應對公共危機智慧城市建設的再思考

田嬌 張德錦

摘要：新冠肺炎疫情爆發以來，智慧城市為公共危機的應對、流感疫情的防控和社會民生保障提供了重要支撐。但是，一些地區的城市智慧系統在疫情感知、回溯追蹤、物資調配和社區服務等方面的表現并不盡如人意。結合智慧城市建設在此次疫情防控中的短板不足，分析其深層原因，并從明確概念、堅守原則、補足短板、突破思維、夯實基礎及化危為機等方面提出對策建議，以期為應對以疫情防控為代表的公共危機提供建議參考。

關鍵詞：公共危機;智慧城市;建設路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.006

隨著經濟社會的發展，人口大規模流動，城市開始不斷崛起，當城市規模聚集到一定的程度，規模不經濟效用開始產生，突發公共危機便是其中之一。為了有效應對危機，實現城市的科學化、智慧化治理，伴隨著科學技術的快速進步，以信息化、數據化、智能智慧化為基礎的智慧城市應運而生。[1]近期由武漢地區爆發并對全國造成重大影響的新冠肺炎疫情，對領導干部思想作風、能力水平考驗的同時，也清晰地反映了全國各地智慧城市的建設、應用水平。結合疫情防控中的短板不足，通過改革創新更好地應對以疫情為代表的各類突發性公共危機將是今后全國各地智慧城市建設的重要發展方向。

一、智慧城市助力危機應對的集中體現

與2003年抗擊“非典”時不同，得益于近年來智慧城市建設的大力倡導和全國各地智慧城市建設的全面開展，如今智慧城市系統已經深度融入人們的生產生活，也為此次新冠肺炎疫情發生以來公共危機的應對、疫情的防控和社會民生保障提供了重要支撐。主要表現在以下幾個方面：

（一）疫情監測排查

新冠肺炎疫情爆發后，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視，并作出了“各級黨委和政府及有關部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭”的重要指示。得益于近年來智慧城市建設成果，各級政府緊急響應號召，迅速對城市基礎數據和醫療、交通等動態數據進行分析篩查，在短時間內精準摸排鎖定疑似感染者和隱性感染者，顯著提升了防控效率。隨后各類疫情觀測平臺紛紛上線，幫助政府部門和廣大民眾掌握各地病毒感染、治愈數據，甚至可以利用定位系統時時掌握周邊疫情發展情況。信息的公開透明有助于減輕社會恐慌，實現科學防控。

（二）提供遠程服務

疫情期間按照“少外出、不聚集”的要求，得益于智慧城市建設，各種便民、惠民的遠程服務也得到了迅猛發展。特別是醫療、購物、辦公、教育等行業、領域，在此次疫情中得到了充分發展，在為民眾提供便利的同時也將在未來更進一步地影響人們的行為習慣和生活方式。

（三）疫情防控宣傳

基于智慧城市網絡平臺建設的完善，政府部門更加注重通過網絡對新冠肺炎疫情防控情況開展宣傳，特別是在移動終端上的宣傳引導。抗疫過程中，各級政府組織通過微信公眾號、政務微博在第一時間發布權威消息，對群眾的各種疑惑作出及時回應，并與網民積極交流互動，破除各類謠言迷信。政府部門的網絡問政意識也有所提高，能夠通過網絡積極吸收合理建議，并且根據網民提供的線索，嚴厲打擊疫情防控中的各種違法違紀行為，贏得了群眾的信任。

