川南經濟區一體化發展中大企業稅收風險管理探析

張鵬

摘 要：在省域經濟副中心城市建設的背景下，對區域位置、資源特點、政策導向等多重因素研究分析，認為川南經濟區經濟水平提升后勁較足，而且從四川省各大經濟區域“十三五”規劃前幾年總體表現來看，川南經濟區經濟增速令人刮目相看，其中，川南四地市大企業稅收收入的穩定至關重要。因此，川南四地市政府部門很有必要借鑒先進經驗，結合川南經濟區自身實際，重新深入思考改進稅收風險管理的有效路徑，針對大企業提供精準高效的納稅服務，促進區域大企業高質量發展。

關鍵詞：大企業;稅收風險管理;一體化;川南經濟區

中圖分類號：F812.4? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）05-0156-03

一、大企業稅收風險管理是川南經濟區一體化發展的重要支撐

川南經濟區是四川省五大經濟區之一，從正式確立到簽訂《川南經濟區合作發展協議》，再到構建“一圈三區三帶”階段，歷時十多年。酒都宜賓以及與之相鄰的酒城瀘州被規劃為整個區域的核心發展極，在兩市外圍的鹽都自貢和甜城內江被賦予區域經濟發展的支撐點，區域總體的發展格局已經基本確立。2019年，四川省政府印發《關于加快推進川南經濟區一體化發展的實施意見》，該意見提出，到2022年，在該區域經濟總量接近萬億元的同時建立省域經濟中心城市以及建成省內第二經濟增長極等戰略目標。

川南經濟區從最初規劃至今，一體化發展穩健快速，發展潛力巨大。在川內五大經濟區中，川南經濟區幅員遼闊，人口基數較大，經濟總量占比在省內較高，經濟增速較快，所處地理位置較為特殊和重要，資源稟賦較為優越，在多重政策利好下，該區域已然成為四川省經濟發展中新的增長極，未來也必將推動四川省經濟再上臺階以實現高質量發展。

我們試圖研究川南經濟區中的大企業稅收風險管理。在財政收入中最主要的貢獻是稅收收入，而在稅收收入中，大企業稅收貢獻又占到半壁江山，因此，在國內外經濟形勢嚴峻而復雜、信息化程度越來越高的情況下，管理好大企業稅收風險，對川南經濟區一體化更好更快發展意義非凡。

（一）大企業和稅收風險管理的內涵

1.界定大企業

大企業標準的模糊不清，導致管理的對象不清晰，進而會導致管理的質量和效率下降，難以進行精準的專業化服務，所以大企業概念的界定對大企業風險管理至關重要。

有關大企業的界定，在統計學界已經有了明確的標準。根據國家統計局2011年第75號文件分別以資產總額、營業收入和從業人員為主要標準和輔助標準，把企業劃分為大型企業、中型企業、小型企業和微型企業。

由于我國現實情況的復雜性，在稅務界，稅收意義上的大企業目前還沒有統一的明確的標準。國際上，2011年，經濟合作與發展組織在充分調查和研究的基礎上，得出主要以營業額、資產規模、年度納稅總額、行業特性以及是否有重要國際商務活動等為標準來界定大企業的結論。在國內，2008年，有關針對大企業進行專門管理的正式部門大企業稅收管理司成立，到現在已經有10多年的大企業稅收實踐。通過實踐，大企業的界定主要分兩個階段：一個是定點聯系社會影響較大的45家重點企業階段，此階段大企業的標準側重點是營業額、納稅額、所有制形式、資本構成以及行業影響力等指標;二是千戶集團企業實踐階段，從《千戶集團名冊管理辦法》來看，按照“應擴盡擴”原則，千戶集團企業是對45家定點聯系企業“擴圍”形成的，根據千戶集團企業概念可以推斷出，大企業界定的依據主要是國內外排名、稅收規模、行業代表性以及良好成長性等標準。

王向東等學者在《中國大企業稅收基本問題研究》一書中提出，大企業標準的界定可以按照主要指標、輔助指標以及股權結構等三個方面來進行。主要指標是在歸納總結國內外實踐中具有共性的部分而得出的，比如營業額、資產規模等;輔助指標主要是考慮到區域性企業分布特點來具體設定，比如，川南經濟區資源型企業較多，那么在確定大企業標準時就可以考慮此類企業的內在屬性;股權結構方面，如果股權集中度高，則可以按照集團企業為對象進行管理，如果股權相對分散，則可以以單個企業為管理對象。

