政府會計制度、內部控制與高校合同管理

摘 要：從近年來我國行政事業單位內控建設及實施情況來看，高校合同管理屬于薄弱環節。在2019年我國行政事業單位全面施行政府會計制度的大背景下，又對高校合同管理提出了更高的要求。結合政府會計制度和內部控制的要求，探討高校合同管理中存在的問題和解決的途徑。

關鍵詞：政府會計制度;內部控制;高校合同管理

中圖分類號：F23???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.055

0 引言

2019年1月1日起，政府會計制度在全國所有的行政事業單位范圍內全面推行實施。高等院校作為政府會計主體的重要組成部分，新的會計核算模式對高校財務信息化水平、成本分析與績效管理、內控管理等方面提出了更新更高的要求。

財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》將行政事業單位經濟活動分為預算管理、收支管理、政府采購管理、建設項目管理、合同管理和其他情況六大模塊?！督逃恐睂俑咝＝洕顒觾炔靠刂浦改希ㄔ囆校吩谪斦繉π姓聵I單位內控業務模塊劃分的基礎上，根據高校自身經濟業務的特點，進一步將高校經濟活動細分為控制環境、預決算管理、資產管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購管理等15個業務模塊。合同業務是高校經濟活動的重要組成部分，合同管理是高校內部控制業務層面的重要內容。

本文在政府會計制度改革背景下，結合高校內控要求，分析目前高校合同管理中存在的問題，探討優化高校合同管理的路徑。

1 高校合同概述

目前學術界對高校內部控制的研究觀點基本分為兩大類：一是全面內部控制;二是非全面內部控制，僅限于高校經濟業務，與此相應的合同管理內控也分為全面合同和非全面合同兩類，非全面合同僅指經濟類合同。

根據政府會計制度對成本分析與績效管理的要求、內部控制對財務風險管控的要求，高校合同管理一般側重于經濟合同，是指為實現一定的經濟目的，以學校或學校授權的職能部門為主體，與其他平等主體的自然人、法人及其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系所訂立的書面協議。主要包括采購合同、工程合同、科研項目合同、合作辦學合同、對外投資合同、成果轉讓合同、租賃合同、借款合同、財產保險合同等。

2 高校合同管理的現狀及存在的問題

根據對部分高校的調研情況，目前合同管理的現狀是內部控制建設滯后，組織結構不健全，制度體系不完善，內部控制薄弱，內控風險系數較高，存在的問題主要有以下幾個方面。

2.1 合同管理重視程度不足，風險意識薄弱

在調研中發現，大部分高校對合同管理內部控制不夠重視，普遍沒有專設合同管理部門和崗位，合同管理主要是相關職能部門及工作人員兼管相關業務的合同。校級層面對合同風險管控力度明顯不足;對于經濟合同的簽訂存在“走形式”思維，甚至有個別校級領導表示，其學校多來年合同方面從未出現過問題，所以沒有必要耗費大量人力物力來加強合同管理。

2.2 合同管理部門和崗位設置不合理

基于校長是高校法人代表和公章使用等原因，大多將學校辦公室作為合同綜合管理部門;相關職能部門作為合同管理牽頭部門，負責其職能范圍內的合同業務，導致合同業務分散在校內多個部門，涉及多部門的合同協調難度大。合同管理在綜合管理部門和職能部門都沒有專門的崗位設置和人員配置，由職能業務的工作人員兼管相關業務的合同，其對合同業務的專業水平不足，導致合同業務存在一定風險。

2.3 合同業務流程設計不科學，不相容崗位未完全分離

高校普遍存在合同業務流程設計不科學的問題，合同管理流程中沒有必要的相互牽制和監督檢查機制，缺乏有效的審批授權管理，不相容崗位沒有做到完全分離，甚至存在個別學校由職能部門的同一個員工負責合同從發起到簽訂的全部流程，合同業務內部控制形容虛設。

2.4 合同管理未能與學校預算相協調

高校普遍對合同預算編制重視不足，預算編制粗糙且隨意性大，甚至存在合同預算缺失現象，沒有嚴格按照“先預算，后計劃，再實施”的程序進行。其中問題比較突出的要屬高校采購合同，實踐中多數高校采購計劃于財務預算脫節，實際采購金額嚴重偏離預算，無法做到“無預算不執行，有預算不超支”。

2.5 內部審計監督的有效性沒有得到充分發揮

調研中了解到，高校的合同內控制度建設相對滯后，部分高校已經出臺了合同管理制度，但是僅有宏觀層面的總體要求，缺少各類合同管理細則，導致內部審計監督部門在合同管理過程中缺乏監督和控制依據，處于被動監管狀態，無法有據可依的主動監管合同訂立和執行過程中的可能出現的問題，不能充分發揮內部控制有效性。

2.6 合同檔案管理不規范

由于高校普遍由各個職能部門牽頭負責其職能范圍內的合同業務，所以合同檔案分散在各相關業務部門，沒有統一的檔案管理部門進行集中管理，導致合同檔案查詢和使用非常不便，領導層難以掌握學校經濟合同統計數據及經濟活動整體情況。分散的合同檔案管理也容易導致在出現問題時各部門相互推諉扯皮，潛在合同風險隱患較大。

2.7 合同管理信息化水平較低

相比資產、預算、收支、采購等其他內控模塊，高校合同管理信息化水平較低。目前普遍仍然采用線下紙質合同審簽流程，手工作業方式導致合同信息采集和維護滯后，合同信息登記和更新不及時，不便于各部門之間信息互聯互通。對于規模大、經費多的高校，經濟合同業務量很大，手工方式下甚至連每年度內控報告要求的合同統計數據都難以準確提供。

