激發貧困社區內牛動力 增強精準扶貧有效性

梁灝

[摘要] 關于精準扶貧從中央到地方有著非?？茖W的頂層設計。但是在精準扶貧的實踐過程中，仍然存在著扶貧資源整合協調機制不健全，精準貧困戶識別不到位，缺乏激發社區自主發展的內生動力的有效措施，缺乏提升外部幫扶人員幫扶能力的相關培訓和安排等問題，影響扶貧資金的使用效率。在2020年精準扶貧決戰年到來之際，外部幫扶主體應特別重視和落實習近平關于激發貧困社區內生動力的相關論述，采取“普惠十精確瞄準式”相結合的扶貧方式，對已經驗收的精準扶貧村開展查漏補缺工作，同時注重構建縣級層面的整合扶貧資源的相關機制，通過提升幫扶人員幫扶能力，積極發揮社會組織在精準扶貧工作中的作用，推動社區的積極參與，逐漸培養和提升貧困社區的能力，使扶貧資金使用效率更佳，效果更具可持續性。

[關鍵詞] 精準扶貧;社區自主性;全面建成小康社會;脫貧攻堅

[中圖分類號] F126 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2020）01-0092-08

2020年我國將全面建成小康社會，這也是脫貧攻堅的最后決戰年。2019年10月1 7日，在第六個國家扶貧日到來之際，習近平對脫貧攻堅工作作出重要指示，指出“困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題即將歷史性地得到解決，這將為全球減貧事業作出重大貢獻”①，深刻詮釋了中國打贏脫貧攻堅戰的世界意義。隨著全面建成小康社會的到來，我國的絕對貧困將基本消除，但相對貧困仍然會長時間存在。徹底消除貧困的道路還很漫長。未來的貧困特征會從目前的點面結合的貧困變成以點狀的貧困為主，扶貧對象會更加瞄準相對貧困人群，扶貧目標會向減少區域間的發展差距轉變，扶貧方式會由針對點、面結合的扶貧向插花式的扶貧轉變。關于精準扶貧的頂層設計從中央到省市都比較完善，也瞄準了我國貧困問題的根源，能夠極大地改善我國貧困地區的貧困現狀。但是，在具體的實施過程中，仍然存在著一些問題和不足，這些問題和不足會導致扶貧效果打折扣，甚至可能會導致貧困人群未來重新返貧。因此，有必要梳理之前脫貧攻堅工作中存在的不足，便于各方采取措施予以補救和完善，促進精準扶貧效果更佳、更具可持續性。

一、文獻綜述

2013年11月，習近平在湖南湘西考察扶貧工作時作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出“精準扶貧”的概念。2014年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出通過建立精準扶貧機制，推動精準扶貧思想的落地。①由此，學術界開始對精準扶貧展開相關研究。

目前學術界有關精準扶貧的研究較為豐富。諸多學者基于領導講話、政府印發的文件，對精準扶貧的內涵進行了詮釋。其中較有代表性的包括：汪三貴、郭子豪認為，精準扶貧是瞄準真正的貧困家庭及個人，開展有針對性的幫扶并從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標;②王思鐵認為，精準扶貧是指根據不同貧困區域環境特點和不同貧困農戶實際狀況而采取的精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式;③梁士坤認為應從差異性、精準性、系統性、發展性、托底性等方面來理解精準扶貧的內涵;④莊天慧等則從扶貧“對象 資源 主體”精準、扶貧“目標 方法 過程”精準、扶貧“微觀 中觀 宏觀”層面的精準對精準扶貧進行了詮釋。⑤

有學者從精準扶貧面臨的困境與挑戰角度開展研究。鄭瑞強、曹國慶從基于經濟新常態和粗放式視角，提出精準扶貧工作的挑戰體現在扶貧治理機制、貧困對象的對接、普惠扶貧政策的瞄準性、扶貧政策走樣、扶貧項目權屬模糊、邊緣人群受益等方面。⑥劉慧則從貧困區域特點的視角提出精準扶貧工作的挑戰在于扶貧開發與生態環境保護的矛盾突出、貧困地區勞動力素質低下、自我脫貧能力弱、集中連片特困地區缺乏中心城市帶動等。①此外，精準扶貧面臨的困境方面的研究則多結合案例形式開展，邢成舉認為，精準扶貧包含扶貧精準性與貧困分散性、資源與能力無法匹配、村莊社會結構與扶貧制度、貧困轉型與精準扶貧的內在張力、財政困境與扶貧配套之間的矛盾等方面的結構性困境。②

