淺析部門整體績效評價試點中績效指標體系的建立

金成

摘 要 為貫徹落實黨的十九大報告作出的“全面實施績效管理”重要部署，浙江省緊緊圍繞財政部績效管理新要求，提高財政資源配置效率，結合浙江省管理實際，啟動部門整體績效預算改革。浙江省文化館作為整體績效預算試點單位之一，制定了2019年整體績效指標體系。但在實踐過程中存在指標普遍性和規范標準化不夠的問題。因此，應引入《文化館服務規范》浙江省地方標準，建立科學規范、普遍適用的整體績效指標體系，確保整體績效預算改革工作的順利開展。

關鍵詞 整體績效 指標體系 預算管理

一、浙江省部門整體績效評價改革試點情況

2018年，浙江省省級選取省教育廳、省商務廳、省農科院、省文化館、省疾控中心和省體育職業技術學院6個部門（單位）作為省級部門整體績效預算試點。根據每個部門（單位）的職責，按照“一個部門一套目標”的原則，分部門（單位）設置了6套績效指標，并將整體績效指標與部門預算總額掛鉤，走出了浙江省部門整體績效預算改革的關鍵一步。

浙江省文化館作為文化類單位的代表，參與部門整體績效預算試點。浙江省文化館是隸屬于浙江省文化和旅游廳的公益一類群眾文化事業單位。主要職能是：第一，舉辦各類展覽、講座、培訓等，普及科學文化知識，開展社會教育，提高群眾文化素質，促進當地精神文明建設。第二，組織開展豐富多彩的、群眾喜聞樂見的文化活動;開展流動文化服務;指導群眾業余文藝團隊建設，輔導和培訓群眾文藝骨干。第三，組織并指導群眾文藝創作，開展群眾文化工作理論研究。第四，建成全國文化信息資源共享工程基層服務點，開展數字文化信息服務。第五，指導全省文化館工作，為全省文化館培訓人員，配送文化資源和文化服務。第六，開展對外民間文化交流。

文化館職能覆蓋了大部分藝術門類;服務對象廣，涉及廣大人民群眾，服務以人為本，體現公益性、基本性、均等性、便利性等原則。其是地方文化建設的重要陣地，在構建現代公共文化服務體系中起著重要作用。其文化產品優劣具有評價標準難量化統一，不同藝術門類有不同的評價體系的特點。因此，績效指標體系的建立是整體績效評價改革的關鍵，也是改革的難點。

2018年省文化館被確定為改革試點單位后，財政廳和文化館共同研討商量，圍繞文化館的宗旨職能、業務范圍、服務對象，制定了2019年整體績效指標體系。該指標體系分為3大類，11項，22個指標。3大類具體為產出和效果、廉政和滿意度、輔助指標。

第一類的“產出和效果”指標體系分別為“組織開展群眾文藝展演、展覽活動”“進行群眾文藝專題創作及創作輔導”“輔導基層文化館站開展活動”“開展文化藝術公益免費培訓”“開展群文工作者專業技能培訓”“群眾文化藝術交流”“公共文化服務理論研究”“平臺資源建設”8個項，基本涵蓋了文化館的業務范圍。按每個項服務對象的不同，共下設了18個指標，并以統計較為方便的數量值為指標值。例如，“組織開展群眾文藝展演、展覽活動”下設“組織省級大中型主題群眾文化活動場次”“組織百姓大舞臺等基層示范性、品牌活動次數”“群文活動場地免費開放天數”“程允賢雕塑館參觀人次”4個產出指標。根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》中“以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”的要求設置指標，主要反映文化館向社會提供的文化服務數量。“平臺資源建設”下設“數字文化館平臺年訪問量”“數字文化館年度數字資源建設量”“數字文化館數字資源-網上展廳和網上舞臺訪問量”3個指標。根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》中國家統籌規劃公共數字文化建設，構建標準統一、互聯互通的公共數字文化服務網絡，建設公共文化信息資源庫，實現基層網絡服務共建共享。國家支持開發數字文化產品，推動利用寬帶互聯網、移動互聯網、廣播電視網和衛星網絡提供公共文化服務。地方各級人民政府應當按照加強基層公共文化設施的數字化和網絡建設，提高數字化和網絡服務能力的要求為社會提供數字文化服務。“進行群眾文藝專題創作及創作輔導”下設“專題創作作品比賽、展演次數”和“群星獎、五個一工程、視覺藝術全國獎項等獲獎數量”兩個指標，不但從創作的量上進行評價，還從創作的質上進行評價。例如，像“群星獎”“五個一工程獎”這些全國性獎項獲獎數量是對群文創作質的評價。

第二類的“廉政和滿意度”為效能指標，主要為“服務對象滿意率”和“投訴案件結案率”兩個指標。主要反映服務的效果。此外還有輔助指標，包括“本部門人財物等投入”“本部門人均撥款額（萬元/人）”“本部門人均辦公面積”等。

