混合所有制發展中的國有企業資產管理改革研究

湯瑞豐

摘要：研究我國混合所有制發展中的國有資產管理體制改革，對于在新時代下充分發揮混合所有制的優勢，進一步激發創新發展動力和首創精神，深化國資國企管理機制改革，確保國有資產保值增值有著重要的現實意義。本文研究分析了混合所有制發展中，國有資產管理體制改革的現狀和問題，對持續深入開展國資管理體制和機制改革提出了政策建議。

關鍵詞：混合所有制 國有資產管理 國有企業所有制改革

當前，我國經濟社會發展已進入“新常態”，正處于跨越“中等收入陷阱”的關鍵時期。黨的十八屆三中全會把混合所有制經濟作為我國基本經濟制度的重要實現形式和國有企業改革的重要方向，積極促進國有資本、集體資本和非公有資本之間的交叉持股、融合發展，實現國有資本功能放大，帶動國民經濟持續健康發展，國有企業作為我國國民經濟的重要支柱，面臨著進一步深化改革的現實要求。

一、研究現狀

混合所有制經濟是指財產權分屬于不同性質所有者的經濟形式。從宏觀微觀的層面來講，宏觀混合所有制是指在公有制和非公有制經濟共同存在于同一經濟體系中，二者互為補充、共同發展的混合所有制形式;微觀混合所有制是指企業中，由不同性質的產權主體通過一定的資產組織形式，混合資本、管理、文化等要素形成的一種企業。本文主要研究微觀層面的混合制企業的國有資產管理改革。目前，我國存在的混合所有制主要有三種類型，一是公有制和私有制聯合組成的混合所有制企業;二是公有制與個人所有制聯合組成的混合所有制企業;三是公有制國企與集體企業聯合組成的混合所有制企業。

（一）國外研究綜述

在實踐中，法國、英國、德國、美國等西方國家大多采用“政資合一、行業歸口直接管理”模式的國有資產管理體制，具有重要的借鑒價值，但是也存在市場公平、企業經營管理缺乏獨立性、治理機制無效等一些缺陷，逐步導致國有經濟運行管理的效率下降。

伯利和米恩斯（Beile&Means，1932）提出委托代理理論，認為企業所有者兼具經營者的做法存在著極大的弊端，倡導所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權利讓渡。成為現代公司治理的邏輯起點。科斯（1937，1960）奠定了現代企業產權理論的研究，他認為只要財產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現資源配置的帕雷托最優，由于交易費用的存在，企業是對市場的一種替代。格羅斯曼、哈特和莫爾（Grossman，Hart & Moore，1986，1990）等直接承繼科斯、威廉姆森等開創的交易費用理論的基礎上，建立GHM模型，即不完全契約理論，以合約的不完全性為研究起點，以財產權或（剩余）控制權的最佳配置為研究目的，從而解釋企業本質及其相關的委托代理問題。

