加快建立產業園區高質量發展評價體系研究

摘 要：黨的十九大提出我國經濟已由高速發展階段轉向高質量發展階段，高質量發展已經成為當前宏觀政策制定和管理的重要目標。加快建立園區高質量發展評價體系，從經濟發展質量、生態環境質量和管理服務質量三方面對園區高質量發展水平進行客觀評價，有助于引導產業園區高質量發展，有助于保持經濟持續健康穩定增長，是我國經濟社會高質量發展的重要組成部分。

關鍵詞：高質量發展 產業園區 評價指標體系

黨的十九大提出我國經濟已由高速發展階段轉向高質量發展階段，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新時代，高質量發展成為時代發展的“主旋律”。產業園區是我國經濟發展的主要載體和核心引擎，推動產業園區的高質量發展對經濟的高質量發展具有決定意義。建立產業園區高質量發展評價指標體系，從經濟質量、創新活力、環境質量、資源效率、管理質量等維度，對產業園區高質量發展水平進行客觀評價，有助于引導產業園區實現高質量發展，及時應對和化解系統性風險，促進我國經濟持續穩定增長。

一、我國產業園區高質量發展面臨的突出問題

近年來產業園區的快速發展推動了中國經濟的穩定增長，為經濟社會的發展做出了巨大貢獻。然而，產業園區的發展同樣面臨著以下可持續發展困境，亟待解決。

（一）產業園區已成為資源消耗和環境污染“重災區”

總體來看，我國產業園區中大多數仍是以第一、第二產業為主，高耗能、高污染的情況比較突出。多年來單純追求GDP的粗放式發展模式導致產業園區資源投入多、消耗大、效率低，并且帶來了如空氣污染、水體污染、固體廢棄物污染等眾多環境問題，產業園區在成為經濟發展主力軍的同時也成為了環境污染的重災區。根據2017年中央環保督察結果，產業園區環境污染問題比較突出，某省163個省級以上工業園區中有24個未建成污水集中處理設施，全國超過80%的省市存在著工業園區污染問題①。

（二）產業園區產業結構單一，同質化競爭嚴重

我國地方政府長期存在著盲目設立產業園區和擴大產業園區的沖動，過多關注GDP增長導致對產業園區的建設缺乏國家和區域的統籌和協調，更沒有深入考慮高質量發展問題。很多產業園區產業結構單一，以傳統加工業為主，產業之間融合較少，致使產業鏈單一、產品附加值低，產業升級轉型壓力大，同質化競爭十分嚴重，高新技術產業占比低，有的園區內工業區、商業區、住宅區等功能分區比較混亂。在面對日趨激烈的競爭形勢下，產業園區發展后勁不足，可持續性面臨挑戰。

（三）產業園區高質量發展水平和管理能力較薄弱

近年來，國家已經出臺了一系列政策措施推動園區基礎設施的完善，加速產業結構的調整。但園區發展水平地區差異仍然十分突出，中西部地區部分園區供水、供電、供熱、道路、橋梁、污水處理等基礎設施建設不完備，園區招商引資環境差，園區高質量發展受到限制。還有一些園區盲目擴張，造成嚴重的土地浪費和環境污染，一些園區盲目舉債給園區經營發展帶來嚴重的債務負擔。另外，目前我國多數園區管委會普遍是一級政府組織，偏重于行政管理，在園區產業管理和高質量發展方面不專業，沒有形成與高質量發展相適應的管理模式和管理手段，園區綜合管理能力和水平仍待提升。

