高等學校專項資金管理中的問題及對策

鄒秀華

摘 要：各類專項資金是高等教育投入的重要組成部分，近年來，隨著國家“雙一流”建設的推進，地方財政也加大了對地方高校學科內涵建設的投入力度，高等學校如何增強自身的資金管理能力，實現專項資金的績效目標是一個值得探討的課題。以上海地方高水平大學建設為例，從工作實踐出發，提出目前高校專項資金預算執行中普遍存在的問題以及解決的對策。

關鍵詞：高校;專項資金管理問題;保障措施

中圖分類號：F810.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0118-02

隨著高等教育投入機制改革的不斷深入，以及國家“雙一流”建設的推進，對接上海科創中心建設，上海市地方財政也加大了對學科內涵的培育力度，從高層次人才引進、協同創新建設、一流本科教育等多維度加大對地方高校的專項投入，對地方高校學科上水平、上臺階提供了資金保障。作為高校的財務管理部門如何在政府職能轉變，加大“放、管、服”力度的大背景下，管好、用好各類專項資金，使有限的財政資源實現績效目標的最大化，是我們必須思考的課題。本文以上海地方高水平大學建設專項資金的申報、執行等方面的管理為例，對高等學校專項資金管理進行探討。

一、高等學校專項經費的內涵

高校的專項資金是指各級財政部門下達的除人員經費和公用經費等經常性經費以外的，用于高校建設和發展的資金。相對而言，專項資金通常資金規模大、政策性強，有明確的建設目標，社會關注度也較高。對于上海市地方高校而言，專項經費通常涵蓋市級統籌引導實施的教育項目、中央支持地方共建專項項目、內涵建設項目、重大科研項目等。本文重點以上海地方高水平大學建設項目為例，分析探討項目管理中存在的問題及對策。

二、高等學校項目管理存在的問題

當前高等學校的項目管理存在一些共性的問題，面對這些問題我們也在實踐，不斷探索解決的方案。

1.專項預算的執行進度不均衡，存在前慢后快的問題。當前，預算執行特別是項目預算經費的執行普遍存在上半年進度較慢、下半年時間緊張的問題。主要原因在于，設備或工程的招投標流程較長，招標文件根據教學、科研的實際需求不斷修改，合同簽訂需要走內部審核流程，進口設備及信息化項目需要專業論證等。針對這些客觀原因，學校管理層以及財務部門都在每年的下半年把推進預算執行率作為一項重點工作，把一些工作環節前置化，或者同步運行。例如，在等待政府采購批復的同時，與項目負責人溝通，把招標文件準備好，合同審簽環節通過內部協調機制設定時間節點，確保每一個環節把審核時間壓縮到最小化。

2.各二級項目執行的協同機制需要進一步健全。地方高水平大學建設是一個綜合性的項目，包含了人才引進、設備采購、人才培養、工程維修等方方面面，有些二級項目或者三級明細內容之間有著緊密聯系，這些子項目又分別由不同的校內部門負責具體實施，有時會出現大型科研儀器設備已經到位，配套設施卻沒有跟進，影響了設備的正常驗收等。這就需要在全校層面建立一個協同機制，強化職能監督，杜絕“重申報、輕管理”的現象產生。學校的財務管理部門在項目執行的過程中處于重要的地位，可以實時通過賬面反映出各二級項目執行進度的偏差，通過各部門協同機制的不斷健全，解決項目執行過慢的一些瓶頸問題。

3.學校內部的績效評價體系尚未健全，要進一步建立以績效目標為導向的自評價機制。根據中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，各級地方政府逐漸構建了全方位的預算績效管理格局，但是全過程績效管理鏈條的末端在實施項目的具體單位，很多高校的內部績效評價機制并未完全建立，指標體系也不夠細化，基層的項目負責人績效管理的意識薄弱，以大型科研儀器的采購為例，采購人未必會從全局的角度思考設備的使用率、開機率等問題。這些都需要我們從頂層設計的層面構建內部的績效評價指標體系，作為校內各歸口部門進行績效評價的行動指南。