二、公共危機應對中智慧城市的突出問題

盡管如此，也有不少群眾和網友認為疫情蔓延前期，一些城市智慧系統在資源調度、信息采集等方面的表現不如人意，從而質疑相對于前期巨額投資，智慧城市的實際效用是否過低。

（一）主要表現

疫情發生以來，面對群眾的期盼和危機應對的實際需求，智慧城市的作用發揮還有較大提升空間。

1.疫情感知方面

目前還不能實現通過對群眾健康數據動態掌握和精準分析來預判疫情爆發的概率以及爆發的準確時間和地點。此外，疫情發生后不能及時確定感染區域、感染程度，測算其對經濟社會的破壞力。由于短時間內無法區分普通流感和新冠肺炎感染，導致疫情爆發前期大量普通患者涌入醫院引發混亂。對無明顯癥狀人群的監測還停留在體溫測量上，如需確診還要在醫療機構進行專業檢查。

2.回溯追蹤方面

城市天眼、人臉識別等系統建設還不夠健全，以至于部分感染人群謊報、瞞報、誤報行動軌跡等人為因素造成的損失仍然難以避免。乘客行程和身份信息未能全面數據化，政府部門只能被動地在網絡上與潛在感染人群隔空喊話，網絡尋人。

3.物資調配方面

疫情中期，一方面受災嚴重的武漢等地救災物資極度緊缺，另一方面全國其他地區捐贈物資卻找不到對口的接收部門。封城后，由于交通管制，從其他地方調配的物資難以進入受災地區。有些捐贈物資到達后，還要通過地方紅十字會等機構中轉，耽誤寶貴時間。

4.基層服務方面

在鄉村地區，以村民小組為基本單元，形成的疫情防控“尖刀班”、科普宣傳“小分隊”仍然靠喇叭、靠橫幅、靠關卡開展工作。即便在城市地區，樓宇防控臨時黨支部成立的疫情防控先鋒隊仍以身鑄盾，門口值班、通知傳達和防控知識普及、衛生消毒依然靠嘴、靠腿;收集疫情線索、信息填報依然靠喊、靠跑。人員出入管理也大多為制作紙質版的出入證、用紙質版的表格登記信息，對進出人員逐個測量體溫，既存在重復登記填報的問題，也徒增工作人員的工作量和感染風險。

（二）深層原因

分析城市智慧化成果在疫情防控中的短板不足，從客觀層面來看，有我國城鎮化飛速發展帶來的人口高度集中，適逢傳統節假日人員巨量流動造成的疫情快速傳播等因素導致的疫情防控困難。但是，也不可否認近年來一些地區的智慧城市建設本身也存在著一些誤區。任何事物的發展都有一個從量變到質變的過程，城市智慧化建設也同樣如此。智慧城市對于許多地區來說仍是一個新生事物，對其概念界定、建設管理也處于摸索前行階段。[2]因此，我們有必要認真看待智慧城市的短板不足，深入分析并及時調整。

1.建設盲目化

第一，概念不清。目前，對智慧城市的內涵界定在學術界還未達成一致，普遍認為大數據、云計算、人工智能等技術走進政府部門、走進企業單位、走進日常生活就代表著智慧城市的落地。至于智慧城市的具體內涵、效用范圍和業務邊界是廣大社會群體甚至一些政府部門都難以解答的問題。第二，跟風嚴重。智慧城市往往被泛化和神話，一些地方對智慧城市一知半解卻又過度迷信，認為它是解決城市治理的萬能鑰匙，于是便置本土實際和民眾訴求于不顧，一味地模仿先進地區的建設方案，引進平臺技術和設施設備。[3]第三，重建輕用。智慧城市系統更多的是一項技術，一種手段，能否真正取得治理成效更多的還是在于智慧城市管理者的治理思維和決策水平。相較于基礎建設，一些地區對智慧系統的使用和管理較少，對管理者的培養投入過少，導致智慧設施重建輕用，甚至大量閑置。同樣面對疫情，浙江地區的智慧城市系統的突出表現得到了中央的點名表揚，而有些地區的智慧系統要么癱瘓要么成了擺設，巨大差異產生的根本原因在于先行地區更加注重智慧系統的應用管理。

