“三支柱”視域下養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究思路

劉鳳至

摘 要：在我國社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”暴露出很多制度缺陷。多支柱體系發(fā)展不均衡映射出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度瘸腿現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在一支柱繳費(fèi)率高，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占比重過大，二支柱參與度低且發(fā)揮的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)作用不明顯，“三支柱”政策基本沒有落地，無法實(shí)施。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來改革必須致力于優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，提高企業(yè)年金繳費(fèi)比例。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn);“三支柱”模式;企業(yè)年金;繳費(fèi)率

中圖分類號：F840.67? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0077-02

一、問題的提出

中國自1978年進(jìn)入改革開放后，四十年來的發(fā)展歷程既是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、綜合國力極大提升的進(jìn)程，也是民生普遍獲得大幅改善的進(jìn)程?；仡櫩偨Y(jié)中國社會保障的改革與發(fā)展進(jìn)程，探索社會保障未來發(fā)展中的難點(diǎn)問題，對于新時(shí)代“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”具有特別重要的意義[1]。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例至16%，同時(shí)將2019年養(yǎng)老金中央調(diào)劑比例提高至3.5%，并逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

在此背景下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”依舊存在很多現(xiàn)實(shí)問題。主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展不平衡，一支柱繳費(fèi)率雖有下調(diào)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占比重過大且地區(qū)之間養(yǎng)老基金差異巨大。企業(yè)年金在企業(yè)中的參與度低且發(fā)揮補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用不明顯，“三支柱”政策基本沒有落地，無法實(shí)施。通過人力資源和社會保障部發(fā)布的文件和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的方案來看，要想改變目前一支柱獨(dú)大的現(xiàn)狀，必然需要持續(xù)降低繳費(fèi)的費(fèi)率。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是一個(gè)整體，要想促使某一個(gè)支柱發(fā)展起來就要同時(shí)改變其他兩個(gè)支柱，再加以其他的相關(guān)配套措施，以此方式或許才能有效改變目前現(xiàn)狀。養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”中的第一支柱費(fèi)率降到什么程度合適？企業(yè)年金如何在一支柱降低費(fèi)率的條件下擴(kuò)大覆蓋面？如何確保如此龐大的一筆基金在市場上規(guī)范運(yùn)營及保值增值？商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)又該怎樣落地？這些問題在社會保障制度發(fā)展的過程中都是非常值得探討和深思的。

在過去的這些年里，國內(nèi)外不少學(xué)者都在關(guān)注社會保障制度中養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”。主要集中地探討了養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高、企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，第二支柱發(fā)展緩慢，企業(yè)年金覆蓋范圍小等這些問題。牛海在研究企業(yè)年金時(shí)提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高，企業(yè)年金無法撼動(dòng)其地位。中小企業(yè)資金不如國企、外資企業(yè)資金雄厚，企業(yè)年金很難生存[2]。鄭秉文認(rèn)為應(yīng)該提出多項(xiàng)促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展措施，以提高企業(yè)年金的參與率。包括使養(yǎng)老金專業(yè)化管理公司規(guī)?；?、大力發(fā)展“行業(yè)年金”和“零售年金”、第二支柱與第“三支柱”的自由轉(zhuǎn)換機(jī)制等[3]。這些觀點(diǎn)都是通過研究養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的模式和理論對目前的改革作出理性的分析。但是這些觀點(diǎn)并沒有從根本上解決“三支柱”的瘸腿問題，從制度本身很難發(fā)現(xiàn)問題和解決辦法。

綜上所述，在國內(nèi)外學(xué)者都研究養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”理論模式并提出自己的觀點(diǎn)和解決方案后，我們能看到的是大多數(shù)學(xué)者并沒有找出養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”到底應(yīng)該如何構(gòu)建，而只是對現(xiàn)有的模式進(jìn)行一些改良，然后提出一些相應(yīng)的措施來促進(jìn)其發(fā)展。長此以往，對我國的“三支柱”模式并無實(shí)質(zhì)性的幫助。