三、專項資金管理的保障措施

針對預算編制及執行過程中存在的問題，上海理工大學從以下幾個方面為切入點，為專項資金的管理提供了保障。

1.加強頂層設計，以學校總體辦學目標為導向，合理設計地方高水平大學專項資金的項目總體構架。上海理工大學是一所上海市屬重點建設的應用研究型大學，學校辦學的目標定位在建設引領產業進步的一流理工科大學。在這個目標引領下，校領導高度重視地方高水平大學建設為學校帶來的發展契機，在頂層設計上精心謀劃，運籌帷幄，設計了“3+1”的項目框架，即以三個國際實驗室和一個特色平臺為載體，建設五大一流學科。在這個總體框架下，所有項目申報的又分別從平臺建設、師資隊伍建設、人才培養、國際化、運行保障等幾個方面展開，每個方面都緊緊圍繞一流學科的建設。在這個總體框架下思考每一個子項目的建設意義、項目現狀和建設目標，明確建設內容，科學合理地確定項目實施的進度和資金使用計劃，并且明確各子項目的績效目標。財務部門全程參與項目申報評審的全過程，在預算填報過程中給予專業的指導，大型科研儀器設備也在項目申報、填報預算的環節同時做好進口論證和三方比價等前期工作，既為評審的順利通過提供了依據，也為后續的項目執行墊定了良好的基礎。由此可見，一個重大專項的順利推進離不開高等學校的頂層設計和頂層推進，才能使項目的各個組成部分成為一個有機的整體，增強子項目之間的協同性和系統性。

2.加強內部控制體系建設，為項目資金的使用提供制度保障。上海理工大學對照《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革》及《上海市深化高校改革建設高水平地方試點高校試點》逐條進行梳理，進一步健全完善學校財務制度體系，系統地完善財務規章制度。在此基礎上，聘請專業的風險咨詢服務機構在學校的單位層面和業務層面上，從預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、科研經費管理和校辦企業管理等八個方面進行風險識別與評估，識別經濟業務活動中的風險事項，分析風險成因，評估風險要素，建立經濟活動風險數據庫，并編制風險評估報告和內部控制手冊。通過一系列的內控體系的建設工作，使大學的內部治理能力和資源管理能力顯著提升。特別是在學校自主權限范圍內的內控機制責任主體進一步落實，用好辦學自主權，在完善內部結構治理的基礎上，進一步清晰權責界限、劃分部門間事務，注重事先控制、事前防患，加強每一項業務在各個環節的管理和監督，從根本上提升了學校內部管理水平。

3.項目預算編制和執行的主體責任層層落實，加強校內各部門的協同機制建設。在項目申報和預算編制環節，就層層落實主體責任。從項目總體目標到項目分解后的二級子項目，甚至到三級明細內容中的每一臺設備，都落實到具體的負責人，每一位負責人都要非常明確自己的需求和目標，確保項目評審通過后預算執行過程中各職能部門能找到對接的聯系人，在設備或工程的招投標、訂立合同、采購付款、驗收等各個環節給予專門的指導和幫助。一個重點項目的整體運行，一定離不開各部門的協調配合。項目的執行涉及到校內多個部門，工作環節環環相扣，既要明確職責分工又要缺位互補，不能出現管理的盲區，杜絕管理職能缺失。在預算執行的過程中，隨著引進人才工作的不斷推進，學科發展方向不斷出現新的亮點，體現在預算執行上也會隨著客觀條件的改變出現變化，作為歸口管理部門，及時做好項目儲備，及時做好預算調整工作，確保項目的總目標和階段性目標與具體的預算內容緊密結合。

4.預算執行全過程跟蹤，從預算編制到預算執行，再到項目跟蹤檢查，財務部門全過程參與。傳統的財務僅是經濟業務的事后反映，具有滯后性，地方高水平大學建設專項從立項開始，財務部門就予以跟進，從預算的編制環節開始，將各種報銷標準，例如國內外差旅費的報銷標準等告知項目負責人，指導預算編制的精細化、標準化、可執行化，各類設備的采購以及各類基建項目需要履行怎樣的招投標程序，在預算編制階段就予以確定。在項目執行階段，對已經評審通過的項目簡化撥款手續，提高內部效率，財務部門也不僅僅充當核算的角色，而是在預算分配、啟動論證、設備采購等各個環節全過程參與，實時了解各子項目的進展情況，在項目整體框架內動態調整預算資金的分配，既確保項目整體運行不受影響，又要保障項目的執行率。項目執行過程中，對于執行率與時間進度匹配相對較低的二級項目負責人，專門召開專題推進會，協調解決項目執行過程中遇到的問題和障礙，個別采用訪談的形式，了解招投標的進展情況，確保整體項目執行在財務管理部門的可控范圍內。在中期檢查以及績效跟蹤評價環節，財務部門也積極參與，借助第三方的力量把握項目的執行情況，為跨年度項目的動態調整提供依據。

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