新媒體時代政策問題構建的媒介依賴

達彤 陳堂發

【摘要】美國明尼阿波利斯I-35W大橋坍塌事件（2007）的媒體“目標性”報道對2018年美國特朗普政府未來10年基礎設施建設方案的出臺具有深刻影響，“橋坍”引發相關政策推進的事實作為第一手材料，一直為我國相關研究領域學者所忽略。對該案的梳理可總結出新媒體環境下傳媒議題設置有效構建政策問題的原因及路徑：媒介可通過加強調查性報道設置政策議程，或可構建“第三現實”以實現對信息的精準加工，以切實有效的手段強化媒體報道的政策優化與溝通的功能。

【關鍵詞】新媒體時代;報道議題設置;政策問題構建

2018年2月，特朗普政府發布了美國未來10年的基礎設施建設方案，這一方案的實施“總花費超過1.5萬億美元”[1]。美國基礎設施的更新換代在過去的20年里一直處于“倡議期”。[2]但該基礎設施建設方案之所以能在特朗普政府執政期間得以順利出臺，與媒體輿論推動的美國公眾在基礎設施建設方面的強烈訴求有著密切關聯。美國明尼阿波利斯I-35W大橋坍塌事件（2007）一直被視為美國基礎設施老舊狀況的一個標志性事件。美國馬里蘭大學艾勒·奇諾伊（Ira Chinoy）教授認為，正是在對這一悲劇的“目標性”報道中，媒體合力喚醒了公眾對老舊基礎設施建設的關注，進而深刻影響了相關公共政策的完善。①

一、“大橋坍塌事件”報道議題影響政策制定與調整

明尼蘇達州明尼阿波利斯市橫跨密西西比河的I-35W大橋于2007年8月1日18時突然坍塌，當時正值下班高峰期，17輛汽車墜河，造成13人喪生，100多人受傷。②這一事件引發了公眾和媒體的高度關注。根據《信息自由法案》，媒體有權查閱聯邦、州及當地政府掌握的與橋梁建設相關的公共信息。隨即，《今日美國》等媒體在整理公共記錄和多方走訪調查的基礎上初步披露：大橋坍塌前，工程師已數次遞交報告指出大橋存在的一些薄弱環節。[3]美國國家運輸安全局稍后宣布發現了橋梁支撐部分的結構缺陷。媒體輿論關注一星期后，眾議院運輸和基礎設施委員會主席吉姆·奧伯斯塔宣布了一項大橋維修、改建和重建的議案，布什總統批準撥付2.5億美元用于新大橋重建項目，2007年9月通過國會審批。[4]至此，大橋坍塌事故的原因被披露，重建被排上了日程，但媒體的調查并沒有就此結束。

在對大橋坍塌事故進行調查的基礎上，《紐約時報》《今日美國》、CNN等媒體借助“調查性報道及調查記者聯盟”網站（IRE：Investigative Reporters and Editors）、全國計算機輔助報道協會（NICAR：The National Institute for Computer-Assisted Reporting）等互聯網信息提供機構的幫助，對政府公開的橋梁建設的歷史信息進行了梳理，在美國超過60萬座橋梁中，與坍塌的I-35W大橋的“結構缺陷”測評結果處于相同等級的橋梁并不在少數。但媒體記者發現的問題并沒有辦法得到有效的回應。

作為焦點事件，美國國家廣播公司網站推出《橋梁觀察》專欄，以《橋梁追蹤者：查查你經過的橋是否安全？》為題，在發布調查報道的同時，公布了一張地圖，標注了超過10萬座美國境內橋梁的現狀及檢測數據，數據來源于“全國橋梁庫存數據”網站（National Bridge Inventory data）當時的最新數據。據統計，每天至少有1萬輛車通過這些問題橋梁。《今日美國》2008年7月25日報道《支撐美國橋梁需要數十億》稱：“明尼阿波利斯I-35W大橋的致命一塌引發了民眾對60萬座美國現有橋梁的強烈關注，然而，為確保這些橋梁安全所需的幾十億美元還沒有著落。殺害了13人的明尼阿波利斯大橋是呼喚我們關注老舊大橋的警鈴，我們不能等著下一個明尼阿波利斯大橋事件發生。”[5]