通過一年的試點，以上整體績效指標體系很好地反映了省文化館整體工作效果，2019年承辦組織群文活動98項。參與和承辦省委宣傳部、省文化和旅游廳大型活動28項。省文化館舉辦專項活動、主題活動共62次（項）。文化館免費開放訪客總量達到56184人次（27000多人）。數字文化館平臺點擊量90萬。在今年第18屆全國“群星獎”比賽中，浙江省選送的表演唱《阿家里格啰》、群舞《村里的畫室》、小品《父與子》、紹興攤簧《外婆坑》4個節目入圍現場決賽，小品《父與子》獲得全國“群星獎”，浙江成為全國僅有的14個獲獎省份之一。完成文旅部、省文旅廳交辦的對外對港澳臺文旅交流相關工作22場次，惠及觀眾40余萬人。全年日常公益培訓課程含14個藝術門類42個種類，全年舉辦117班次（累計1300余課時），培訓人數2505人（約3萬人次）。培育社會文藝團隊17支，人數約800人。省館組織參加中國文化館年會理論征文，共有17篇論文獲獎，其中獲一、二等獎的論文9篇;參加中國文化館協會理論研究會征文，獲獎的22篇，其中一等獎4篇、二等獎11篇，位于全國前列。省館業務干部下基層輔導累計800多天，點單服務覆蓋全省10000家農村文化禮堂。“耕山播海”欠發達地區農村文藝骨干培訓覆蓋28個地區，提供培訓課程數130個，培訓骨干師資約2000人，培訓1萬余人次。

年初將整體績效指標逐個層級分解，先分解到部門，再由部門分解到個人，使整體績效指標、項目績效評分與個人工作業績掛鉤，充分發揮激勵作用，提升了單位的整體效能。

通過對2019年整體績效指標體系的實施，發揮了整體績效指標體系的引領作用，推動了公共服務方式的創新，提升了公共文化服務效能。初步實現了部門整體績效評價改革的目標。但2019年整體績效指標體系還是以以往項目績效評價的指標體系為基礎，雖然體現了文化服務的公益性和基本性，但還不能體現文化服務的均等性和便利性，還不能完全滿足構建現代公共文化服務體系的要求。浙江省政府2015年下發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》指出：到2020年基本建成城鄉一體、區域均衡、人群均等的現代公共文化服務體系。因此，整體績效指標體系建設還要在均等性和便利性上加以完善。

二、完善文化館整體績效指標體系

績效指標體系作為預算績效目標編制、運行跟蹤和評價的基礎支撐，是促進業務管理和預算管理相融合，實現預算與績效管理一體化的重要手段。

文化館整體績效指標體系既要適用于全省文化館（站），也要覆蓋所有藝術門類。因此，文化館整體績效指標的設置除了結合單位的職能和業務范圍外，還要與地方基本公共文化服務實施標準相結合。根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》第5條的規定，省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準。為此，浙江省根據國家基本公共文化服務指導標準結合浙江省的實際情況，出臺了《文化館服務規范》浙江省地方標準。標準規定了文化館服務的資源、內容、方式、效能、監督與評價等內容，并從文化館服務的公益性、基本性、均等性、便利性入手，建設統一的績效指標框架。這是評估和衡量文化館服務效能與管理水平的主要依據。

《文化館服務規范》分為總則、設施設備、服務人員、公共服務、安全管理和評估監督6大項。其中的公共服務與評估監督兩項共分為13細項37個內容。公共服務包括“免費開放”“陣地服務”“基層服務”“數字服務”“志愿服務組織”“總分館服務”“文化館法人治理”等，評估監督包括“服務質量評估”“監督途徑”“意見處理”“公眾滿意度調查”“年報制度”。

如何將《文化館服務規范》與整體績效指標體系結合是整體績效指標體系標準化建設的關鍵。依據《省級預算績效指標庫管理辦法》，將指標分為共性指標和個性指標。《文化館服務規范》是省文化和旅游廳與省市場監督管理局共同制定的服務標準，適用于浙江省各級人民政府設立的文化館。該規范具有較強的科學性和專業性，并帶有一定的強制性，便于推廣和執行。鑒于指標值數據的可獲取性，文化館整體績效指標套用《文化館服務規范》中公共服務和評估監督內容，并將其列入共性指標，便于全省文化館參照執行。更重要的是，上述標準也是省文化館考核各地市（縣）文化館工作的重要依據。此外，各地市（縣）可按各地區的實際，參照該標準設置指標值和個性指標。

文化藝術類活動評價與其他項目活動相比，具有較強的專業性和主觀判斷性。為了更加客觀地對文化藝術類活動進行評價，應將定量的硬指標（如人數，場次）與定性的軟指標（群眾滿意度和業內專家打分）有機結合。探索對項目評價的業內專家打分的指標，參照活動評獎的專家打分方式，群眾滿意度和業內專家打分各占一定比例作為項目活動的結果進行專業評價。實踐證明上述方法顯著提高了績效評估結果的科學性、實用性和準確性。

（作者單位為浙江省文化館）

參考文獻

[1] 浙江省政府部門績效考核評價辦法（浙政辦發〔2016〕16號）[Z].

[2] 浙江省財政廳關于印發省級預算績效指標庫管理辦法的通知（浙財監督〔2019〕9號）[Z].

[3] 中華人民共和國公共文化服務保障法[Z].