報風(fēng)險產(chǎn)生了不對稱，這為后期融資帶來了巨大阻力。在建設(shè)時應(yīng)該多考慮文化旅游景點的周邊綜合配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，如住宿，餐飲等，擴大空間布局分散風(fēng)險。

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