在媒體和公眾輿論關注下，“橋塌事件”發生后的一年中，一系列政策得以出臺。賓西法尼亞州批準了3500萬美元的費用用于維修411座橋梁，聯邦政府督促16個州關閉老舊橋梁、減少橋梁承重量或立刻對橋梁予以維修。但媒體同時指出，據美國土木工程師協會2005年的預算，在之后20年內，每年將需要94億美元以消除全美橋梁隱患。如果維修經費沒有保證，長期的維護和保養仍然不可能，橋梁坍塌事件仍不可避免。[6]媒體持續、廣泛而深入的調查讓老舊基礎設施的修復工程得到了公眾的認可和政府的關注。美國前總統奧巴馬在其2012年《國情咨文》中呼吁建立“修復美國基礎設施的議程”，指出“美國有太多設施需要重建，其中包括道路和橋梁”。2016年11月，特朗普在競選美國總統獲勝后表示：“將進一步修繕我們的城市，重建高速公路、橋梁、隧道、機場、學校、醫院……我們要重建美國的基礎設施。”2018年2月，特朗普政府發布美國未來10年的基礎設施建設方案，這一政策的發布表明，美國基礎設施的建設成為特朗普政府2018年推動的重點工作。[7]

二、報道促成政策問題構建的關鍵節點

從一個不幸個案的發生到美國政府后續政策的出臺，歷經了十年時間。回顧這一事件的媒體報道進程，我們發現媒體議題設置對公共政策制定，尤其是政策問題的有效構建，起到了強有力的推動作用，而媒體對三個節點的選擇非常關鍵：

第一節點：坍塌事件發生后，媒體并未局限于對災后事故處理和災后重建的報道，而是充分利用互聯網技術帶來的對公共信息提取的便捷性，就事件發生的原因進行調查和推敲，充分發揮“外腦”和監督者的作用，督促政府相關部門找到了事故發生的關鍵原因，贏得了公眾的認可，也為之后引導大部分社會成員的決策提供了可能。

第二節點：在找到明尼阿波利斯I-35W大橋坍塌的主要原因后，各家媒體繼續設置議程，把引發事故的原因推廣到全國范圍內進行篩查。對于大量非當地媒體來說，雖然有“蹭熱點”之嫌，但也客觀上將這一本屬于較小區域內少數人遇到的社會問題引向公共問題，制造了更大區域內的影響力和更強大的輿論壓力，為建立公眾議程直至政府政策議程創造條件。從另一個側面來說，媒體在與公共安全息息相關的問題上體現出的社會責任感，使媒體的角色更加“親民”，更有助于其進一步獲得公眾認可。在這一過程中，線上地圖的互動性、便捷性和易操作性幫助媒體搜集到了關于公眾的第一手信息。

第三節點：在對全國范圍內搜集到的信息進行充分整理后，國家級媒體迅速察覺到這一公共問題的普遍性和危害性，開始有意識地將公共問題向公共議程上引導。至此，分散、潛在的社會意愿開始聚合，形成明確、統一的政策訴求。媒體以此為契機，進一步引導民眾把關注焦點從橋梁的老舊現狀轉向對基礎設施老舊問題的思考上來，將公共議程真正推向政策議程的建立，讓公共問題邁出了轉為政策議程的關鍵一步。