2.思維短視化

智慧城市是一個涉及城市生產生活方方面面的系統性工程，需要結合城市定位高屋建瓴地描繪宏偉藍圖。但是從實際情況來看，一些地區的智慧城市項目在規劃建設上缺乏戰略性、系統性和整體性思維。第一，急功近利。與“海綿城市”“產城融合”等概念一樣，“智慧城市”一經提出，即便還未對其可行性和必要性做系統分析，一些地區便爭先恐后上馬項目，甚至將其作為政績工程、形象工程，貪大求全。[4]這種急功近利盲目追逐新概念的短視行為，一方面會導致城市建設千篇一律，缺少靈魂，另一方面也會讓城市淪為不斷拆建的大工地，在造成巨大社會資源浪費的同時還嚴重影響了人們的生活品質。第二，重復建設。由于缺乏系統規劃和部門協同機制，智慧城市建設往往出現各個部門重復建設現象，既造成了資源的大量浪費，也因為統計口徑不統一，導致難以實現多終端數據共享。比如在新冠肺炎疫情防控中，一些地區感染者行動軌跡信息尚未實現一鍵提取，為做到精準篩查，工作人員必須去多個部門單位調出監控逐個排查。[5]第三，功能偏離。智慧城市的建設應該更多的面向民生服務，但是從實際情況來看，智慧城市建設較為領先的領域主要集中于政務服務和商業領域，而與民眾生命財產息息相關的公共應急管理、公共衛生健康等領域仍留有較大空白。這也是此次疫情突發后，應急措施實施不積極、醫院醫療資源緊張的重要原因。

3.數據碎片化

智慧城市的關鍵在于智慧智能，就是要實現其分析判斷的作用。但是，一些地區的智慧城市成果遠沒有達到這一目標，不僅如此，一些地區的數據建設還存在著碎片化、零散化的特征。第一，人工痕跡明顯。城市智慧化在一些領域還留有較大空白。疫情防控期間，一些領域，特別是與群眾關系最為緊密的村社等基層組織的智能化水平較低，車輛排查、人員登記、防疫宣傳、信息上報等疫情防控工作還是靠人工、人力來實現。第二，信息條塊分割。制約智慧城市發展瓶頸的信息孤島現象在疫情防控中再次被放大。整個城市中的數據源頭多樣、凌亂分散又相互獨立，使得危機爆發時從各個部門提取的數據出入較大，部門保護主義影響下導致數據提取不方便、各類數據關聯性不高，難以系統運算等問題大量存在。[6]第三，部門缺少合作。由于缺乏整體意識和合作意識，[7]危機發生時不同部門在慌亂中要求下級單位填寫上報各種數據，工作人員容易落入無序忙碌和形式主義的陷阱。在抗擊疫情的過程中，一些基層干部反映種類繁多、數量龐大的表冊填寫加重了疫情防控負擔。

4.群眾邊緣化

危機發生時，群眾受到的影響最大，群眾的呼聲也最能反映危機的實際情況。然而，以政府為主導的智慧城市建設往往忽略了群眾需求、公眾利益。第一，忽視群眾需求。智慧城市建設往往流于規劃者和建設者的理想，甚至出于“怕麻煩”“維穩”等心理，一些地區在主觀思想上回避困難問題，導致智慧城市建設與群眾的實際需求脫節。毋庸置疑，疫情防控既是科技戰也是物資戰，及時調配全域抗災物資是智慧城市的應有之義。但是在疫情初期，智慧城市在整合物資、批量生產物資以及調配物資方面的作用發揮并不理想，沒有及時解決群眾的燃眉之急，滿足群眾的實際需求。第二，損害公眾權益。通常情況下智慧城市建設沒有應群眾之需僅表現為服務群眾的作用發揮不理想，但在危急時刻，智慧城市作用發揮不力則會嚴重損害公眾的切身利益。正是由于智慧城市在疫情預警、物資配置、信息傳達方面表現不佳，由于不知情、不警惕、不防范，許多無辜群眾的生命財產安全受到了極大威脅。第三，缺少群眾參與。普遍來看，在智慧城市的規劃建設中，人民群眾往往缺席。[8]即便是在公共危機爆發后，利用智慧系統實現全民共治的社會格局中，人民群眾的作用發揮依然不夠。人民群眾是智慧和力量的來源，智慧城市在調取民間有效信息、聽取建議意見，調動群眾和諧共治等方面的作用發揮仍不明顯。

