論人民調解制度去行政化問題

許艷欣

摘 要：人民調解制度是一項獨具中國特色的糾紛解決制度，同時也是我國重要的基層治理機制。多年前“楓橋經驗”的推廣，更推動了人民調解制度的發展。但實踐中許多人民調解都是在行政機關的主導下進行的，我國當前的人民調解制度呈現出行政化的趨勢。

關鍵詞：人民調解;行政化;社會矛盾;楓橋經驗

隨著國家及各級政府對人民調解工作的大力推進，覆蓋多個社會領域的人民調解工作體系逐步形成，在諸多領域化解民事矛盾，促進了社會的和諧與穩定。在贏得人民群眾廣泛贊譽的同時，人民調解工作的行政化趨勢日漸凸顯。因此，本文探討人民調解制度去行政化問題，具有較強的理論意義和實踐意義。

一、人民調解制度簡介

（一）人民調解制度的法律規定

人民調解制度因獨具中國特色而被西方譽為“東方經驗”。關于人民調解，《人民調解法》第二條作了具體的規定，“人民調解是指在人民調解委員會主持下，通過說服、疏導、教育等方式，促使當事人平等協商，在雙方自愿的基礎上達成調解協議，解決民間糾紛的活動。”

（二）人民調解制度的特征

1.群眾性

人民調解委員會在性質上并不屬于國家機關，一般由村委會或者居委會的主任兼任人民調解員，或者由村民或者居民推薦的本轄區范圍內具有威望的村民或者居民擔任。[1]因此，人民調解具有群眾性。

2.自治性

村委會和居委會是群眾性自治組織，人民調解委員會是其下設的調解組織。因此，在性質上也具有自治性。糾紛當事人有權選擇通過何種方式解決糾紛。

3.民間性

人民調解針對的是民間糾紛，調解的依據包括法律法規、國家政策，以及大量的社會公德和鄉規民約。

二、人民調解制度的行政化分析

（一）當今社會矛盾的深層次原因

當今的社會矛盾可以說是包羅萬象，有些矛盾是罕見的。究其根本原因，可以歸結為以下幾點：

1.貧富不均

我國自古就存在貧富不均的問題。改革開放以后，社會發展取得了巨大成就，城鄉居民收入隨之增加，收入的差距也在擴大。貧富差距雖然是一種客觀存在的事實，但也具有主觀性，直接關系到人們的心理感受，[2]從而導致社會矛盾的發生。

2.群眾未獲得期望的改革紅利

對于廣大群眾來說，改革就是最大的紅利。然而，現實中的百姓生活水平雖然較前有所提高，但并未獲得期望的改革紅利。比如，每年一度的春運，直接反映了很多中西部百姓為養家糊口，遠離家鄉外出打工的社會現象。這也容易導致社會矛盾的產生。

3.群眾的利益訴求表達不通暢

為保障廣大群眾的合法利益，應當允許他們通暢地表達利益訴求。然而，實踐中卻存在著部分干部為降低政績考核中要求的群眾上訪數量，采取各種不當方式來壓制群眾反映問題。如此不暢的訴求表達渠道在一定程度上加劇了矛盾的爆發。

4.社會階層的固化

改革開放以來，我國社會的階層結構也隨之發生了變化，出現了新的社會階層結構。當今社會涌現的各種“二代”概念，就是這種新的階層結構的表現之一。此種社會現象的存在，也導致了社會矛盾的產生。

5.干部隊伍素質有待提升

我國的干部隊伍素質參差不齊，個別干部欠缺法治意識，在工作中處理問題時，缺乏依法行政的意識和能力。再加上平時的教育、管理、監督不到位，不僅解決不了實際問題，滿足不了群眾的利益訴求，還可能導致新的社會矛盾的產生。

（二）人民調解制度的優勢

區別于其他的糾紛解決方式，人民調解制度的優勢表現為以下幾點：

1.前提基于自愿

在訴訟中，糾紛當事人之間的法律關系以及法律責任的承擔，是由人民法院行使國家審判權來確定的。與此不同，人民調解活動實施的整個過程，都是在糾紛當事人自愿的前提下進行的。