2.稅收風險管理

隨著經濟社會的發展，國內外稅收管理實踐相應推進，與之相關的理論也在逐步創新。由于全球各國歷史文化各異、資源優勢不同以及政府政策導向相異等現實，導致有關稅收管理的理論沿著不同的軌跡而逐步發展，其中，影響較大的就是風險管理理論。

20世紀五六十年代，美國學者拉塞爾在《哈弗商業評論》中正式提出風險管理的概念。21世紀初，安然事件在國內外經濟社會中如同驚天霹靂，驚醒各行業專家和學者，作為財政風險組成部分的稅收風險，引起了政府機關的高度重視。來自于大企業的稅收收入是區域財政收入的重要來源，也是保證國家財政收入穩固的主要關注點，因此，有關大企業稅收風險管理的實踐和理論研究在這樣的背景下逐步推開。

我們認為，稅收風險管理就是在保證政府財政收入和企業健康發展的前提下，政府稅務機關通過科學管理和專業化服務分配現有的政府稅務資源，以最小的成本降低稅款征納過程中的不確定性，合理解決稅務機關和納稅人之間的分歧，努力提升乃至最大化納稅人納稅遵從度，進而降低乃至規避稅款流失可能性以及納稅企業因遵從度不足而引發損失的可能性。

（二）大企業稅收風險管理對川南經濟區一體化發展的重要作用

近3年來，川南經濟區內江、自貢、宜賓和瀘州四市的經濟總量（GDP）如圖1所示。

川南經濟區四城市近3年來經濟增速相對平穩，經濟總量持續穩步增強，經濟區總的GDP平均增速達到7.8%。但2018年區域GDP為6 539.8億元，距2022年GDP接近萬億元的目標還有不小差距。在全球經濟撲朔迷離、中國改革向縱深推進的當下，大企業規模大，產品多元，經營跨區域甚至跨國，涉及人數多，組織結構復雜，稅源集中度高，所以，對川南經濟區內大企業稅收風險進行有效防范和控制，從而保證來自大企業的稅收收入，對全區域經濟健康快速發展，到2022年如期實現萬億目標有著重要的作用。

二、川南經濟區一體化發展中大企業稅收風險管理存在的主要問題及原因分析

（一）區域稅收聯合執法平臺缺乏

川南經濟區正式確立以來，川南四市從最初成立川南經濟區協調發展小組，到協商組建川南一體化發展投資基金，再到謀劃區域內公共服務共建共享，這些合作實踐以及合作進程的推進，體現了川南四市政府對一體化發展戰略內在價值的高度認同。

隨著川南經濟區一體化戰略不斷向縱深推進，公司集團化運作越來越明顯，生產經營涉及的業務也呈現復雜化多元化特征，企業也急需個性化特色化的專門定制服務。以上現實意味著目前的稅收管理模式顯得較為不適宜，所以，有關稅收方面的區域聯合執法平臺建設尤為重要。這個平臺不但有利于川南經濟區稅收工作協同推進，而且也有利于區域財政收入穩定、納稅人納稅遵從度提升以及區域綜合競爭力的增強。

（二）區域稅收相關數據共享不足

稅收征管中所形成的大數據是政府稅務機關進行全面風險分析和精準風險識別的前提保證。稅收大數據包含反映區域乃至國家經濟發展態勢的宏觀數據，也有反映企業從最初籌資建立、產供銷循環到企業報表的納稅人內部數據，還有納稅人進行納稅申報始終所產生的申報數據和系統自動生成數據，還包括網絡信息、上下游、同業競爭者以及政府相關部門等第三方數據。

川南經濟區四地市有關稅收管理數據集中程度嚴重不足，存在較為嚴重的“信息孤島”現象。同時，四地市對稅收數據的采集標準未統一設定，采集出來的數據質量也優劣不等，這在很大程度上增大了稅收征管成本，降低了稅收工作一體化推進的進程和效率。

