基于風(fēng)險視域的高校財務(wù)預(yù)算控制優(yōu)化對策

齊天 李學(xué)偉

【摘要】 ? 預(yù)算控制是高校財務(wù)的核心業(yè)務(wù)之一，文章基于預(yù)算控制和風(fēng)險管理理論，以《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》為指導(dǎo)，對D高校的預(yù)算控制情況進行分析，從內(nèi)控五要素角度探究其在預(yù)算業(yè)務(wù)控制工作中存在的缺陷，從預(yù)算編制及審批、執(zhí)行、調(diào)整、績效評價四個環(huán)節(jié)進行流程優(yōu)化，以保證D高校財務(wù)預(yù)算控制工作的順利實施，為高校內(nèi)部控制與風(fēng)險管理文化建設(shè)提供重要的理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】 ? 高校財務(wù);預(yù)算;內(nèi)部控制;風(fēng)險管理

【中圖分類號】 ? F234 ? 【文獻標(biāo)識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0065-03

一、引言

2012年財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定財務(wù)預(yù)算控制是一項強化經(jīng)濟活動的約束行為。2015年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》要求高校建立和健全預(yù)算控制的績效評價體系，將預(yù)算和決算內(nèi)容進一步擴大公開，建立預(yù)算責(zé)任追究機制，強化預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)外監(jiān)管。2016年，教育部出臺了與高校經(jīng)濟活動內(nèi)控相關(guān)的文件和指南，對高校的內(nèi)控建設(shè)做出具體要求和指導(dǎo)。隨著國家財政對教育投入的不斷增加，高校教育收入更加多元化，這就增加了高校對財務(wù)收入支出的監(jiān)管難度。當(dāng)前高校提升經(jīng)費使用效益、加強經(jīng)費監(jiān)督力度，最主要的手段就是規(guī)范高校的內(nèi)控制度，實行高校財務(wù)全面預(yù)算控制管理。因此，研究高校預(yù)算控制的缺陷和風(fēng)險，并對其進行優(yōu)化，對高校財務(wù)整體管理水平的提升具有重要的現(xiàn)實意義。

二、基于風(fēng)險視域的預(yù)算控制理論

（一）高校預(yù)算控制

高校預(yù)算控制就是采取科學(xué)的方式在收入與支出間對高校資源進行合理分配，通過合理設(shè)置高校預(yù)算管理主體機構(gòu)和預(yù)算會計崗位，制定預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)文件和規(guī)章制度;利用信息平臺強化與預(yù)算相關(guān)部門間的溝通與協(xié)調(diào)機制，建立預(yù)算執(zhí)行的分析機制和逐級申報審批程序;對編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算與監(jiān)督等預(yù)算業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險進行控制，從而提升預(yù)算內(nèi)控效率[1]。預(yù)算控制按照內(nèi)部授權(quán)審批、不相容崗位分離、歸口管理、信息公開等方法圍繞著高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)進行[2]，以科學(xué)合理的編制方法為基礎(chǔ)，規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)流程，遵守預(yù)算相關(guān)制度，監(jiān)督各機構(gòu)部門的預(yù)算執(zhí)行情況，合理進行高校財務(wù)資源的配置，制定高校的年度收入與支出預(yù)算計劃，確保高校運行管理健康發(fā)展。

（二）基于風(fēng)險管理的預(yù)算控制

風(fēng)險管理通常指某一組織或機構(gòu)對其所面臨的內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險進行評估和處理的過程，其目的就是要識別出潛伏在組織內(nèi)部的有可能對組織實現(xiàn)目標(biāo)有阻礙作用的相關(guān)事項，對已識別的可能發(fā)生的風(fēng)險實施控制。COSO委員會于1992年發(fā)布了 COSO報告，它是由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五大元素組成的內(nèi)控整體構(gòu)架;2004年 COSO委員會又發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理——整合框架》，強調(diào)風(fēng)險管理的重要性，把原有的風(fēng)險評估拓展為風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對三大元素，并將其概念融入內(nèi)控整體構(gòu)架中[3]，這是目前國際上普遍認可的全面管理控制風(fēng)險的指導(dǎo)方法。