3 高校合同管理存在問題的原因剖析

找準問題的根源，才能從根本上提高合同管理內控水平，防范高校經濟合同潛在風險。對高校合同管理存在的問題進行深入剖析，主要原因有以下幾個方面。

3.1 合同管理內控環境不佳

與企業相比，高校作為事業單位，受長期以來計劃經濟思維影響，領導層對合同管理的重視程度不足，合同管理內部控制環境薄弱。高校合同涉及內部多個部門，存在合同審簽與執行相分離的特點，內控環境不佳導致高校經濟合同管理內控風險得不到有效控制，存在出現法律糾紛和承擔違約責任的風險。

3.2 合同管理組織體系不健全

合同管理缺乏頂層設計，目前我國高校合同管理的組織體系普遍不夠健全，權責劃分不明確，導致管理部門和崗位設置不合理。學校層面沒有成立合同管理領導小組;校內沒有專門設置合同管理牽頭部門，各個職能部門負責其業務相關的合同，僅由校辦負責簽章;普遍沒有設立經濟合同法務室，學校法律事務部也沒有專門設置審核經濟合同法律風險的專人專崗。

3.3 合同管理內控制度體系不完善

目前大多數高校的合同管理內控制度體系不夠完善，僅在內控建設啟動后，出臺學校層面的合同管理辦法，普遍沒有出臺各類經濟合同的實施細則，未能實現合同立項、擬定、審簽、執行、監督、歸檔等各個環節的相互牽制機制，沒有完全實現不相容崗位相分離。授權審批制度不規范，實際工作中存在業務部門自行完成合同審簽的情況，未實行有效的逐級授權審批機制，導致合同管理流程不合規。合同執行監督制度不完善，績效評價機制缺失，內部紀檢審計部門對合同的審簽和執行過程沒有進行有效的監督，也沒有結合校內財務預算實時監控資金使用情況。

3.4 合同管理專業人才匱乏

高校合同涉及財務、基建、審計、法律、采購、資產等多方面內容，合同管理人員由各職能部門工作人員擔任，普遍非專業出身，對合同管理風險管控的必要性認識不足，法律知識欠缺，風險意識淡薄。

3.5 合同管理信息化建設滯后

高校合同管理信息化建設滯后，相比資產、預算、收支、采購等業務，高校合同業務的信息化水平較低，大多仍采用線下手工紙質處理合同業務。即便個別高校已經運行線上系統，但尚未實現與財務和資產、采購等其他系統互聯互通，“信息孤島”無法實現實時掌握財務支付進度等情況，也難以實現信息公開和民主監督。

4 政府會計制度和內部控制對高校合同管理的要求

根據《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的要求，2016年起行政事業單位每年報送內部控制報告。2017年合同管理模塊“合同訂立規范情況”僅要求填報合同總個數和合同審批個數，2018年增加了合同的驗收情況、執行情況等填報內容。從內控報告的變化來看，對合同管模塊的重視程度不斷提高，填報內容有逐步增加和細化的趨勢，對高校合同管理提出了更高的要求。

政府會計制度的施行對高校財務管理來說，最重要的變化是引入全責發生制，將加強對高校學生培養成本的核算、績效管理等方面，這些都要求高校加強合同管理，提供更加準確的統計數據。

5 優化高校合同管理的路徑

經濟合同的簽訂及履行，是各類經費安全有效投入教育科研事業的重要途徑。通過對目前我國高校合同管理現狀、存在的問題及原因的剖析，結合內控和政府會計制度的要求，提出以下優化措施。

5.1 加強普法教育，改善內控環境

高校的整體內部控制環境如何，是影響各個業務模塊內控水平的重要因素。高校需要加強普法教育和宣傳力度，提高領導層重視水平，加強風險意識，樹立合同管理人員法制觀念，營造良好的內部控制環境。

5.2 健全合同管理組織體系

高校合同業務不僅涉及校內眾多部門，且與校外市場主體之間產生復雜的法律關系，健全的組織體系是高校合同管理的基石。合同管理組織體系包括合同管理領導小組、合同法務部門、合同歸口管理部門、合同牽頭管理部門等機構設置以及職能部門內部合同管理人員的崗位設置，需要逐步健全。

5.3 完善合同管理內控制度體系

合同內部控制要落到實處首先要建立完善的內控制度體系，遵循“內控制度化，制度流程化，流程表單化”的實施方案，才能使合同管理規范化。合同專用章管理制度、合同臺賬制度、授權委托書管理制度、資信調查制度、信用管理制度、合同會簽制度、合同糾紛處理制度、合同檔案管理制度、合同績效評價制度等都是高校合同管理需要細化的方面。

5.4 加強合同管理人才隊伍建設

隨著市場經濟的不斷發展，高校與校外市場主體之間產生越來越復雜的合同關系，高校合同業務日趨復雜。高校必須將外部引進專業人才和加強內部人員培養相結合，邀請業內專家指導培訓，提高合同管理人員的業務技能，建立一支專業的合同管理人才隊伍才能做好合同管理、防范經濟和法律風險。

5.5 加快合同管理信息化建設，提高信息化水平

高校應加快合同管理信息化建設步伐，合同管理應納入學校管理信息系統的統一規劃，由學校信息技術部門負責合同管理系統的開發籌建，將合同從發起、審簽、執行、監督到績效評價的全生命周期納入信息化系統。將合同系統與財務、采購、資產等系統互通互聯，建設統一的信息共享平臺，打破“信息孤島”，實現不同系統間的數據共享，提高合同管理信息化水平。

參考文獻

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基金項目：2018年度中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目（SWU1809234）。

作者簡介：薛曉琳（1988-），女，山西運城人，會計師，主要從事會計學及高校財務管理方面的研究。