縣級國土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

劉海革

摘 ? ?要：隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，我國城市化水平逐年提高 ，在自然資源管理過程中，國土空間規(guī)劃開始引起有關(guān)部門的高度重視，在我國新時期縣級國土空間規(guī)劃體系是其中的核心步驟之一，因此，探討縣級國土空間規(guī)劃編制具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：縣級規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;思考

1 ?引言

新時期的國土空間規(guī)劃，既是對規(guī)劃體系的一項(xiàng)重要改革，也是對管理體制的一項(xiàng)重要革新。縣級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是落實(shí)規(guī)劃用途管制制度和自然資源統(tǒng)一管理的重要節(jié)點(diǎn)。如何編制好縣級國土空間規(guī)劃，讓新時期國土空間規(guī)劃對自然資源管理起到關(guān)鍵性的作用，引發(fā)人們思考。

2 ?明確縣級國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)

（1）從國家層面來看，目前已明確了空間規(guī)劃改革的基本路線。到 2020 年，空間規(guī)劃體系初步建立，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，空間規(guī)劃法律法規(guī)體系框架初步形成。與我國現(xiàn)行行政管理體系相對應(yīng)，編制國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國土空間規(guī)劃。其中，縣級國土空間規(guī)劃定位為：本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)和具體安排，兼顧管控與引導(dǎo)，側(cè)重實(shí)施性。縣級政府是行使用途管制的基本單位，也是落實(shí)行政管理方式的重要一環(huán)。縣級國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)有五個方面：一是統(tǒng)一縣域國土空間規(guī)劃編制;二是落實(shí)上級國土空間規(guī)劃的要求，并安排好具體實(shí)施路徑;三是劃定縣域的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，錨定縣域空間格局的基本框架;四是引導(dǎo)下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制;五是建立縣域國土空間規(guī)劃管理信息平臺。

縣級國土空間規(guī)劃位于“五級”規(guī)劃體系的實(shí)施層，主要任務(wù)是對上級國土空間規(guī)劃的要求進(jìn)行細(xì)化和落實(shí);縣級空間單元又是“三類”空間規(guī)劃的集中地，國土空間規(guī)劃對專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)和約束作用，也是詳細(xì)規(guī)劃編制的法定依據(jù)。縣級國土空間規(guī)劃是上級底線管控和指標(biāo)管控等措施在國土空間上落實(shí)的重要載體，在縣級國土空間規(guī)劃編制過程中更多地是體現(xiàn)定量、定形、定界、定標(biāo)的管理目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)差異，提出剛性管控的指標(biāo)傳導(dǎo)模式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的具體實(shí)施要求。

（2）對于縣級自然資源管理部門來說，不僅要落實(shí)縣級國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)，還要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃負(fù)有管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃作為縣級規(guī)劃的具體落實(shí)，是縣級規(guī)劃的延伸，可以與縣級規(guī)劃同步編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級詳細(xì)規(guī)劃包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃兩種，也是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，縣級人民政府和自然資源管理部門需要依據(jù)國土空間規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，在邊界外編制詳細(xì)性的村莊規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施空間用途管制、進(jìn)行國土空間開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等的法定依據(jù)。縣級自然資源管理部門需要整合各部門的力量，在符合縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃的前提下，逐步完成詳細(xì)規(guī)劃的編制，保障城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3 ?堅(jiān)定縣級國土空間規(guī)劃的編制目標(biāo)

在國家、省、市級規(guī)劃確定了區(qū)域的主體功能區(qū)和主要發(fā)展格局后，縣級國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)就是落實(shí)上級規(guī)劃各項(xiàng)主要目標(biāo)，統(tǒng)一行使對縣域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的管理職責(zé)。

（1）不再編制單一發(fā)展類或保護(hù)類的空間規(guī)劃，例如著眼建設(shè)用地的縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、著眼生態(tài)環(huán)境的縣域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、著眼耕地保護(hù)的縣級土地利用總體規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)在上級下達(dá)的控制指標(biāo)范圍內(nèi)全盤考慮縣域的發(fā)展、保護(hù)和整治任務(wù)，所有自然資源都需要在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮統(tǒng)一規(guī)劃。

（2）不再編制行業(yè)類的空間規(guī)劃，應(yīng)將各行業(yè)空間類規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，例如縣域內(nèi)的旅游點(diǎn)布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等，都應(yīng)在縣級國土空間規(guī)劃中統(tǒng)一安排。

（3）其他非空間類的規(guī)劃編制，涉及到國土空間規(guī)劃的部分，應(yīng)與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。自然資源的利用涉及到方方面面，也涉及到很多管理部門，縣級自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)按照國家機(jī)構(gòu)改革的總體要求，對縣域國土空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