依托 COSO的整合框架，國內(nèi)外很多高校在實踐中應(yīng)用風(fēng)險管理對高校合法合規(guī)、 學(xué)術(shù)道德、財務(wù)風(fēng)險等進行管控。本文繪制了以風(fēng)險管理為基石的高校預(yù)算控制流程圖（見下頁圖1）。具體為：（1）設(shè)定高校預(yù)算內(nèi)控的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略手段。（2）對高校管理層面和業(yè)務(wù)層面存在的預(yù)算風(fēng)險點進行梳理識別。（3）根據(jù)已識別出的風(fēng)險，實施定性或定量評估并判別成因。（4）根據(jù)風(fēng)險所能承受的程度分析其后果，制定應(yīng)對各個級別風(fēng)險的對策。（5）針對高校預(yù)算控制環(huán)境改進機構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、提升人員素質(zhì)等。（6）針對具體業(yè)務(wù)流程和操作風(fēng)險進行控制。（7）確保真實有效的預(yù)算信息能夠有效地在高校內(nèi)部進行傳遞。（8）對預(yù)算控制進行績效評價和監(jiān)督并及時整改。

三、D高校預(yù)算控制現(xiàn)狀

D部屬高校于1949年成立，是一所國家重點大學(xué)和“211工程”建設(shè)院校，2017年入選國家“雙一流”學(xué)科建設(shè)高校。現(xiàn)設(shè)有11個教學(xué)院系，是教育部人文社會科學(xué)重點研究基地。D高校預(yù)算體系由預(yù)算業(yè)務(wù)的決策層（黨委會）、管理層（計財處）、執(zhí)行層（各系處）和監(jiān)督層（審計處）四個層面構(gòu)成，初步建立起全校參與的全面預(yù)算控制管理模式。D高校的現(xiàn)行預(yù)算方法是財務(wù)處按照“零基預(yù)算法”“二上二下”程序制定年度計劃[4];風(fēng)險評估辦公室（設(shè)立在財務(wù)處）作為高校風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組的預(yù)算控制日常管理機構(gòu)，對每年度財務(wù)預(yù)算進行風(fēng)險評估，督促和提高全校師生員工對高校財務(wù)重大風(fēng)險的重視和統(tǒng)一認知，分析并找出目前財務(wù)預(yù)算工作中的重大風(fēng)險，使所有師生員工能夠認真開展風(fēng)險應(yīng)對措施以規(guī)避風(fēng)險發(fā)生。

從圖2、圖3可以看出，D高校2015—2019年的預(yù)算收入執(zhí)行率和預(yù)算支出執(zhí)行率差額均<10%，僅2018年為15.56%，這說明 D高校在實際教學(xué)任務(wù)調(diào)整后沒有及時進行預(yù)算調(diào)整，沒有動態(tài)監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致其預(yù)算支出執(zhí)行率偏低，需要優(yōu)化預(yù)算控制流程中的關(guān)鍵風(fēng)險點。

四、D高校預(yù)算控制存在的缺陷

（一）預(yù)算控制環(huán)境不健全

內(nèi)控是預(yù)算業(yè)務(wù)強有力的制度保障，預(yù)算控制是內(nèi)控的實施起點。良好的內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)來自高校全體師生員工對內(nèi)控的重視。但由于 D高校管理層面內(nèi)控意識較為淡薄，預(yù)算管理辦法不夠健全，制度的更新跟不上高校的戰(zhàn)略發(fā)展，沒有明晰的工作流程方法，無法將預(yù)算控制體制化、日?；瑢?dǎo)致預(yù)算項目與高校發(fā)展戰(zhàn)略契合度低。