此外，也有學者專門針對對象的瞄準、精準扶貧的實施機制、創新模式等方面展開研究。如溫雪等認為應從單一收入維度向多維貧困識別方式轉變，即應從收入、健康、教育、安全用水、能源、環境衛生等維度，綜合識別和評判貧困戶。③陸益龍認為要關注建立各種機制，如扶貧對象的精準識別機制、扶貧資源的多元籌集機制、扶貧資源的高效傳送機制和扶貧行動的精準實施機制等。④諸多學者還運用案例研究的方式提出了諸多精準扶貧的創新模式。

從目前的研究來看，多是關注政策層面、機制層面及宏觀、中觀層面，直接瞄準實施過程中存在的問題并提出相應對策的研究還較少，特別缺乏對脫貧攻堅進入決戰期時的相關研究。瞄準精準扶貧具體實施過程中存在的不足和問題，為脫貧攻堅決戰期、精準扶貧決戰年提供進一步完善的建議，對于全面打贏脫貧攻堅戰具有重要的理論意義和現實意義。

一、精準扶貧過程中存在的問題

（一）幫扶資金的整合協調機制尚未建立健全

精準扶貧是全社會關注的焦點，資金來源也是多渠道、多形式的，除了國家專項扶貧資金之外，還有社會扶貧、部門扶貧等資金投入。即使是縣級扶貧資金，資金的來源也是多渠道的，也會來自不同業務部門。在這些資金的使用上，一些地區由于缺乏統籌安排，缺乏整合使用的相關機制，部門之間缺乏溝通，往往各自為政、多頭投入，會導致扶貧資金的使用效率不高。主要表現在：容易在某些區域內重復投入;過多的外部幫扶人員的介入導致扶貧成本高、資源浪費比較嚴重;貧困社區疲于應對不同外部幫扶機構的扶貧項目活動，無法關注自身的脫貧發展工作等。

（二）對象瞄準上存在偏差

在一個村莊內，要開展精準扶貧工作，首先就是要瞄準真正貧困的人群，也就是要識別出精準扶貧的對象，這也是中央關于精準扶貧頂層設計中專門強調的重點。按照中央的制度設計，只要是符合精準扶貧政策的農戶都要被識別出來，不能出現遺漏，都應該成為幫扶對象。照此邏輯，一個村莊精準貧困戶（人）應該是按照國家的標準被識別出來之后，符合條件的戶數和人數統計完畢后層層上報，進行統計后，再按照相關的幫扶措施進行幫扶。為此，2013年中央就提出“縣為單位、規?？刂啤⒎旨壺撠?、精準識別、動態管理”①的精準識別原則。許多地區也圍繞如何精準識別出貧困戶和貧困人群提出了一些行之有效的識別辦法，以村為單位精準識別出精準扶貧對象，為下一步采取有針對性的精準幫扶措施奠定良好的基礎。

但是在一部分地區，貧困戶數和人數按照“指標下達”的方式來確定，很容易造成一部分本來符合精準貧困戶的認定標準、應該被納入幫扶對象的貧困戶（人），會因為這種“湊數字”的情況而被未被識別出來，被排除到貧困戶和貧困人口的名單之外，而一些不應該納入精準扶貧幫扶對象的農戶反而成為精準扶貧幫扶對象。此外，在一些集中連片貧困的區域，同一個村莊內農戶的生產生活條件差異不大，農戶的經濟情況可能會呈現出“181”的情況，即一成農戶明顯貧困，八成農戶是中等，一成農戶經濟條件較好。像在這種村莊，要把一成經濟狀況最差的農戶識別出來沒有太大問題，且村民內部也不會有太多的異議;而要在八成中等農戶中識別出一部分精準扶貧的幫扶對象就成為困擾基層政府的一大難題，因為很難通過簡單的計算收入、觀察等方法區分出誰優誰劣。即使最終將八成中等戶中的一部分識別為貧困戶，結果也很難讓村莊內的其他村民信服，他們會因此而質疑精準扶貧工作的公平性，造成社區內的各種矛盾。