二、建立產業園區高質量發展評價體系的重要意義

（一）有助于推動產業園區高質量發展，帶動整個國民經濟實現高質量發展

黨的十八大做出了建設生態文明的戰略部署，十九大報告提出要著力構建綠色循環低碳發展的產業體系。產業園區是我國經濟活動的主要載體，2019年1-9月，全國219家國家級經濟技術開發區實現規模以上工業總產值16萬億元人民幣，同比增長8.5%;固定資產投資（不含農戶）2.9萬億元，占全國同期固定資產投資（不含農戶）比重為 6.3%。實現財政收入1.6萬億元，占全國同期財政收入比重為10.5%;稅收收入1.4萬億元，占全國同期稅收收入比重為11.4%。實現進出口總額4.4萬億元，占全國同期進出口總額比重為19.2%。實際使用外資和外商投資企業再投資金額413億美元，同比增長10.3%。數據來源：2019年1-9月國家級經濟技術開發區主要經濟指標情況http：//ezone.mofcom.gov.cn/article/m/201912/20191202918921.shtmll因此，以經濟發展為核心，加快構建園區高質量發展評價指標體系，銜接國家高質量發展戰略要求，推動園區實現高質量發展，有助于帶動整個國民經濟實現高質量發展戰略目標。

（二）有助于客觀評價園區高質量發展能力和水平，保持經濟健康穩定發展

產業園區經濟的發展具有長期的動態性和不穩定性，特別是隨著近年來國際國內經濟格局的快速變化，產業結構轉型升級速度加快，產業園區在發展過程中面臨不確定性因素增加，園區有序經營的背后往往隱藏著一些制約其長期可持續發展的因素，如果某一環節處理不好就可能給園區的持續發展帶來嚴重威脅。建立產業園區高質量發展綜合評價指標體系，可以為政府、企業和園區等利益相關主體提供一個量化的評判標準，通過客觀評價能夠及時了解園區發展的整體情況，也能夠通過指標細化了解到每個子系統運行是否良好，發展是否均衡，為各級政府部門制定政策、園區科學管理、企業及時調整生產經營決策提供相對精確的決策支撐，從而提升園區高質量發展能力與水平。

（三）有助于實現園區間橫縱比較，調動園區高質量發展的積極性

通過開展產業園區高質量發展能力和水平的評價，能夠得出園區在某個特定時期的高質量發展水平，同時也能通過對某一園區連續年份內高質量發展評價指標的變化分析出其在不同歷史時期所具有的發展規律和發展特征。同時，對不同產業園區的高質量發展能力和水平進行綜合評價分析，得出不同園區在高質量發展方面存在的差距和問題，對園區可持續發展能力改進提出有針對性的政策和建議，調動各園區提升高質量發展的能力和水平，使園區的管理者改變過度注重眼前效益、忽略長遠潛力，注重經濟效益、忽視資源環境效益，注重招商引資、忽視科學管理等做法，避免園區經濟的大幅波動，從而促進園區走上高質量的可持續發展道路。

三、產業園區高質量發展評價體系構建

（一）評價原則

我國的產業園區眾多，各類省級、市級，以及縣級產業園區更是數量眾多，不同產業園區不僅大小不同，行政級別各異，而且園區性質、發展方式和運作模式都存在著較大差別。因此，要建立起一套具有普適性的綜合性園區高質量發展評價體系。

第一，綜合性原則。園區如果想獲得長久的可持續發展，單純地追求經濟效益是不行的，必須同時考慮到生態效益和社會效益，從而形成園區與地方經濟社會的良性互動。因此，在指標體系的設計中必須充分考慮到園區的經濟質量、生態質量和社會貢獻，同時還要考慮到園區的管理效率，以保證園區真正高質量發展。

第二，科學性原則。產業園區可持續發展評價指標的選取、數據的收集，以及模型運算過程必須要符合科學性原則，使之既能保證收集數據的簡單可行，盡量不為園區的數據統計造成額外負擔，又能夠客觀公正地反映出園區綜合發展質量，從而進行量化分析。

第三，可比性原則。正如上文所述，產業園區的大小不同，種類各異，因此在數據收集、統計口徑的選取等方面需要著重考慮各類數據之間的可比性原則，酌情選擇國家公布的既有現行指標體系中可供參考使用的指標，這樣不同類型園區之間高質量發展狀況的橫向對比才有意義。