（二）預(yù)算控制活動不規(guī)范

D高校財務(wù)業(yè)務(wù)流程手冊和相關(guān)管理辦法中并未制定預(yù)算執(zhí)行情況定期報告和定期會議制度，也沒有完善的預(yù)算分析流程圖，缺少預(yù)算分析的詳細指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算分析不全面，進而影響預(yù)算績效考核;預(yù)算的編制仍采用“基數(shù)+增長”的方式，致使預(yù)算不夠細致;缺少一套系統(tǒng)的預(yù)算績效考核評價體系和執(zhí)行偏差問責(zé)制度;由于預(yù)算編制缺乏嚴謹性，使預(yù)算業(yè)務(wù)事中、事后控制的有效性無法保障，最終導(dǎo)致預(yù)算和決算相互脫節(jié)，不利于提高預(yù)算執(zhí)行控制效率，無法真實、全面地反映預(yù)算執(zhí)行情況。

（三）預(yù)算風(fēng)險防范不明確

D高校雖然建立了風(fēng)險評估辦公室，也制定了高校內(nèi)控制度，但在進行全面預(yù)算時對內(nèi)控存在的風(fēng)險關(guān)注不夠，未在預(yù)算各環(huán)節(jié)中找到可能發(fā)生的風(fēng)險點;無法動態(tài)防范預(yù)算控制的風(fēng)險，沒有評估風(fēng)險可能發(fā)生的危害程度以及發(fā)生概率，未建立健全完善的內(nèi)控風(fēng)險預(yù)警機制;無法保證預(yù)警渠道的暢通以及相關(guān)人員獲取預(yù)警信息的時效性，不能確保財務(wù)預(yù)算控制工作順利有效進行。

（四）預(yù)算控制信息不透明

D高校未形成全員參與預(yù)算控制的局面，沒有建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制;D高校官網(wǎng)除了每年度的預(yù)決算報告公開發(fā)布外，沒有任何與預(yù)算控制建設(shè)有關(guān)的信息和預(yù)算績效考核內(nèi)容，無法及時發(fā)揮信息公開對高校預(yù)算控制建設(shè)的促進和監(jiān)督作用。

（五）預(yù)算控制監(jiān)管不完整

內(nèi)部監(jiān)督機制是高校預(yù)算管理得以順利開展的關(guān)鍵性保障措施，然而 D高校審計處的事后監(jiān)督常常無法充分發(fā)揮其在預(yù)算控制體系中的重要作用，時常出現(xiàn)資金使用效率低下及執(zhí)行進度滯后等情況;D高校計財處身兼多職的現(xiàn)狀嚴重，不能做到“決策、執(zhí)行、評價、監(jiān)督”多權(quán)分立;高校領(lǐng)導(dǎo)在日常工作中沒有隨時對經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督和控制，對預(yù)算執(zhí)行偏差無法快速做出適當(dāng)調(diào)整。

五、高校財務(wù)預(yù)算控制的優(yōu)化對策

（一）預(yù)算編制和審批控制優(yōu)化

高校的預(yù)算編制必須遵守“量入為出，收支均衡”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，將有限的收入按學(xué)校發(fā)展需求合理分配;各系處編制預(yù)算建議和績效考核目標(biāo)，提交計財處制定預(yù)算草案，然后由審計處審核，校黨委審定通過后向各系處下達預(yù)算;通常高校計財處是編制預(yù)算的主要單位，應(yīng)根據(jù)本校的長遠發(fā)展規(guī)劃和部署，結(jié)合每年度預(yù)算收入和支出對高校系處部室的預(yù)算報表進行科學(xué)審核，確保預(yù)算的編制符合高校整體預(yù)算，達到收支均衡的結(jié)果。

在預(yù)算編制過程中應(yīng)科學(xué)合理地分析本部門將要支出的費用并編制預(yù)算，特別需要關(guān)注費用需求的估計是否準(zhǔn)確、業(yè)務(wù)支出費用與高校戰(zhàn)略目標(biāo)是否匹配、經(jīng)費配置是否合理、預(yù)算績效的考核目標(biāo)是否有效以及編制預(yù)算是否科學(xué)等風(fēng)險因素，從而有效控制預(yù)算在編制過程中的風(fēng)險問題。