（三）有效激發社區內生動力的辦法和手段尚有不足

自從我國確定了精準扶貧戰略以后，國家機關、企事業單位、高校、社會團體等，都積極投身此項工作。采取了對口幫扶等方式，各單位通過向對口幫扶的村莊派駐第一書記、工作組，推動精準扶貧工作的落實。應該說，各種力量的關注和介入，極大地推動了我國精準扶貧戰略的順利實施，為2020年全面建成小康社會的目標作出了重大貢獻。近年來一批批的貧困縣、貧困鄉村通過了脫貧的檢查驗收，成功脫帽。根據中央文件精神，要求在精準扶貧工作中針對每個貧困村、每戶貧困戶的實際，一村一業、一戶一策。在實際工作中，主要采取結對幫扶、產業發展幫扶、移民搬遷幫扶、技能培訓幫扶、基礎設施建設改善幫扶、集體經濟發展幫扶、政策保障幫扶等措施。按照這種制度設計，能夠兼顧貧困戶和貧困人群短期和長期收入的增加，能夠考慮到村民生產技能的提升、村民增收所必需的基礎設施條件改善，以及通過壯大集體經濟實現村民持續增收等問題，是經過周全考慮、仔細斟酌后的制度設計。在實際幫扶過程中，一些貧困地區的外部幫扶力量對于激發貧困社區的內生動力認識不足，在充分挖掘社區及貧困農戶自身發展潛力方面缺乏有效措施。具體而言，體現在以下方面：

第一，簡單的“給錢給物”無法解決扶貧的可持續性問題。結隊幫扶，是將幫扶對象分配到各級干部，各級干部每年會對幫扶對象采取給錢、給物、看望、談心等方式進行幫扶。這種幫扶措施的好處是貧困戶能夠直觀感受到領導干部對自己的關注，能夠迅速獲得現金收入和生產生活物資，對其當年的純收入數據有明顯的提升。但是，有些部門把扶貧工作簡化為提供資金、贈送生產資料、修建或改造住房，甚至只是提供一些日常生活用品，這些缺少針對性的措施直接影響了精準扶貧的效果和可持續性。這會在幫扶對象中間產生相互攀比現象，同時也容易在社區之中造成貧困戶與非貧困戶之間的攀比心理，導致較大的社區矛盾。此外，簡單的給錢給物，只能解決燃眉之急、一時之需，非長久之策。過度給錢給物反而容易使貧困戶產生依賴思想，不思進取，不愿意為改變自己的貧困面貌而努力。

第二，產業幫扶時在考慮和設計技術的有效傳遞、推動社區主動鏈接市場方面仍有欠缺。產業幫扶，一般是根據村莊的特點，確定好產業發展方向，如種植業、養殖業等，上級業務部門將種苗、畜種等發放到貧困戶手中，由貧困戶自己開展生產活動。這種方式能夠解決貧困戶缺少啟動資金的問題，能夠使貧困戶迅速開展生產活動。但其弊病在于，與種植業、養殖業相匹配的相關技術培訓（如病蟲害防治、田間管理、圈舍管理等）要么根本就沒有設計，要么開展的培訓活動與社區產業發展所需的培訓需求不匹配，要么是開展了滿足社區需求的培訓但是在組織參訓人員時沒有提前考慮到貧困家庭的性別分工等。對于這些細節的考慮不周，導致這些技術培訓針對性不強、開展不夠扎實，技術難以得到有效傳遞，貧困戶無法掌握這些種植業、養殖業所需要的關鍵技術，仍然無法解決未來生產中遇到的技術問題。

同時，一些外部幫扶力量在提前培養貧困戶鏈接市場的能力方面也考慮不足，往往越俎代庖，親自操作，幫助銷售農產品、畜產品，甚至只是動員自己關系、自己所在的單位購買貧困戶的產品，沒有真正幫助村莊對接到外部穩定的市場，沒有手把手地教會村民如何做好生產管理、如何尋找適合的市場、如何與外部打交道。當未來外部幫扶力量撤出村莊之后，這些村莊的產品很難有穩定的渠道持續銷售，使村民能夠獲得穩定的收入。對上述問題較少采取有效措施有針對性地解決。在確定產業幫扶的方向時，個別地區在種植前的一些準備、養殖所需基礎設施的建設等，還沒有做好準備的情況下，甚至還沒有向社區提出明確要求的前提下，就把種苗、種畜發放到貧困戶手里，導致貧困戶的田間管理、圈舍管理水平低，種苗、種畜存活率不高，造成扶貧資金的浪費，在促進貧困戶增收方面的效果不佳。

第三，集體經濟發展幫扶時，一些地區在提升集體經濟的綜合管理能力和應對市場風險的能力方面做得不夠。集體經濟發展幫扶，如合作社帶動幫扶，其目的是為了建立貧困村的集體經濟，通過集體經濟的發展引導貧困戶參與發展產業，增加貧困戶的收入。發展集體經濟的關鍵是讓集體經濟的成員逐步建立起團結合作、風險（成本）共擔、利益共享、共同決策、共同面對市場的機制。而要在貧困村內幫助建立集體經濟的相關機制，使其實現良性運轉，需要專業人員的幫助，是一個漫長的學習過程。這種幫助并不是包辦，而是要逐漸讓貧困村內一些愿意承擔風險成本、愿意為了村民的利益而無私付出、又具備一定知識水平和眼界的人，在外部人員的幫助下，逐漸提高管理能力、溝通能力、鏈接外部市場的能力。