三、公共危機應對中智慧城市的建設路徑

2020年3月4日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調，要加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度，為智慧城市建設提供了政策保障。而此次新冠肺炎疫情防控中智慧城市建設的短板不足，也為智慧城市建設的改進和提升指明了發展方向。因此，將疫情防控為代表的公共危機治理作為智慧城市建設的重要領域，加快城市智慧化升級既是滿足公共危機應對需求，也是貫徹落實中央關于“新基建”相關政策部署，搶抓科技和產業革命歷史機遇的重要舉措。

（一）明確概念：從數字化到智慧化

準確來說，許多地區的智慧城市建設還處于數字信息化階段，離智慧智能階段還有一定距離。要實現進一步的提升，打造真正意義上的智慧城市，在建設理念上應當由過去的技術導向轉變為應用導向。第一，數據即時化。就是針對疫情防控中大量數字系統停擺癱瘓等問題，及時提升數據系統剛性，實現數據即時呈現或提前感知，不需要再臨時提取、計算，即便同一時間訪問人數過多也不會出現系統崩潰停擺等現象。第二，數據可視化。為解決數據甄別、篩選、分析手動化的難題，數據可視化指的是數據可以自動處理成使用者伸手可用的結果，而非大量雜亂無章的無效信息。[9]比如危機發生后，智慧系統能自動輸出具體地點、重點人員等可視化信息并做位置監測，從而減少人工流程，節約時間成本。第三，數據多樣化。城市智慧系統主要以城市公共數據信息構建，一些領域的巨大數據寶藏也應得到進一步挖掘。比如在社交媒體中產生的大量數據，人們佩戴的可穿戴設備產生的數據等，這些來自于社會公眾的大量數據，對于危機預測、重點人員行動軌跡監控等都發揮著重要的作用。

（二）堅守原則：堅持公眾利益優先

區別于智慧社會面向社會各個領域和各個層面，智慧城市應當更加專注于為市民群體提供服務。這就要求智慧城市建設應當樹立其科技向善、人性關懷的原則理念。堅持公眾利益優先的原則，不管科學技術如何發展，智慧城市走到哪里，群眾路線和群眾觀點始終應當作為智慧城市建設的根本出發點。第一，回應群眾關切。智慧城市建設不是最終目標，也不應當作為考核官員的重要指標。僅僅作為服務城市的方式和手段，智慧城市建設應當圍繞群眾最關切的醫療、教育、住房、就業、養老、出行、社區等民生領域再深化。特別要圍繞公共危機應對中群眾關切的突出領域，聯合社會組織、企業單位在系統整合、功能健全等方面進一步優化升級。第二，提升公共價值。智慧城市的建設資金來源于社會，智慧城市建設成果也應當對社會公眾負責。智慧城市建設的目標應當是提升社會公眾的整體價值，其核心在于科學公開、持續有效。這就要求政府在有關智慧城市建設的行為決策方面要注重公平公開，要充分接受群眾的監督，廣泛吸收群眾的意見建議，避免打著服務群眾的幌子給自己樹形象、立標桿，不講科學民主，不顧群眾的實際需求大搞盲目建設、重復建設等現象。第三，堅持公眾參與。智慧城市建設的根基在于數據集成，目標在于共建共享。為有效應對危機，在法律和道德允許范圍內，政府應當首先公開有關數據，并積極引導公共事業單位、科研院所以及其他社會組織向社會大眾公開數據，提升智慧城市的社會價值。此外，政府相關部門應重心下沉深入基層一線，針對危機，集思廣益、群策群力，并加強對鮮活事例、典型事跡和感人瞬間等疫情防控中社會大眾的個體表現情況做積極報道宣傳，通過貼近群眾生活的方式，營造同頻共振、同向發力的良好氛圍。