三、政策議程擬定依賴傳媒的精準議題

（一）調查性報道對傳媒精準設置政策議程不可或缺

已成共識的風險社會，其特征之一就是政策鏈的脆弱性，包括政策問題本身的模糊性、交疊性。在發現潛在的政策問題方面，調查性報道由于其材料的第一手屬性及問題呈現的透徹性而具有不可替代的作用。大眾傳媒在明尼阿波利斯橋坍塌事件的議程設置過程中一直重視調查性報道這一報道方式。事發當晚，美國有線電視新聞網（CNN）、微軟全國廣播公司（MSNBC）、福克斯新聞頻道（Fox News Channel）、明尼阿波利斯當地電視臺WCCO-TV等十多家電臺、電視臺、報紙及其新媒體對大橋坍塌的調查情況徹夜直播，多家媒體特派記者的現場調查讓該地區成了“美國輿論中心”。[8]美國新聞媒體對明尼阿波利斯當地及全國橋梁安全的高度關注為“調查性報道及調查記者聯盟”網站（IRE）積累了大量人氣。為調查性報道提供信息的“全國橋梁庫存數據”網站24小時訪問量超過之前20年的任何時段。[9]在調查性報道的形式上，媒體設置網絡媒體議程作為傳統媒體議程的補充，二者相輔相成，增加了議程設置的信服力。如馬里蘭州巴爾的摩電視臺記者提莎·湯普森（Tisha Thompson）在調查中指出，僅在馬里蘭州就有上百座橋梁被標注為“結構缺陷”。她在為電視臺和網站制作調查報道的同時，應用數據定位問題最嚴重的橋梁并制作了一個互動線上地圖，幫助公眾發現身邊有問題的橋梁。而美國國家廣播公司的調查性報道《橋梁追蹤者：查查你經過的橋是否安全？》隨后公布的地圖上，只要用戶輸入起止地點，2公里之內的橋梁現狀及檢測數據都會顯示出來。馬里蘭大學艾勒·奇諾伊教授在報告《快速發展的新聞圖景下的新聞教育》中認為，大眾傳媒在明尼阿波利斯橋坍塌事件中對調查性報道的重視和使用而產生的合力是敦促奧巴馬政府5年后在《國情咨文》中呼吁建立“修復美國基礎設施的議程”以及之后美國聯邦一系列政策出臺的起點。③大眾傳媒憑借調查性報道匯集公眾輿論，引發政府關注，優勢得以體現。這不僅成為政府與公眾進行信息傳遞的橋梁，也成為形成輿論引導政策議程的公眾利益的匯集者和代言人。

直至今日，調查性報道仍是美國各大傳統媒體在互聯網時代這一轉型期的安身立命之本。相較之下，中國調查性報道的萎縮和記者職業的污名化令人擔憂。在當前社會轉型期，調查性報道有可能成為大眾傳媒推動自身議程設置功能、推進政府與公民間良好政治溝通的一種有效嘗試。

（二）媒介構建“第三現實”以實現對議題的精準影響

精準信息碎片的串聯有可能成為影響公眾議題的工具。傳統媒體通過對信息進行選擇、整理、淘汰和處理，構建“第二現實”，影響受眾對問題內容及其性質的認知和態度，進而影響政策議程的建立。[10]隨著互聯網時代的到來，新媒體平臺的參與讓大眾傳媒擁有了進一步構建虛擬“第三現實”的可能。大眾傳媒設計參與性強、互動性強、針對性強的網上溝通模式，二次構建公眾的信息接收環境，鼓勵公眾在虛擬世界表達真實情緒、完成真實選擇，再通過對受眾反饋的大數據分析及對碎片化信息的“標簽化”處理，利用“標簽”的精準聯結聚合目標公眾，推進政策議題的精準構建。衡量大眾傳媒議題設置是否精準，要看議題與公眾意愿的吻合程度。這一方面取決于信息的精準性，即對信息的精準獲取和精準分析;另一方面取決于受眾的精準性，即是否把信息投放給了最感興趣的受眾，是否把對議題重要性的決定權交給了對這一議題最為關切的目標公眾。二者互為補充，是構建“第三現實”的目標和關鍵。

從信息精準性角度來看，在互聯網的信息噪聲嚴重污染受眾視聽的情況下，大眾傳媒所發布信息的精準性表現為其對信息真實性的有力核查、對政府已開放公共信息的專業化使用和對政府未開放領域的信息搜集及輿論監督。政府公共信息對大眾傳媒越透明，獲取信息的渠道越通暢，大眾傳媒的議題設置就越能對政府決策的完善產生建設性作用。

