現階段公路經濟體制存在的缺陷及完善措施

劉飛

[摘 要]公路經濟運行體制為構建交通運輸網絡、統籌城鄉發展、健全產業結構布局做出了巨大貢獻，然而，現階段已有的公路經濟體制逐漸落后于新常態下經濟結構戰略性調整的步伐，暴露出一些突出問題。文章對該體制中存在的缺陷進行分析，并從可持續發展角度提出完善措施。

[關鍵詞]公路經濟;經濟體制;可持續發展

1 現階段公路經濟體制困境

（1）管理運行機制。①行政命令。我國公路管理服務部門為各級公路事業發展中心，行政命令是傳統公路管理的主要運轉方式。在行政法中，行政命令具有獨立的、主流的、基礎性地位，在公路管理運行機制中充當著至關重要的角色。但在市場經濟潮流下，作為傳統行政行為之一，行政命令在公路經濟管理中被人為呈現出“弱化”傾向，學術界對行政命令和公路經濟運行之間的節奏、縫隙、銜接等具體問題做了大量研究。行政命令與公路管理主體捆綁在一起，因此，有公路管理運行行為的地方就必定有行政命令存在的空間，任何公路管理主體都是行政命令權力潛在的行使者，行政命令運行中對公路經濟體制的影響是其他因素無法相比的。②監督機制。公路交通管理的監督機制是由政府相關部門主導下放部分權力給公路監督機構，對公路經濟整體運行所采取措施進行的監督管理后反饋給政府的雙向反饋治理體系。并依據國家有關法律法規，規范標準，組織結構對公路經濟實施的具有強制性意義的行政監督。從法理意義上講，具有“強制規定性、客觀事實性、科學統一性”。然而，在現實運行中，公路經濟運作雖然代表著政府機關對公路這一公共物品實行管理運營，但公路事業主導的核心部門便是事業單位自身，事業單位若要通過行使政府職能來達到公路的經濟化發展，無疑會對監督管理機制效能的發揮造成一定的功能弱化。對公路經濟化運行進行監督的單位部門，與公路設計、建設、養護部門都隸屬于交通主管部門領導，行政上屬于平級單位，開展監督工作存在一定難度。

（2）資金運行機制。①投資主體單一。公路提供的是一種基礎性的運輸服務，服務的群體和領域范疇眾多，本質上是政府公共服務建設的范疇。公路周期性保養和日常維護所需資金的籌助主體從社會一般的角度來講是政府主導部門，主要資金來源于稅收和使用公路周轉所支付的費用。非收費公路的養護能夠帶來巨大的社會效益，但從投資者的角度來看，沒有經濟性和后期償還潛力。從投資商的投資角度以及投資意圖來看，非收費公路投資的投入大于產出、公益性大于經濟性致使各界投資者對其避而遠之。②資金的不合理性分配。政府資金投入的范疇非常廣泛，具體可以劃分為三個層級：第一，財政主體資金，如國債、車購稅、油稅等;第二，地方財政預算管理的資金，包括政府建設后備基金和行政事業專項收費;第三，財政專戶管理的預算外資金，如車輛通行費、養路費等。資金的投入范圍廣、力度大，但從現實的分配來看用于非收費公路養護的資金主要是成品油消費稅專項資金這一板塊，但又存在一個重心傾斜度的偏向問題，我國以西部發展優先，這就促使非收費公路養護所需資金造成極大空缺。③資金到位程度低。21世紀到來之際，公路建設速度之快，成果之顯著有目共睹。過于注重發展的速度而忽略了對公路后期的養護。這種先發展后治理的不協調發展理念還沒有實時性的轉變。國家的重視程度不高，投入較少，又受到地方經濟力不足的困擾，資金更多用來發展建設性產業和公路的鋪設，而對公路養護關注度較低，從而導致公路養護上問題的頻發。

2 公路經濟體制可持續發展構建

（1）公路經濟體制可持續發展必要性。可持續性發展的公路經濟體制是中國特色社會主義建設的堅定要求，市場經濟作為經濟發展的有效探索和過渡階段，經濟的社會化大發展是不論經濟體制、國家性質的，任何體制下的國家發展策略和發展理論終歸是經濟的可持續性發展。