二、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“三支柱”發(fā)展思路

隨著新中國成立七十周年這一重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國的經(jīng)濟(jì)也在飛速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，政府因?yàn)閾?dān)負(fù)著巨大的養(yǎng)老責(zé)任，也承受著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。企業(yè)在利潤最大化原則下必然不會為員工謀求更多的社會福利和社會保障措施，所以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)著我國半壁江山，企業(yè)年金發(fā)展十分緩慢，2017年之后國企都開始退出企業(yè)年金計(jì)劃。這意味著我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展到了瓶頸期，必須建構(gòu)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”來促使養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的平衡發(fā)展。

要想改變現(xiàn)狀，必須從養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”出發(fā)，改變各支柱在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占的比例，通過對養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的體制改革來促進(jìn)其平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。在不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)替代率和不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下調(diào)整目前的繳費(fèi)比例，減少個(gè)人和企業(yè)在一支柱上面的支出。

第一，在現(xiàn)有繳費(fèi)比例的基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。從剛發(fā)布的方案來觀察一段時(shí)間下調(diào)到16%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施效果。那么，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率應(yīng)該降到什么程度？下調(diào)之后的后續(xù)措施是什么？繳費(fèi)率下調(diào)之后對于職工的影響有哪些？這些都是我們需要考慮到的問題。

第二，責(zé)任主體必須明確。企業(yè)把基金交給信托機(jī)構(gòu)，受托人再進(jìn)行管理，一級一級責(zé)任應(yīng)該落實(shí)到每一個(gè)機(jī)構(gòu)，建立明確的基金管理辦法，完善后續(xù)的配套措施，由政府部門設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督，以確?；鹫＿\(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)和企業(yè)年金繳費(fèi)率上調(diào)并強(qiáng)制實(shí)施的情況下，積極發(fā)展第“三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

政府作為第一支柱中強(qiáng)大的財(cái)政補(bǔ)貼者，承擔(dān)著巨大的財(cái)政和稅收壓力。通過調(diào)整目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，可以減少國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在目前我國基金收益成效甚微和養(yǎng)老資金缺口增大的情況下，下調(diào)繳費(fèi)率可以緩解政府的支付壓力和財(cái)政壓力[4]。一支柱占比縮減相應(yīng)比重，改變目前結(jié)構(gòu)失衡依賴單支柱的現(xiàn)狀，養(yǎng)老保險(xiǎn)的瘸腿問題就能夠得到一定的緩解。

個(gè)人是社會保障政策最大的受益者，養(yǎng)老保險(xiǎn)終究是為國民退休后提供的一種生活保障，能夠讓每一個(gè)社會成員在年老和退休之后享受到更好的生活，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展與我們社會的每一個(gè)成員都息息相關(guān)[5]。通過繳費(fèi)比例的轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金替代率并沒有改變，員工在退休之后的退休生活水平也不會因?yàn)槔U費(fèi)比例的調(diào)整而下降，只是“把一個(gè)筐里的雞蛋分散到三個(gè)籃子當(dāng)中”，這樣做既可以減少養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，又能夠調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)，使“三支柱”平衡發(fā)展。所以對于整個(gè)社會來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)““三支柱”的構(gòu)建”都是有百利而無一害的。

三、對養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的意見和建議

第一，盡快確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)的下限，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依，讓所有老人能夠共享改革與發(fā)展成果是保障和改善民生的重要內(nèi)容。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系經(jīng)歷了近三十年的不斷變遷、重構(gòu)，如今已經(jīng)進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化階段[6]。由政府主導(dǎo)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“廣覆蓋、?；尽钡牡谝恢е饔茫B(yǎng)老金結(jié)構(gòu)問題十分突出。社會保險(xiǎn)降費(fèi)，在表面上是供給側(cè)的階段性改革舉措，但在新常態(tài)下，要有中長期的心理準(zhǔn)備;從深層次看，借用降費(fèi)作為契機(jī)進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)性改革，將會在中長期內(nèi)成為支撐降費(fèi)的基礎(chǔ)。換言之，降費(fèi)率與調(diào)結(jié)構(gòu)不要偏廢，要相互促進(jìn)[7]。養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是協(xié)同發(fā)展的，單一發(fā)展一個(gè)支柱無法達(dá)到改變現(xiàn)狀的目的。