（三）補足短板：提升前饋預測功能

前饋預測功能是危機應對的重點難點，是保障人民群眾生命財產安全的關鍵，也是此次危機應對中智慧城市作用發揮的突出短板，應當引起重視。第一，前饋預判功能。前饋預判功能就是指能夠結合城市數據信息，預先感知潛在危機情況。具體來說，就是城市智慧系統要逐步探索結合城市中包括人群、氣候、地理和輿情等各項數據的系統分析，能夠預先判斷包括公共衛生、自然災害、群體活動在內的各種危機發生概率，并且測算出危機發生后輻射影響范圍和大小，輔助政府做出科學決策。第二，前饋預警功能。當公共危機發生后，城市大腦能夠第一時間自動對危機進行精準定位和數據采集，并依據數據結果所顯示的緊急程度為應急指揮調度中心提供危機應對預案。在得到中心指令后，城市智慧預警系統隨即啟動，包括醫療、交通、政府、物資、社區等在內的各個城市智慧子系統將自動啟動緊急防控隔離措施，從而自動、高效和迅速應對危機。第三，前饋預防功能。前饋預防就是將已有數據進行比對，及時采取預防措施。具體來說就是將先前各類公共危機發生時的人群、氣候、地理等因素的相關數據導入系統作為對標，當每天滾動的城市數據指標達到最低警戒線時，智慧系統便會提供一系列降低各項危機指數的備選方案，為政府應對公共危機提供科學參考。

（四）突破思維：樹立整體思維模式

城市智慧系統的分散化、分割化容易導致一些部門陷入“局部空轉”，在做大量“無用功”的同時也造成資源極度浪費。第一，標準規范化。數據標準的不一致影響數據的分析篩查和再利用，降低危機治理效率。建議將城市中各類圖片、影像和文本數據進行標準化加工，同時統一各部門之間的數據統計口徑和錄入方式，實現關聯事物間信息的按需傳遞和高效交互。第二，管理周期化。城市智慧系統的價值在于應用，因此要在使用過程中總結經驗教訓，提升智慧城市系統的使用價值。建議將智慧城市的建設流程形成“設計→建設→投用→反饋→改進”的閉環，特別要注重“反饋”和“改進”環節，注重收集社會各方對城市智慧系統的應用評價和改進建議，以城市智慧系統的使用感受和使用效果為導向，通過不斷改進，提升城市智慧系統的使用價值。第三，部門協同化。各部門數據統計分散容易造成部門間的權屬不清與數據共享困難，提高危機應對難度。因此，建議各地區探索成立智慧城市建設領導小組，在智慧城市建設初期，結合各職能部門的實際訴求，由領導小組牽頭規范設置建立各項數據錄入系統和明確錄入口徑，在數據統計收集過程中則由各職能部門來具體實施。并且隨著數據系統的不斷完善，建議按照職能職責和安全等級，各部門可以在智慧系統云平臺上實現數據的共建共享，加快數據的高速流動。