第四，層次性原則。產業園區的高質量發展問題是一件復雜的系統工程，對其進行評價的指標體系設計應該合理劃分不同層次，確定不同維度設置具體指標，從而保障能夠從不同維度對園區高質量發展水平和能力進行全方位的系統評價。

（二）評價指標體系構建

遵循上述原則，在綜合考慮我國高質量發展的內涵基礎上，參考既有園區評價指標體系，構建基于產業升級、創新驅動、生態環境保護、能源資源節約、管理品質提升的綜合評價指標體系。如表1所示，園區高質量發展評價指標體系分為三級，第一級是目標層級，第二級是維度層，第三層是指標層。我們構建了包含三個一級目標，六個維度，三十個具體指標的園區高質量發展綜合評價指標體系。

在目標層，分別從經濟發展質量、生態環境質量和管理服務質量三個方面進行評價，力圖實現經濟效益與資源環境效益和社會效益的有機統一，走可持續的文明發展道路。其中，經濟發展質量從產業健康和創新活力兩個維度，分別設置了五個核心指標，用來衡量產業發展的質量和水平以及園區的創新活力，兼顧當前發展水平和長遠發展后勁;生態環境質量從環境質量和資源效率兩個維度，分別設置了五個核心指標，用來衡量園區生態文明建設水平和資源、能源利用效率;管理服務質量從管理水平和服務質量兩個維度，分別選擇了五個核心指標，用來衡量園區管理的科學性和有效性，以及園區入駐企業和周邊居民對園區服務的滿意程度（見表1）。

四、有關政策建議

當前，我國正在加緊研究制定高質量發展評價指標體系，但由于我國地區發展不平衡，高質量發展內涵外延較大等問題，適用于全國和全社會的高質量發展評價指標體系尚未出臺。園區以經濟發展為核心，園區的高質量發展是經濟高質量發展的關鍵，因此率先建立突出經濟特色的園區高質量發展評價體系，有助于推動園區高質量發展，是當前和今后一個時期推動園區高質量發展的必然選擇。從發揮好園區高質量發展指標體系對園區高質量發展引導作用角度出發，下一步應重點做好以下三方面工作。

第一，完善適應園區管理需要的統計指標體系。目前，我國的統計體系基本以行政區劃為單位開展綜合統計，園區盡管大多也是一級行政區劃單位。但園區以經濟活動為中心，以物質的流入和流出為基本特征，因此適用于行政區的綜合統計體系不能細化統計園區的產業和經濟發展指標，有必要建立基于園區物質流分析為基礎的園區統計體系，對園區能源、資源的流入和污染物的排放進行科學監測和適時統計，建立適合園區科學管理需要的統計體系，統一統計口徑和統計標準，提高數據的可比性、真實性、有效性和及時性。

第二，加快分批開展園區高質量發展綜合評價。我國產業園區眾多，層級不同，發展質量和水平也參差不齊，因此在開展園區高質量發展評價時，可以按照國家級園區、省級園區和其他產業園區的順序有序推進。同時，針對東中西部經濟發展水平區域差異較大的現實狀況，應針對東中西部的園區設置不同的指標權重，使指標既能客觀反應各園區的高質量發展水平，也能反應各園區的高質量發展的提升幅度，形成園區內部歷史比較和園區之間橫向比較的綜合評估體系，引導園區高質量發展。

第三，加強高質量發展評價結果的綜合運用。一方面要把園區高質量發展水平作為制定和調整宏觀管理政策的重要依據，適時納入園區管委會有關主要領導績效考核的重要內容，引導和促進園區實現高質量發展。另一方面，要根據高質量發展評價指標數據的歷史變化和橫向差異，分析園區高質量發展中存在的問題，在中央財政專項資金支持和預算內投資項目安排上集中發力，幫助發展質量不高的園區和高質量發展中存在明顯短板的園區實現高質量發展，提高政策執行效率和綜合效果。

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〔本文系科技部“工業制造可持續管理及改進能力驗證技術研究”（課題編號： 2018YFF0215802）階段性研究成果〕

（張德元，國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所）