行政事業單位績效管理的現狀與對策探討

鄒蓓露

摘 要：本文對行政事業單位現階段在全面實施績效管理中存在的問題，分析成因，并結合自身從事績效管理工作的經驗提供一些對策建議。

關鍵詞：行政事業單位、績效管理、預算管理

一、引言

近年來，隨著我國推進服務性、責任型和效能型政府建設，并大力提高政府工作透明度，不論是政府內部還是社會公眾對財政資金使用的關注度越來越高，也越來越細。行政事業單位作為財政預算實施主體，實施預算與績效管理相銜接的預算制度是優化財政支出的結構，提高財政資金運用的高效性和科學性的必要前提?，F階段，中央及多個地方財政部門都已明確發文要求預算支出部門對納入政府預算管理的所有財政性資金開展績效目標管理、績效跟蹤管理、績效評價管理、評價結果反饋和應用管理等活動，對預算單位年度績效管理工作開展考核。

2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。全面實施預算績效管理是指通過在預算管理中抓住問題導向、績效導向，落實主體責任，提高財政資源配置效率和使用效益，進而推進我國政府行政方式變革。

我國最早從2003年就開始嘗試開展預算績效管理。從最早以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，到目前覆蓋全所有預算收支、所有財政性資金來源的全面預算管理體系，預算績效管理理念已由各級財政主管部門延伸至各預算主體。預算績效管理體系在組織保障、主體職責劃分、指標體系建立等各方面取得了顯著成績，實現了預算績效管理形式與實質落地。而應當注意到，由于我國行政事業單位開展預算績效管理仍處于起步階段，在推進預算和績效管理一體化上，仍有重“支出”輕“績效”的現象。

二、目前行政事業單位績效管理存在的問題

1.績效管理重“資金”輕“資產”

按照《意見》要求，要將各部門和單位的預算收支全面納入績效管理，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，綜合衡量預算實施效果。意味著行政事業單位花錢不能再“大手大腳”，同時也要求行政事業單位改變過去“多拿多占”進行資產配置的做法。

行政事業單位長期以來執行以收付實現制為基礎的會計制度，重視資金投入，而忽視國有資產運營成本。一邊是每年投入大量財政資金進行資產配置，一邊是財政性資產長期閑置的現象屢見不鮮，究其原因都是由于在會計核算中缺少成本理念造成的。目前行政事業單位在編制預算中，并無要求提供與占有資產相關的信息，且行政事業單位賬面上的固定資產、公共基礎設施、無形資產等價值因為無需計提折舊，其實際價值與賬面價值勢必存在較大差異。因此，在預算績效管理中缺乏能夠準確反映行政事業單位真實履職成本的數據支撐。

此外，從宏觀角度上看，忽略資產管理，缺乏對行政事業單位占有資產相關信息的掌握，使得政府對究竟有多少“家底”模糊不清，甚至會導致決策失靈，重復建設也是給公眾造成政府“鋪張浪費”印象的重要原因。

2.績效管理重“評價”輕“應用”

評價結果應用是預算績效管理鏈上的關鍵一環，是整個績效管理活動的落腳點和根本要求，是科學化、精細化編制預算的指引。要實現績效和預算一體化，就要發揮好績效評價結果對預算的激勵約束作用。

行政事業單位在安排預算時，往往是先有項目，再排預算，過程中忽略了對績效評價結果的應用。一些行政事業單位在制訂績效評價工作方案時，對時間節點的確定不夠細致。有些只是籠統地將評價結果反饋的時間定于評價工作完成后，而沒有對應當在何時完成評價工作進行規定。比如，在委托第三方評價機構開展績效評價時沒有約定第三方評價機構應當何時完成評價工作并提交評價結果。甚至一些上年項目的評價工作，在編制下年“一上”預算時仍未完成。而評價結果向社會公開的時間節點更是在第二年決算公開時，滯后于第二年的預算批復。行政事業單位在設定項目的績效目標時，沒有可參考的評價結果，主觀上為了方便完成績效評價，而將指標定得過于簡單粗略。形成了由于評價結果反饋不及時、評價結果沒有及時向社會公開并接受監督，也沒有運用到績效目標的設定中。績效管理鏈上缺少了關鍵的一環，績效管理當然就無從發揮激勵約束作用。

3.績效管理重“當下”輕“長遠”