（二）國內研究綜述

馬建堂等（2002）指出不管什么樣的國有資產監管體制模式都要滿足“三個分離”。一是必須使政府直接對國有資產的監管職能與政府自身的社會公共管理職能分離;二是必須實行國有資產的監管與運營分離;三是必須使國有資產的資本經營與生產經營分離。王大慶（2004）認為，應該合理界定中央政府和地方政府在國有資產產權使用上的邊界，應保留以下權利：一是中央政府要確定國有資產控制范圍的權限;二是確定國有股轉讓、出售的規則和程序的權限;三是規定國有股轉讓出售收入使用方式的權限。此外，在國資委的定位問題上，國資委是作為股東對經營性國有資產進行管理和治理的，它承擔的職能應當主要是所有者職能、經濟管理職能，而不應承擔其他的社會職能。謝永珍，李維安（2008）提出國有企業董事會目前存在的問題：一是國資委職能錯位。他們認為國資委的角色應該是股東會，而不是董事會。二是董事的職責虛化。一些國有企業中的董事職責權力被架空。三是董事責任制度不健全。多數企業并沒有建立起責任追究機制。四是董事會規模與結構不合理。內部董事比例過高，董事會成員的知識結構與專業結構不合理不科學。五是董事會運作不規范。六是董事選拔、業績評價、激勵與約束機制不夠健全。在指出并分析董事會中存在的問題之后，他們提出界定國資委與董事會的職責權限，規范董事會運營的對策建議。羅華偉，干勝道（2014）認為“管資本”是中央為國有資產管理設定的終極目標，但最大障礙是國有資產所有權被割裂和行政權力的過度干預。產生這一障礙的根本原因是頂層缺乏一元終極所有者代表，應通過立法和專門委員會、國家董事和國家監事等法制化管理國有資本，方能徹底破解我國國有資產管理體制改革的困局，實現黨的十八大提出的國有資產管理體制改革目標。肖帥（2016）考察了建國以來企業國有資產管理體制的變遷和改革歷程，歸納各個階段模式與特征;比較分析了國有企業混合所有制改革的地方實踐模式，剖析了其難點和不足。提出要從管資產到管資本的轉變;要完善國有企業的內部治理機制，股份制改革是混合所有制改革的方向等建議。賈明，張喆（2015）從國有上市公司中獨有的雙重金字塔結構角度，考察各級國有資產監督管理機構對上市公司的監督管理效率，指出金字塔式的國有資產委托監管體系扭曲了作為實際控制人的國有股出資人代表的治理行為，損害國有資產監管效率。王曙光，徐余江（2016）從委托一代理關系理論出發，逐層探究國資四重委托一代理關系引發的問題及解決機制，提出頂層構建一元終極所有者、中間層塑造人格化積極股東、底層實行市場化運作、國有資產紅利分配的系統解決機制。

二、管理現狀和問題分析

（一）管理現狀

1.機構設置和出資人分級管理體制。2003年，國務院國資委和各地方國資委相繼成立，分層次代表國家依法履行出資人職責，統一行使國有企業監管職能，逐步形成了包括國務院國資委、32個省（自治區、直轄市）國資委，分級管理有利搞活國有企業，實現國有資產的保值和增值，逐步實現管人、管事、管資產的統一。從出資人管理角度看，由國務院和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。國有資產監督管理機構根據本級政府的授權，依法履行出資人職責，對企業國有資產進行監督管理，對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。

2.分級授權管理體制國資委實行國有資產授權經營。國有資產監督管理機構對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權企業對授權范圍內的國有資產依法經營、監管，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能。

3.改組組建國有資本投資公司、運營公司。2015年，國務院提出組建國有資本投資公司、運營公司，并逐步理順國資委與二者之間的關系，按照“一企一策”原則，明確授權范圍和對應的職責，履行相應的股東職責;資本投資公司、運營公司均以財務持股為主，建立財務管控模式進行，但推進仍然緩慢。

（二）存在的問題

1.國有資產管理不同主體之間的關系還沒有完全理順。一是政府具有行政和國有資產出資人的雙重職能。國有資產監督管理機構在履行國有資產出資人職能時難以擺脫作為國家行政機關的政府的干預。主要表現為，政府對國有資產監督管理機構的授權超出了出資人權的范圍，導致具備出資人和公共管理者的職能，承擔很多社會責任。二是國有資產監督管理部門依然按照對于全國資企業的管理的方式和方法來對混合制企業進行管理，缺乏創新和靈活的機制。三是作為國有資產出資人的國有資產監督管理機構與國家出資企業之間的權責關系沒有完全明確和細化。國資監管部門對國家出資企業的“指導”和“管理”過度深入企業經營的各個方面，影響了企業的獨立自主經營和靈活性，國有資產各項具體的管理制度還不完善、不健全。

2.法人治理權責劃分不清晰，具體實施細則不明確，直接影響治理能力和水平。國資部門對國有企業在經營決策過程中的核決權限邊界還比較模糊，特別是對混合制企業如何進行管理缺乏細則依據。混合制企業自身投資決策分級授權機制，對投資、經營和資產處置事項決策權限和流程等內容約定沒有細化，不明晰。這些問題都導致混合制企業在實際的管理中缺乏科學合理的規則和依據，很多情況下，混合制企業都不得不摸著石頭過河，難免付出一些改革的成本。

3.國有資產管理的法制不健全。《國有資產監督管理暫行條例》已經多年沒有修訂，已經跟不上國有企業管理改革新形勢的要求;同時缺乏可以遵循的混合制企業管理和改革的法律法規，在發展混合所有制企業的宏觀指引方面仍然還有很多需要進一步明確的方面。