2.方式具有主動性

“不告不理”是人民法院審理案件的基本原則之一。與此不同，人民調解制度工作的重點則是預防，調解組織可以主動介入糾紛。這有利于及早消除處于萌芽狀態的矛盾，及時化解基層糾紛。

3.程序具有簡易性

民事訴訟往往經歷繁瑣的訴訟程序，不利于糾紛的及時解決。與此相比，人民調解程序簡單，處理糾紛也更高效，不但節約了社會成本，分流案件的同時還減輕了人民法院的壓力。

4.結果具有靈活性

訴訟程序中，法院的判決靈活性較小，需要綜合考慮案件事實和法律的適用。而人民調解活動中，當事人可以自由處分自己的權利，在符合法律規定的前提下靈活約定調解協議的內容。

（三）人民調解制度行政化原因

如上文所述，人民調解制度具有自治性，受此局限，調解工作的開展需要人民政府的經費支持。解決經費問題是解決基層矛盾糾紛、維持基層人民調解工作正常開展的重要保障。

此外，在實踐中，人民調解制度的發展并不平衡。這種現象的存在與當地的經濟發展狀況以及當地政府對人民調解工作的態度密切相關。如果當地政府重視人民調解工作，且該地區經濟比較發達，則該地區的人民調解工作會做得相對比較好;反之，當地的人民調解工作則很難順利開展。

綜上所述，我們應當重視人民調解制度所具有的預防糾紛擴大化的優勢。同時，我們也應意識到，人民調解的發展和壯大需要行政力量的支持。新時期諸多社會矛盾的解決，必須發揮行政的力量和作用，所以應當允許一定的行政色彩存在。但是，這種行政色彩不能和人民調解制度的自治性統一在一起。

三、人民調解制度行政化問題的體現

基于以上制度背景及多種社會原因，人民調解制度的行政化色彩越來越濃，具體體現在以下三個方面：

（一）人民調解制度的自治性降低

如上所述，自治性是人民調解制度的特征。但最近幾年，在組織設置上，村委會和居委會的自治性有所降低，行政性有所增強。它們基本的配置人員是村委會書記、居委會主任和臨時聘用人員。其中，書記/主任為人民調解委員會主任，而人民調解員則以兼職居多。這樣的安排導致了，人民調解委員會的組織設置基本與基層自治組織的組織設置重合，其選舉、換屆也只是流于形式。[3]而基層的自治組織是在基層人民政府的指導下進行工作的，基本的設置類似于行政機構。因此，人民調解委員會的組織設置也具有了行政化趨勢。

（二）人民調解工作的開展缺乏獨立性

人民調解是由人民群眾采用非對抗的方式來化解社會矛盾糾紛。但大部分的村委會、居委會主任兼具雙重身份，而很多人民調解的案件與其身份所擁有的管理權有關。這就導致了，他們主持調解案件的動機是為了完成行政任務，在客觀上造成了人民調解的行政化運行模式。

人民調解工作的開展缺乏獨立性，還表現為非正式化運作行政權力的現象。[4]原因在于：在基層工作中，對人民調解工作采用的是行政目標、行政任務等行政標準，基本將其劃歸于綜合治理的范疇內。因此，許多本身應當屬于行政調解，但由司法工作人員主持調解的案件，也劃歸為人民調解。

（三）人民調解組織與基層政府的關系發生了改變

根據法律規定，司法行政機關與人民調解組織之間是“指導”關系。但在實踐中，二者的關系表現為：

一方面，人民調解組織所在的村委會、居委會與其上級的行政機關之間的關系從“指導”關系轉向“領導”關系，而基層司法機關則處于基層政府和上一級司法行政機關和的雙重領導之下，這就使得人民調解組織與基層政府之間的關系也逐步轉變為“領導”關系。

另一方面，在人民調解工作的開展和經費保障方面，人民政府應當給予必要的支持和保障。實踐中，基層政府不重視人民調解的具體事務，導致經費保障不足，無法正常開展調解工作。