（二）預(yù)算執(zhí)行流程優(yōu)化

各系處負責(zé)人在簽字審批之前，要對照預(yù)算指標(biāo)支出范圍對準(zhǔn)備開展的活動的必要性和科學(xué)性重新關(guān)注，并做好本部門累計預(yù)算支出統(tǒng)計，每月與計財處提供的預(yù)算管理報告核對。財務(wù)部門應(yīng)嚴格審核各部門預(yù)算指標(biāo)，確保預(yù)算執(zhí)行流程的規(guī)范性和真實性，對超出預(yù)算指標(biāo)的支出堅決不予支出。

對于財務(wù)收入預(yù)算執(zhí)行，特別需要關(guān)注在上級預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)下達，而有些部門并未及時申請預(yù)算款規(guī)劃的情況、部分學(xué)生欠費未繳現(xiàn)象和沒有按照規(guī)定進行分成收入結(jié)算等風(fēng)險因素;對于支出預(yù)算執(zhí)行，需要注意預(yù)算執(zhí)行的具體憑證、預(yù)算執(zhí)行是否超出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行進度是否滯后和經(jīng)費使用是否混亂等風(fēng)險因素，同時制定預(yù)算執(zhí)行全程跟蹤控制制度，通過定期檢查預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀不斷調(diào)整偏差，避免預(yù)算執(zhí)行差異過大。

（三）預(yù)算調(diào)整流程優(yōu)化

各系處的預(yù)算必須調(diào)整時要及時提出書面申請，寫清楚匯報及預(yù)算調(diào)整的理由、告知原有已定的預(yù)算方案的預(yù)算指標(biāo)在調(diào)整后的差異程度以及調(diào)整對高校整體年度預(yù)算支出的影響;由歸口部門查核后，再由計財處對其要求調(diào)整的預(yù)算申請是否合理與完整進行初審，然后上交給校預(yù)算管理委員會進行審核，再根據(jù)追加預(yù)算的金額大小分級上報主管院領(lǐng)導(dǎo)審批，審批通過后由計財處變更相應(yīng)預(yù)算控制指標(biāo);對于年初預(yù)算已納入的校內(nèi)預(yù)算進行調(diào)整。

高校嚴格控制預(yù)算調(diào)整次數(shù)，盡量避免預(yù)算調(diào)整。明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的條件，要把預(yù)算管理系統(tǒng)嵌入高校賬務(wù)綜合平臺，并實行信息整合，增加按項目、系處進行預(yù)警、報警、執(zhí)行進度差異分析和消息推送等功能，審計處應(yīng)對發(fā)生預(yù)算調(diào)整的部門實行實時監(jiān)督評價。

（四）預(yù)算績效評價控制優(yōu)化

高?？梢园凑铡督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》的規(guī)定、預(yù)算業(yè)務(wù)流程及預(yù)算分析報告，建立一套詳細的績效評價考核方案。在績效評價考核方案中可通過大部分定量、少部分定性的指標(biāo)對各系處預(yù)算控制的準(zhǔn)確性、有效性、規(guī)范性進行評價?？梢灾攸c將收入預(yù)決算執(zhí)行率、支出預(yù)決算執(zhí)行率和年初結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余預(yù)決算差異率等評價指標(biāo)納入考核，通過設(shè)定權(quán)重來綜合評價部門的預(yù)算績效。

考核預(yù)算績效結(jié)果，要嚴格遵守高校的相關(guān)規(guī)定，對績效考核的等級獎懲嚴明，優(yōu)秀系處給予獎勵，較差系處給予處罰，并記錄在案，將其績效考核水平的優(yōu)劣作為第二個年度高校預(yù)算支出經(jīng)費分配的重要依據(jù)。要注意績效評價工作是否有效開展、考核標(biāo)準(zhǔn)是否保持一致、評價考核結(jié)果是否合理使用等風(fēng)險因素。

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