4.國有企業監事會監督體系亟待完善。2018年底，國家機構改革后，國有企業監事會監督人員劃轉到對應層級的審計部門，從事審計工作，但根據公司法要求，國有監事會仍需由出資人派出代表進行監督管理，但目前尚未細化和明確具體實施的方案。因此，在依法治國和市場化導向的國有企業發展中，對國企國資的監督管理體系需要持續完善。

三、完善混合所有制經濟中的國有資產管理的建議

（一）堅持放管服，有所為，有所不為的原則

一是國資部門要持續遵循放管服的原則對混合制經濟進行管理。要處理好政府與市場的關系，使市場發揮基礎性作用，讓政府賦予企業更多的決策權和對應的責任，讓企業真正能負責、負好責、能決策、決好策。同時，要根據實際推進混合所有制改革，避免出現“為混而混”和硬派指標的現象。二是要有所為，有所不為。要持續科學合理地做好國資發展規劃，堅持有所為，有所不為的原則，對于戰略規劃、業務布局、績效考核、黨的建設等方面，要持續加強管理;對于投資交易、日常經營、業務發展、收入水平和內部激勵等方面，要適當地放開，遵循市場化的原則進行管理，國資部門應該避免過多地對企業的日常經營管理事項進行干預。三是應進一步細化權力和責任的制度和管理清單，把目前尚未明確的界限進行明晰和細化，讓權力和責任能夠真正得到落實。

（二）持續優化企業自身的法人治理機制

一是要優化股權結構，要避免出現“一股獨大”的股權模式，要通過股權結構的合理設置保障市場化決策機制的靈活性和活力，根據戰略定位和功能定位切實用好60-40，51-49，90-10等重要股權形式，使公司治理實現股權多元化，充分發揮好各方優勢。二是深入推進企業“三會一層”的建設，完善權責明確、各負其責、協調運轉的決策、執行和監督機制。加強董事會專業化建設，完善戰略、薪酬、投資決策等董事會專門委員會制度;積極引入外部董事制度;規范董事會市場化選聘和管理層經營行為;在公司法基礎上，充分發揮監事會的機制優勢，切實加強監事會監督作用，避免出現內部人控制和“一把手說了算”等現象。三是在日常管理中，根據責權對等，同股同權的原則，切實形成利益風險共擔的機制，特別是在對外融資和對外擔保中，要把握好同股、同權、同責的原則和尺度，切實做到各負其責，同心協力，同向用力。

（三）堅持依法合規的原則，加強監督管理

一是針對重點業務領域，進一步完善國有資產評估和交易機制。要建立國資或共同委托服務模式，堅決杜絕出現場外交易和內幕交易，同時要加強第三方監督的力度。二是確保混合所有制改革合作方的選擇要公開和公正，根據市場化原則擇優選擇合作方。發展混合所有制經濟的合作機會和信息要公開，要通過市場化的交易平臺，實現資產的價格發現功能，要根據戰略定位和優勢互補的實際情況，公正地擇優選擇合作方。三是國有企業對于混合制企業內部的業務管理要逐步規范;同時盡快出臺監事會管理實施細則，持續完善監督管理體系，避免在業務中出現內部人控制、內幕交易和國有資產不當流失。

（四）依法治企，持續完善國資管理體制

一是結合新形勢下國資國企改革的新要求，抓緊修訂《國有資產監督管理暫行條例》，結合改革實際，著手開展發展混合制企業的法律和法規，使混合制企業在發展中切實有法有規可依。二是要嚴格按照公司法和公司章程開展法人治理和公司經營管理，形成良好契約關系，推動混合制企業健康發展。三是進一步優化國資管理職能，明確出資人審批事項清單，更清晰地劃定出資人與企業的權責邊界，逐步從管資產到管資本的轉變，持續完善國資監管體系。四是優化工資總額管理制度，引入職業經理人和員工持股，堅持做到對人的激勵和約束的重視，充分發揮好經濟激勵的作用和效果，各地根據發展實際制定切實可行的激勵和約束方案，進一步充分激發管理人員和員工的積極性和創造性，使混合制經濟能充分體現機制優勢，進一步凸顯改革成效。