第二，建立雇主承擔(dān)責(zé)任的強(qiáng)制性企業(yè)年金。將現(xiàn)行的第二支柱企業(yè)年金單位和個(gè)人的繳費(fèi)部分，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性企業(yè)年金。通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)可以對企業(yè)年金進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的一部分資金放入企業(yè)年金，在這樣的情況下既不增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)也可以擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋率。與此同時(shí)，所有的企業(yè)在繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外可以積極地參與企業(yè)年金的繳納，每一個(gè)企業(yè)都按照國家相關(guān)政策的規(guī)定制定適合本企業(yè)的企業(yè)年金制度，確保企業(yè)年金制度的運(yùn)行。

第三，企業(yè)年金的市場化運(yùn)營及保值增值。目前，我國對企業(yè)年金進(jìn)行管理的受托機(jī)構(gòu)主要是保險(xiǎn)公司、銀行和一些信托公司，企業(yè)年金的大多數(shù)業(yè)務(wù)都是委托給商業(yè)銀行來做。在確保基金數(shù)額越來越龐大的基礎(chǔ)上，在市場上多成立一些專業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，只有形成足夠規(guī)模的機(jī)構(gòu)，才能出現(xiàn)競爭，有競爭就會加快推動(dòng)基金產(chǎn)品的出現(xiàn)，只有出現(xiàn)多元化的投資基金產(chǎn)品，基金市場才能活躍起來，不斷擴(kuò)大它的規(guī)模，參與的人也會越來越多。

第四，促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策落地，推出多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。2017年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》（國辦發(fā)[2017]59號，以下簡稱“59號文件”）并明確指出，“2017年年底前啟動(dòng)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)?！边@再次引起對中國養(yǎng)老金第“三支柱”建設(shè)問題的熱議。從目前來看，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場，推出多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，在市場建立并完善的同時(shí)，積極鼓勵(lì)個(gè)體參?？梢杂行Т龠M(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。突出商業(yè)保險(xiǎn)在第“三支柱”中的主導(dǎo)地位，既可以有效實(shí)現(xiàn)商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老保障體系中的兩個(gè)基本定位，即是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有力補(bǔ)充，是國家養(yǎng)老儲備金的重要來源和組成部分，同時(shí)也能有效扶持或引領(lǐng)弱小的商業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展，進(jìn)而平衡和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中國金融的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

總之，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵一招。推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的協(xié)調(diào)發(fā)展，在不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)替代率的情況下降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，強(qiáng)制性對企業(yè)年金進(jìn)行補(bǔ)充并促使單位和個(gè)人參加，擴(kuò)大覆蓋率。積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，加大對商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入，擴(kuò)大商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場，使“三支柱”平衡發(fā)展，改善一支柱獨(dú)大、二支柱發(fā)展緩慢和“三支柱”的缺失問題。由此可見，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告[R].北京：人民出版社，2017.

[2]? 牛海.我國企業(yè)年金發(fā)展動(dòng)力研究——基于中小企業(yè)年金發(fā)展視角[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.

[3]? 鄭秉文.完善“自動(dòng)加入”配套措施 擴(kuò)大企業(yè)年金參與率[EB/OL].中證網(wǎng)，2017-04-14.

[4]? 鄭功成.中國社會保障發(fā)展報(bào)告（2016）[M].北京：人民出版社，2016.

[5]? 田雪原.人口老齡化與養(yǎng)老保險(xiǎn)體制創(chuàng)新[J].人口學(xué)刊，2014，（1）.

[6]? 韓燁.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府與市場關(guān)系的重塑[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2016，（1）.

[7]? 鄭秉文.供給側(cè)：降費(fèi)對社會保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性改革的意義[J].中國人口科學(xué)，2016，（3）.