而對受眾的精準定位和聯結得益于信息技術的發展。越來越多的互聯網業務定位于用戶新聞接觸具有實質性意義的媒體平臺[11]，基于商業需求的大數據分析將信息碎片與受眾準確地串聯在一起，而新媒體平臺的標簽（Hashtag）功能無須海量數據庫④，通過幾個字就把有相同理念或是相同經歷的用戶水平聯結組織起來，讓標簽的力量迅速擴散，迫使輿論聚焦在標簽熱點上，督促公眾為他們關注的議題發聲。大眾傳媒在虛擬后臺對目標公眾的真實聚合可以在新媒體平臺為公眾進行小眾化定制同時完成，這也就讓新媒體加入后的大眾傳媒擁有了對信息精準加工、對目標人群精準投放、對目標議題公眾意見精準聚合以及對政策議程精準影響的能力，為政府議題的構建和公共政策的制定提供助力。

[本文為國家社科基金重大項目“互聯網與表達權的法律邊界研究”（項目編號：15ZDB144）]

注〓釋：

①筆者曾于2016年12月在美國馬里蘭大學參加培訓。該觀點來源于馬里蘭大學菲利普馬利爾新聞學院艾勒·奇諾伊（Ira Chinoy）教授的報告《快速發展的新聞圖景下的新聞教育》（Journalism Education in an Evolving news landscape）。

②本文中該事件的資料，除有特別標注的文獻外，其他均來源于對馬里蘭大學艾勒·奇諾伊教授的報告《快速發展的新聞圖景下的新聞教育》中明尼阿波利斯I-35W大橋坍塌事件資料的整理，特此表示感謝。國內學術界除土木工程、橋梁研究等專業外，對這一案例尚無太多研究，故筆者整理得較為細致，拋磚引玉，供后續研究之用。

③該觀點來源于馬里蘭大學菲利普馬利爾新聞學院艾勒·奇諾伊教授的報告《快速發展的新聞圖景下的新聞教育》。

④Hashtag：一種運用于社交網絡如Twitter或微博上的元數據分類標簽。不斷變化的、由用戶生成的標識讓其他網絡用戶可以很方便地通過特定的主題或內容找到自己關注的信息。用戶只要在單詞或不間斷短語的字符縮寫前加#，就可以創建標簽，并通過對標簽進行搜索找到所有相關信息。因這一功能的廣泛應用，“hashtag”一詞于2014年6月被收入《牛津英語詞典》（https：//en.wikipedia.org/wiki/Hashtag）。

參考文獻：

[1]刁海洋.特朗普政府發布基礎設施建設方案[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gj/2018/02-13/8447942.shtml.

[2]劉勇，劉衛平.中美基建合作：中美經貿新的增長點[J].學術前沿，2018（2上）：40-41.

[3]王躍年，胡海波.明尼阿波利斯市州際公路I-35W大橋坍塌事故調查[J].世界橋梁，2008（4）：68-69.

[4]王躍年，胡海波.明尼阿波利斯市州際公路I-35W大橋坍塌事故調查[J].世界橋梁，2008（4）：68-69.

[5]Marisol Bello：Billions needed to shore up nation's bridges， https：//abcnews.go.com/Travel/story？id=5450020&page=1.2008-7-25.

[6]Marisol Bello：Billions needed to shore up nation's bridges，https：//abcnews.go.com/Travel/story？id=5450020&page=1.2008-7.

[7]徐則榮，王也，陳江瀅.特朗普新政對美國的影響及對中國的警示[J].福建論壇（人文社會科學版），2018（6）：21-22.

[8]Preston，Rohan，“Disaster Draws Biggest Names in News Media to Twin Cities”.Star Tribune，Minneapolis，2007-8-2.Archived from the original on October 22，2007.Retrieved August 3，2007.

[9]Strupp，Joe，“IRE Gets Most Inquiries Ever for Bridge Data”.Editor & Publisher，2007-8-3.Archived from the original on September 30，2007.Retrieved August 3，2007.

[10]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，2003：99.

[11]方師師.算法機制背后的新聞價值觀：圍繞“Facebook偏見門”事件的研究[J].新聞記者，2016（9）：39-40.

（達彤為南京大學新聞傳播學院博士生、南京電視臺主任記者;陳堂發為南京大學新聞傳播學院教授，博士生導師）

編校：張紅玲