（五）夯實基礎：完善智慧社區建設

在疫情防控過程中，民政部基層政權建設和社區治理司司長陳越良同志發出“對于社區來說開發一個抗疫軟件比捐十個億還管用”的感慨，真實地反映了社區干部對疫情防控智慧化的強烈需求，也深刻反映出了公共危機應對中城市智慧系統在社區管理中的重要作用和嚴重缺失。第一，完善智慧設施。建議政府部門要注重城市智慧系統的下沉，全面掌握社區居民信息，在加強社區管理（特別是應急管理和人員、車輛管理）的同時為居民提供更多便捷有效的智慧服務，將城市智慧系統融入到社區治理的方方面面，讓更多的城市居民共享城市智慧化成果。在智慧社區建設過程中還要注重傳統生活方式與現代智慧手段的有機銜接，確保智慧系統的科技性與實用性有機融合，實現城市整體與社區局部智慧系統的有機嵌套。第二，提高智慧意識。普遍看來，一些社區，特別是老舊社區居民的危機意識較為淡薄，對智慧系統的接納程度也較低。因此，建議社區借助此次疫情防控的機會加大宣傳力度，引導群眾在思想上認識到無接觸業務辦理的重要性，逐步從生活習慣方面開始接受城市智慧系統。第三，提升智慧服務。建議優選部分社區服務內嵌至智慧平臺中，讓居民可以通過手機端享受各類服務。在智慧平臺的建設中應當充分吸收居民的建議意見，激發他們的積極性和認同感。結合智慧系統使用中的實際困難，建議工作人員為行動不便的老人提供上門服務，在社區服務中心的智能機器上為群眾演示辦理，手把手教會居民使用智慧系統，通過熱情服務來實現智慧系統在社區的普及。

（六）化危為機：創新驅動釋放潛能

面對危機，智慧城市建設不僅要積極應戰，還要深入總結、提前思考。既要深刻反思短板不足又要充分利用成功經驗，全面提升城市智慧系統的應用廣度深度，提升城市智慧成果的共享服務水平，提高智慧城市的長期價值，給市民營造更加安全、舒適的城市空間。第一，豐富應用場景。結合市場空白和群眾所需，進一步推動“無接觸”“不見面”“零聚集”等智慧服務的創新延伸。為最大限度減少人員聚集，一些地區的智慧法院、智慧監獄等智慧系統已經開始試運行，其他領域的城市智慧化系統也應當進一步探索。建議充分參考借鑒“盒馬鮮生”等企業將“共享員工”的范圍從餐飲企業擴大到物流公司的有效做法，利用城市智慧系統調動好社會閑置資源，降低公共危機對社會整體和群眾個體的影響，提升共享資源的社會價值。另外建議逐步探索將用戶打開較少、關注極低的政務APP嵌入到微信、支付寶等頭部應用的小程序中，最大限度地提高社會公眾使用政務系統的頻率。第二，拓展受益范圍。建議將發達地區的醫療、教育、培訓等資源作為智慧紅利共享到偏遠落后地區，將數據資源、數據成果等共享至與市民生活息息相關的行業產業，進一步縮小地區和行業的差異，消除數字鴻溝實現智慧成果的全面共享。進一步挖掘高價值數據的商用價值和民用價值，創新數據衍生產品，加快提升數據流通速度。第三，提升城市品質。加快市場對行業、產業的洗牌，通過智慧城市的快速發展對高能耗、高污染、高危險產業加速淘汰。在城市智慧系統中加快區塊鏈技術的引進應用和區塊鏈產業創新基地建設，營造更加公平公正、安全高效的社會氛圍。進一步將共享理念深入人心，實現信息的互聯互通，降低人們的交通成本和排隊成本。在降低城市傳統基礎建設的同時，推進“新基建”的建設，尤其注重將辦公、教育、醫療、運動等智慧資源引進社區，實現城市居民生活的便利化和人性化。

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Abstract：Since the outbreak of Covid-19， the smart cities have provided important support for the response to public crises， the prevention and control of influenza epidemics， and the guarantee of social livelihood.However， in some areas the performance of urban intelligence systems in terms of epidemic awareness， retrospective tracking， material deployment， and community services is not satisfactory. Combined with the shortcomings of smart city construction in epidemic prevention and control， this paper analyzes its underlying causes， and put forward countermeasures and suggestions in terms of clarifying concepts， sticking to principles， supplementing shortcomings， thinking outside the box， consolidating the foundation， and turning crisis into opportunities，expecting to provide a certain reference for responding to public crises represented by epidemic prevention and control.

Key words：public crisis; smart city; construction path

責任編輯：許 ?丹