公路經濟作為國家的主體經濟產業，基礎設施建設的可持續性發展是公路建設的關鍵，是對國家整體戰略實施的重要支撐的局部戰略展示，是社會發展的必然趨勢和社會運行規律的正確把握。

（2）宏觀要件。公路經濟具有明顯的特征，建設周期長、資金投入巨大、成本回收率低，沒有政府的主導建設起來比較艱難。同時，公路建設的審批流程復雜，自下而上，自上而下，一來二去浪費了大量的建設時間，延誤了公路基礎建設。這就要求在頂層設計上必須重視政治與經濟的雙重因素，構建可持續發展的公路經濟體制。政府要運用國家機器的干預功能，對數額巨大的公路建設進行主導建設，提供有效的制度、措施、資金等的供應。在確保國有資產占主導地位基礎上，多渠道籌集社會其他資本，保障經濟長期健康發展。

（3）微觀要素。公路經濟可持續發展的微觀要素主要體現在建設成本的初期預算上，施工前夕做好充分的施工成本預算，主要包括各職能部門、各生產單位的預期預算、生產資料的使用、人工投入成本的實施。對于超出預算成本的情況進行嚴密的分析，結合建設過程總結經驗，不斷地簡化不必要的環節，提高資金的利用率。

3 公路經濟完善的具體措施

（1）完善頂層設計。建立健全公路交通管理法案，完善管理體制體系。公路交管部門的重要職責就在于對公路交通管理的執行力。對公路立法相對比較薄弱的環節進行立法強化，并高效實行和有效監督。如通過完善法律規定，對公路預算編制機制進行可行性改革。在交通公路財政開支方面試編零基預算、編制滾動預算，體現“完善立法、明確事權、透明預算、提高效率”這一基本原則，在精細化、透明化上狠下功夫。

（2）轉變公路主管部門職能。按照權責分明，政企分開的管理模式，企業搭路，政府管理。更好地體現公路這一公共物品的社會效益。為應對公路經濟市場失靈，加強政府行政監管職能，完善公路應急預案。公路管理環節中出現的效率低下多由管理不規范，權責不明確造成的。公路管理作為行政管理體制改革的組成部分，公路養護管理也是市場經濟秩序規范的需求，精兵簡政，避免“九龍治水”，對管理效率進行有效提升，達到降成本提效率的作用。

（3）多渠道投融資運營。為保障公路經濟建設的可持續性發展，必須充分提升各投資者的社會公益性，不能做金錢的奴隸。在公路建設中，要實現投資渠道多元化，運行方式多樣化發展。如對于公路運營收益周期長這一問題，可以考慮建設公路港或物流園區進行緩解。新建公路初通車階段，公路運營商通常會采取多樣化的手段進行車輛引流，如前期無費用試運營、廣告宣傳、政府部門的政策導向引導。但由于各種因素的限制，市場培育階段期較長。尤其對大型貨車客車運輸來說，由于公路貨運需要綜合考量的要素很多，運輸里程長短、路況、車況、車輛中途的狀況維修和路面監管等多元化因素，在考慮問題時終以安全第一為主，不敢去嘗試新的道路，往往只會作為備選線路，等待大型通車以后才會投入使用。公路集散中轉站和物流園區對解決前期的問題提供了可靠性運作條件。

（4）提高公路經濟收費效率。公路停車收費的傳統收費模式對公路的整體運行效率有所降低。目前，局部地區的中途不停車收費系統技術已初見成效，ETC收費新模式在運行的過程中不斷擴大范圍推廣，其他信息技術支持下的收費系統技術也在不斷崛起。例如，山東公路通行收費已實現App、支付寶、微信、ETC、人工五種繳費模式交叉并行使用，對通行效率的提高和人力投入成本的縮減都具有重大的現實意義。手機既可上網便捷繳費，又可通過登錄出游App軟件組合優化提供理想的出行線路和為出游的吃、喝、玩、樂提供時效攻略。使用手機的強大功能即可實現出游的各種安排，極大地提高了出行效率和保障了出行的趣味性和選擇性。

參考文獻：

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