四、人民調解制度去行政化的措施

基于以上對人民調解制度行政化的背景、原因及體現的分析，我們應當學習新時代“楓橋經驗”的工作理念和方法，構建人民調解與司法調解、行政調解相銜接的多元化糾紛解決機制。

（一）人民調解員隊伍的專業化建設—多元化糾紛解決機制的基礎保障

我們需要學習新時代“楓橋經驗”的基本方法，加強人民調解員隊伍的專業化建設，這是構建多元化糾紛解決機制的基礎保障。

首先，人民調解員要具有專業背景。調解委員會換屆時應考慮聘用社會專業人士，比如：律師、教師、專家學者等。由這些專業人士來擔任人民調解員，可以優化人民調解員的隊伍結構。

其次，要加強人民調解員的專業培訓力度。可以通過專家講授、觀摩開庭等多種方式，定期、分批培訓人民調解員，以提高法律水平和調解工作技能。

再次，強化人民法院的分類指導。針對人民調解工作目前呈現專業化的發展趨勢，人民法院要分別在勞動爭議、醫療侵權、環境污染等方面更具針對性地加大指導力度。

（二）多種銜接機制建設—多元化糾紛解決機制的堅強保證

我們需要學習新時代“楓橋經驗”的內生動力，不斷推陳創新，逐步完善人民調解制度，這也是構建多元化糾紛解決機制的堅強保證。

首先，要完善人民調解與行政調解、司法調解的三調解銜接機制。堅持立法先行，會同相關部門聯合制定文件，為完善三調解銜接機制提供重要的法律遵循。

其次，要創新人民調解與大數據技術的銜接融合機制。人民調解工作要與社會信息化發展相適應，要號召群眾積極參與互動討論，采取線上與線下相配合的工作方式，促進大數據技術與人民調解工作的融合發展。

最后，要采取多種措施解決人民調解工作的經費問題。一方面，充分激活自身造血機制，增加收入和開源。在不超過仲裁費用的情況下，考慮收取適當的費用。另一方面，應進一步發揮外部供血機制作用。要建立“政府購買服務”體系，完善補貼標準的設定等內容。[5]

（三）精準服務建設—多元化糾紛解決機制的重要環節

我們需要把握新時代“楓橋經驗”的工作重點，大力推進人民調解工作精準服務建設，這是多元化糾紛解決機制的重要環節。

首先，人民調解組織要為政府提供精準的糾紛“預警”服務。調解組織要提高對糾紛的預判能力，充分利用自身分布廣泛的特點以及調解員長期扎根基層的優勢，及早發現潛在問題隱患，并及時上報政府，為政府做出科學決策提供參考。

其次，人民調解組織還要為群眾提供精準的糾紛“化解”服務。要充分發揮人民調解工作在維護社會穩定方面的“第一道防線”作用，及時發現苗頭并有效化解當事人之間的糾紛，預防矛盾擴大化。

結語

在中國特色社會主義進入新時代的背景下，人民調解制度也迎來了多元化的發展階段。我們要充分利用人民群眾解決社會矛盾，應當弘揚新時代的“楓橋經驗”，爭取做到小事不出家門，大事不出村莊。與此同時，充分發揮基層人民調解工作在信訪分流中的作用。隨著在實踐中發現問題，在發展中解決問題，民事糾紛多元化解機制一定會在司法實踐中取得長足的進步。

參考文獻：

[1]羅顯斌，任文啟.新時代人民調解創新發展的思考[J].中國司法，2018（12）：45-51.

[2]彭蕊.消除貧富差距共迎美好時代[J].科學與技術，2019（15）：110-111.

[3]曹帥.新時代基層人民調解工作存在的問題與對策研究[J].法制與經濟，2019（08）：172-173.

[4]侯元貞.“行政化”人民調解的實踐樣態——正式權力的非正式運作[J].文史博覽（理論），2016（08）：67-69.

[5]范明志.規范化：基層人民調解工作的發展趨勢[J].人民論壇，2019（02）：76-77.