（三）區域稅收人才專業背景單一

據某省稅務局2016年的數據顯示，全局在職人員平均年齡44.2歲，50歲以上的在職工作人員占的比例較高，達到41.81%，35歲以下的年輕得力的在職工作人員占的比例偏低，僅為18.44%。這些數據說明，該局人員老化程度較高，對新理論、新技術、新方法的接受和掌握有較大的困難。同時，這些稅務人員中，畢業于經濟類專業的占比高達72.9%，而具有“三師”資格的以及計算機科學與技術出身的僅占5.91%和7.21%。這些數據說明大數據人才的缺乏。根據政府機構設置的特點以及經濟發展的狀況，可以推測川南四市稅務人才存在類似問題。創新驅動各項工作高質量發展中，人才是關鍵，人才的不足是當前川南經濟區一體化發展戰略有效實施的最大瓶頸。

（四）區域稅收風險應對難以同步

由于川南經濟區四地市大企業數量、層級以及分布特點參差不齊，再加上各地市稅務執法人員對稅收政策理解的偏差，大型集團企業跨區域進行運作、跨行業進行經營的現象非常普遍，這就可能出現對同一集團公司的不同分支機構的相同的涉稅事項，稅務部門處理的手段和力度不一樣，甚至會出現較大差異的情形，這在一定程度上不利于納稅人納稅遵從度的提升，進而不利于川南經濟區一體化協調發展。

三、川南經濟區一體化發展中大企業稅收風險管理能力提升建議

經濟發展與合作組織（OECD）提出的稅收風險管理模型如圖2所示。

我們擬借鑒OECD的稅收風險管理模型，結合川南經濟區自身實際，提出川南經濟區一體化發展中大企業稅收風險管理的思路。

（一）制定稅收風險管理目標

在川南四市各政府戰略理念一致的情況下，政府稅務機關還要樹立納稅人分級分類管理意識，將有限的優勢資源集中到納稅貢獻大的大企業上來，通過部門職責合理劃分、復雜事項管理升級等方法，確定既能最大限度保證稅收收入又能促進大企業健康發展的稅收風險管理目標。

（二）規范稅收大數據采集和大企業標準

川南經濟區一體化發展中，川南四市稅收大數據的采集、篩選、量化到質量管理需要四市政府決策層鼎力支持、通力協調，這也決定了風險分析是否到位以及風險識別是否精準，是大企業稅收風險管理的關鍵一步。

有關川南經濟區大企業標準，根據上述分析，我們認為，川南經濟區各市在通力合作的基礎上，結合國外經驗以及國內實踐，可以考慮按照主要標準、輔助標準以及股權結構為主線，來確立適合本區域的大企業標準。

（三）稅收風險識別

在大企業稅收風險管理實踐中，我們發現，稅收風險識別是整個稅收風險管理的邏輯起點，實際也是稅收征管過程中的難點，而與之相連的下一項稅收風險分析工作是稅收風險管理的重點。因此，稅收風險識別與分析是開展好風險管理全面工作的關鍵，作為川南經濟區一體化發展中的四市稅務機關，應該通力協助總局和省局做好該項工作。

根據上述分析，我們建議，四市政府抽調精兵強將，組成聯合執法小組，以集中優勢兵力進行風險識別。風險識別就是善于捕捉企業經營行為、企業業務以及企業自身等反常情況，簡言之，企業運作的全過程一反常態的地方就是風險點，此環節是做好大企業稅收風險管理工作的關鍵。

（四）稅收風險評估排序與應對

根據總局和省局有關稅收風險分析的推送結果，我們可以進行相應的風險評估、排序和應對。有關該問題的解決，澳大利亞的RDF框架（差異化風險管理框架）和“金字塔”模型值得借鑒。澳大利亞的RDF框架分析圖3。

對于上述四類納稅人的風險應對方法，可以從澳大利亞引入的“金字塔”模型中找尋解決思路。對于第一類納稅人的應對辦法是集中精干力量，采取多種手段，實時監督管理;對于第二類納稅人的應對辦法是預防為主，事前提供專業化稅收服務，持續定期審查監督和風險評估;對于第三類納稅人的應對辦法是專業輔導、及時走訪、定時提醒;對于第四類納稅人的應對辦法是抓住重點深入核查。

在稅收風險分析、評估排序和應對過程中，對于其中的具有代表的經典案例建立相應案例庫，用于指導后期風險管理工作。

（五）提供個性化服務與反饋考核

稅收風險管理的最后環節是反饋提高，在公開透明的監督管理體制下，再加上在處理風險時與納稅人企業充分及時的溝通，通過風險管理全過程的總結思考，查找稅收風險管理工作中的漏洞，而后通過有效的工作手段和方法彌補不足，全方位多角度提高稅收風險管理效率，努力實現稅收風險管理工作的最優化。

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