為加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制，國務院在《實行中期財政規劃管理的意見》國發〔2015〕3 號中要求對中期財政規劃期內的重大改革、支出政策和支出項目建立預算績效評價機制。這一要求為行政事業單位的中期財政規劃引入了績效管理理念，同時也拉長了實施預算績效管理的時間線。實施預算績效管理既要精準聚焦當前的緊迫任務和當年財政資金的直接產出和效果，又要放眼宏觀政策目標，健全長效機制?？冃Ч芾砑仁菍Ξ斚仑斦度氲男Ч试u價，也是對政策長遠目標的規劃。

然而，由于行政事業單位的預算績效目標上報后，是隨同年初預算或追加預算一并批復的，所以習慣上沿用了年度考核思維。這就使得在設定績效目標時，供選擇的具體評價指標多為預算執行年度當年的產出、結果、成本、效益等時效性指標。同一指標體系運用到編制中期財政規劃的項目庫項目的績效目標時，就出現了矛盾。由于沒有可選擇的長期績效指標，對中長期項目無法進行延續性績效評價考核。行政事業單位的中期財政規劃沒有很好的結合預算績效評價機制，不可避免地出現預算支出結構“碎片化”、缺乏可比性、政策沒有延續性等情況。

三、行政事業單位加強績效管理的對策

1.加強資產管理，構建全方位預算績效管理格局

2019年1月1日起執行的《政府會計制度》（以下簡稱《制度》）要求行政事業單位同時以權責發生制和收付實現制進行財務會計和預算會計核算，年終根據財務會計報表形成《政府財務報告》，根據預算會計報表形成《部門決算報告》。在以權責發生制為基礎的財務會計核算中，行政事業單位要對固定資產、公共基礎設施、無形資產等科目計提折舊或攤銷，并對在2018年12月31日以前形成的固定資產等科目補提折舊或攤銷。

新《制度》下的政府財務報告可以更真實地反映行政事業單位的履職成本，也對行政事業單位資產管理提出了高要求。一方面，新《制度》引入費用概念，將固定資產等折舊（攤銷）計入行政事業單位的運營成本;另一方面，行政事業單位由于運營成本的上升造成績效評價低下，或可倒逼行政事業單位在會計制度轉換后對其資產進行清查，夯實財政“家底”。

此外，近年來為厲行節約、避免奢侈浪費，全國已有多地探索建立政府公物倉制度。政府公物倉是政府所搭建的公共資產營運管理平臺。政府公物倉制度的施行，可以建立起一個行政事業單位之間資產共享的平臺，或可為各行政事業單位中的閑置資產重新匹配，達到資源配置優化，提高資產的使用效率，盤活財政“家底”。

2.加強績效評價結果應用，健全激勵約束機制

行政事業單位在制定績效評價工作方案時，應當統籌考慮、合理安排時間節點，保證績效評價與預算工作的有機銜接。在立項階段，將績效管理關口前移，對重大政策和項目開展事前績效評估機制;在編制預算階段，明確制訂績效目標，體現產出、結果、成本、效益等績效信息，合理匹配預算資金;在項目執行階段實施績效運行監控，對績效目標實現程度進行跟蹤評價，以確保實現預期的績效目標;在預算執行結束后，通過組織自評或委托第三方評價機構的方式，對預算執行情況開展績效評價，并將評價結果及時報送財政主管部門并向公眾公開，接受監督;最后在編制下一年預算時，運用好體評價結果，實現閉環管理。

同時，財政主管部門應當發揮好績效管理監督職能，可結合預算執行進度考核，對行政事業單位實施預算和績效實施“雙監控”。一方面調整預算執行過程中的偏差，避免出現執行進度落后，資金閑置或突擊花錢，另一方面糾正政策和項目實施中存在的管理疏漏和目標偏移，保證財政資金使用安全高效。

3.科學設計評價指標體系，推進中長期項目庫建設

行政事業單位的中期財政規劃是以財政項目庫為基礎的。中期財政規劃要成為資源與效果的結合體，必須在財政項目庫建設中融入績效管理理念。

設定績效目標是績效管理的起點，具體體現在對評價指標的選取上。行政事業單位在設計評價指標體系時，應當綜合衡量目標的“輕重緩急”，并從健全長效機制的要求出發，建立起既能體現時效性，又能體現可持續性的指標體系。在適當情形下，可對評價指標體系進行動態調整，以適應新的政策要求。

值得注意的是，體現可持續性的指標還應當具有可推廣性，即可以為其他行政事業單位的評價指標體系采用。財政部門可對這部分指標加以篩選利用，作為共性指標。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）