4 ?積極探索國土空間規(guī)劃編制方法

（1）明確空間優(yōu)化導(dǎo)向，構(gòu)建三條“控制線”。對于我國自然資源的管理部門與編制規(guī)劃單位而言，探索縣級國土空間的規(guī)劃編制方法，是其在新時期所面臨的難題之一，因此，通過明確縣級空間優(yōu)化導(dǎo)向，構(gòu)建三條“控制線”，可以在很大程度上解決國土空間所面臨的難題。對于部分國土空間來說，耕地、各建設(shè)用地、水域以及林地資源已經(jīng)覆蓋了全縣的大范圍國土空間，因此給國土空間內(nèi)留下來的可利用空間相對較少，因此，通過結(jié)合縣級的實(shí)際情況，明確其空間優(yōu)化的導(dǎo)向，在規(guī)劃編制的初期，應(yīng)當(dāng)對本縣實(shí)際情況詳細(xì)調(diào)研，以此來避免出現(xiàn)國土空間管理偏差。

（2）落實(shí)控制指標(biāo)，緊扣縣級空間優(yōu)化。落實(shí)控制指標(biāo)，緊扣縣級空間優(yōu)化，可以更好地進(jìn)行縣級國土空間規(guī)劃的編制。根據(jù)全縣目標(biāo)，逐步調(diào)整全縣各種自然資源的可利用程度，以此來落實(shí)其主要的控制指標(biāo)。由于我國縣級的地形地貌多樣，且每個縣的發(fā)展水平都各不相同，對于縣級國土空間的具體規(guī)劃來說，全縣的主體功能及其主要控制指標(biāo)基本在上級下達(dá)的要求中已基本明確，因此，其主要的任務(wù)就是對該要求進(jìn)行實(shí)際的落實(shí)，在具體的執(zhí)行過程中，存在上級目標(biāo)與地方實(shí)際發(fā)展目標(biāo)不適應(yīng)的情況，此時會出現(xiàn)各縣級的國土空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)問題，這時候就需要地方與上級之間進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)，以此來更好地進(jìn)行縣域空間的具體規(guī)劃。國土空間規(guī)劃主要是通過控制各項(xiàng)指標(biāo)與三條控制線，來將國家的意志逐漸傳向地方，例如，國家規(guī)定，建設(shè)用地的總規(guī)模、耕地的保有量以及基本的農(nóng)田保護(hù)等控制性指標(biāo)，各省市縣級要必須予以落實(shí)，這樣就會使得各縣級依據(jù)其上級的規(guī)劃要求，逐步調(diào)整全縣內(nèi)部的各種自然資源的利用水平，以此來合理地設(shè)計(jì)其實(shí)施性指標(biāo)。此外，各縣級應(yīng)當(dāng)積極建立起一系列保護(hù)本地區(qū)的資源整治工程。通過把握上級規(guī)劃內(nèi)容主線，使縣級國土空間規(guī)劃布局的重要內(nèi)容可以和市級下達(dá)的國土空間規(guī)劃和相關(guān)編制的指標(biāo)保持一致。

（3）實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃流程的數(shù)據(jù)處理與信息化。針對我國傳統(tǒng)意義上的自然資源規(guī)劃問題，在其長久以來的發(fā)展過程中，已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了通過使用地理信息類型的相關(guān)輔助軟件，來進(jìn)行全程信息化的編制，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及審批數(shù)據(jù)等，這在一定程度上提高了縣級國土空間規(guī)劃的編制效率，是縣級國土空間規(guī)劃編制中必須要掌握的一項(xiàng)核心技術(shù)，通過信息化數(shù)據(jù)，在規(guī)劃時，由經(jīng)濟(jì)與建設(shè)需求來征集有關(guān)方面意見，再由學(xué)科發(fā)展需求征集學(xué)科領(lǐng)域的專家建議，最后向社會，即個人與單位征集規(guī)劃的意愿，最后由規(guī)劃編制組進(jìn)行分析與編制方案，再由分領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行各個領(lǐng)域的國土空間規(guī)劃討論，最后進(jìn)行定稿發(fā)布，以此來通過信息平臺引導(dǎo)縣級更高效率地落實(shí)上級國土空間規(guī)劃的編制方案。

總之，縣級國土空間規(guī)劃在承接上級目標(biāo)和管控要求的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)施落地和管控政策措施的細(xì)化，是從全局上統(tǒng)籌解決我國空間發(fā)展不平衡、不充分問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有編制好縣級國土空間規(guī)劃，才能充分發(fā)揮其“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性管控”的重要作用。

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