但是在實際幫扶工作中，集體經濟實體往往是由外部幫扶人員幫助建立并組織運營，成員們對集體經濟是什么理解不清，對于如何管理運作集體經濟，集體經濟與村兩委、村民的關系是什么，集體經濟每年應該去哪些業務部門辦理什么樣的手續、接受什么樣的管理，集體經濟未來的利益分配等關鍵問題認識不到位，對于如何組織成員生產出符合集體經濟要求的產品也沒有明確的思路和安排。集體經濟從成立之初就“空殼化”，即在幫扶期內集體經濟的重要管理工作全是由外部幫扶人員完成，成員們沒有得到培養鍛煉的機會，甚至有的集體經濟只是掛了一塊牌子，修建了幾間圈舍，整理了幾畝土地，除此之外沒有成員間相互合作生產經營的活動。諸如此類為應付上級檢查而成立的集體經濟，當幫扶人員幫扶任務完成離開村莊后，村內的主要管理人員沒有能力應對集體經濟復雜的生產經營管理活動，最后這些集體經濟往往會變得名存實亡。

（四）缺乏提升外部幫扶人員幫扶能力的相關培訓安排

扶貧工作是一項復雜的工作，是一項需要專門技術的工作。特別需要在實際幫扶的過程中，引導社區居民養成勇于擔當責任、愿意付出辛勤勞動的習慣。在幫扶的過程中，要逐步激發社區居民的參與積極性，逐步讓社區居民學會表達自己的真實需求、客觀分析自己具備的優勢和能力、主動承擔相應責任，促使貧困戶愿意為改變自身的貧困境況主動付出更多努力。許多單位的各種專業人員積極投身到精準扶貧工作中。他們深入到貧困一線，幫助貧困社區協調各種資源，瞄準貧困社區面臨的各種困難，展開具體的幫扶工作。應該說，這些外部幫扶人員在幫助貧困社區改善基礎設施條件、促進貧困社區產業發展和增加貧困社區群眾收入方面，發揮了巨大的作用。但是，一些地區由于缺乏專門的設計和安排，針對外部幫扶人員的相關能力培訓活動較少，比如基層工作方法的能力培訓，對我國貧困現狀認識的培訓，與貧困對象交流溝通的能力培訓，與各部門協調的能力培訓，等等。外部幫扶人員更多是依靠自身的認知和對幫扶工作的熱情來開展工作，缺乏相應的幫扶能力和知識，容易造成外部幫扶人員擺不正自己的位置，也難以使幫扶對象通過脫貧工作逐漸具備“造血”能力，精準幫扶的效果和可持續性會受到影響。

二、優化精準扶貧的重要舉措

為提高精準扶貧工作的有效性，提高扶貧資金的使用效率，保障精準扶貧戰略的圓滿完成，在精準扶貧的決戰年，需要采取以下措施：

（一）深入學習貫徹習近平關于激發貧困社區內生動力的指示精神

在已經開展的幾年精準扶貧工作實踐中，部分單位和部門在學習領會習近平關于激發貧困社區內生動力的指示精神方面尚有不足，應在決戰精準扶貧的關鍵年及未來點面結合的發展式扶貧工作中更加注重這一點。激發貧困社區內生動力的關鍵就是要在幫扶過程中，盡可能關注培養貧困社區的各種能力。要“扶貧先扶智”，從誘發貧困的根本原因上下功夫，著重培養和提升貧困社區的各種能力。要把扶貧工作的重點放在與產業發展相匹配的生產技術、管理技術能否有效傳遞給社區上;注重種養業的性別分工，有針對性地開展相應的技術培訓，提升農戶的生產技能;在產業扶貧中，逐步提升社區農戶的生產管理能力;在集體經濟扶貧過程中，逐漸建立集體經濟管理人員的管理能力、對內對外溝通交流能力、鏈接外部市場的能力等;在社區公共事務的管理過程中，推動社區共同商量、共同決策，提倡公平公正公開的社區風氣。通過提升貧困社區的能力，建立起村莊的自信，逐步改變一些貧困村越窮越懶、越懶越窮的陋習，使貧困村能夠在未來的發展過程中，逐漸找準自己的定位、有能力尋找到適合的外部市場，實現村莊的可持續發展。

（二）注重采取點面結合的扶貧方式

對于深度連片貧困區域，未來扶貧工作的重點除了識別出最貧困的人群，并對其展開精準幫扶外，還要在享受低保、納入醫療保障范疇、在資金和物資支持方面適當傾斜。更重要的是，由于這些區域的貧困面廣、貧困程度深，村內農戶之間的生產生活水平差異不大，很難用統計學的方法去計算他們之間的收入高低。針對這些符合面上貧困特征的區域，要采取“普惠十精確瞄準式”的扶貧方式，逐步消除一些村民存在的“等靠要”思想，直接瞄準村內普遍存在的貧困問題，通過產業扶貧、公共基礎設施改善等方式，開展一些社區公益項目，增加受益覆蓋面，將處于精準扶貧標準臨界線的農戶也納入受益群體中，有利于消除一些群眾抱怨，從而將村莊整體的發展基礎夯實，提升村莊的整體發展水平。

（三）對已經驗收的精準扶貧村開展查漏補缺工作

針對前期投入明顯不夠的村，特別是在開展一些扶貧項目活動中設置了門檻的村，如少數困難人群缺乏建房配套資金失去了房屋改造的機會，仍然住在老危住房甚至茅屋中的，應在2020精準扶貧決戰年采取措施，給予最低標準的補建，改善他們的住房條件。有的村，前期只有縣級對口幫扶單位的幫扶，幫扶資金少、資源投入不足，卻早早通過了驗收，基礎夯得不實，容易出現返貧的情況，也需要及時回頭去開展一些補救性措施。

（四）注重構建縣級層面扶貧資源的協調整合機制

為了避免扶貧資金多頭投入、重復投入的情況，應在縣級層面成立專門部門，協調、整合來自政府各部門、企業、社會等方面的扶貧資金，統籌安排使用?？梢愿鶕追降牟煌枨?，采取“項目互補”的方式，對貧困村開展扶貧項目的規劃。既滿足來自不同渠道的資金使用要求，完成各方的項目目標，同時實現在貧困村范圍內項目互補，降低工作成本，使更多的扶貧資金能夠到村，一定程度上也是增加了貧困村的受益資金，提高資金的使用效率。

（五）注重幫扶過程中的社區參與

貧困社區一般地處邊遠民族地區，山高路遠、交通不便，即使是有好的產品也難以向外運輸銷售。由于飲水、灌溉等生產性基礎設施的建設滯后，導致種養業發展受到限制，村莊的發展受到制約。要著重提升貧困社區基礎設施條件，使貧困村莊發展生產的基礎有保障。外部幫扶資金能夠解決“建”的問題，但很難解決“管”的問題。因此，要鼓勵和推動社區層面的參與：要在基礎設施建設過程中，推動社區承擔力所能及的工作;要推動社區討論制定基礎設施的后續管理制度，形成常態化的管理機制。未來這些基礎設施在使用過程中出現問題時，貧困村莊能夠根據管理機制及時維修維護，保障基礎設施能夠持續為貧困社區的生產生活發揮作用，逐漸營造起團結合作、共建家園的社區氛圍，推動鄉村文明和諧發展。

（六）定期開展幫扶人員能力建設培訓活動

外部幫扶人員長期在脫貧攻堅一線開展工作，應具備相應的技術和能力。扶貧部門應針對他們的實際需求，設計和組織相關的專業培訓，有針對性地提升他們的幫扶能力。能力建設的主要內容包括：對我國貧困現狀的認識、鄉村工作方法、溝通協調能力、如何激發社區的積極性和主動性等，還可以定期不定期組織外部幫扶人員相互學習和交流。

（七）注重在未來的扶貧工作中充分發揮社會組織的作用

充分發揮社會組織在扶貧攻堅工作中的作用。與政府、部門、企業相比較，社會組織在扶貧工作中具有獨特的優勢：如獨立的第三方角色、中立的立場;社會組織沒有“資源方的光環”的束縛，社區居民更能夠表達自己真實的想法;社會組織有時間、有方法、有能力去協助貧困社區，可以完成政府在精準扶貧過程中想做而沒有時間做、沒有人力做、沒有資源做的一些工作，是政府、部門精準扶貧工作的有益補充。社會組織可以長期扎根于貧困社區，陪伴貧困社區成長，逐漸培養和提升貧困社區的各種能力、激發貧困社區的內生動力，使貧困社區在未來的發展更具可持續性。