城市混合土地的利用趨勢(shì)與其規(guī)劃控制管理分析

文芳英

摘要：本文首先分析城市土地混合利用的必要性，其次闡述城市土地混合利用的現(xiàn)狀和問題，最后提出城市混合土地的規(guī)劃控制管理的措施，旨在解決城市土地混合利用的問題和提升城市土地利用率。

關(guān)鍵詞：城市混合土地利用;必要性;現(xiàn)狀與問題;解決措施

Abstract： This article first analyzes the necessity of urban land mixed use， secondly describes the current status and problems of urban land mixed use， and finally proposes measures for urban mixed land planning and management， which aims to solve the problem of mixed utilization of urban land and improve the utilization rate of urban land.

Key words： urban mixed land use;necessity;current situation and problems;solutions

1? 城市土地混合利用的必要性

目前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，大量的農(nóng)村人口流入到城市，這給城市帶來了極大的人口壓力。如何解決龐大的人口流入問題？如何將城市中有限的土地充分發(fā)揮其最大的價(jià)值？是當(dāng)下以及未來政府需要著重解決的問題。

城市土地混合利用是有效緩解城市土地緊缺的重要措施，它能夠節(jié)約有限的城市土地并充分發(fā)揮土地的價(jià)值，適應(yīng)當(dāng)今我國(guó)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)以及符合人們對(duì)于居住環(huán)境的高質(zhì)量要求的方向。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化程度不斷加深，城市土地混合利用的優(yōu)勢(shì)愈發(fā)明顯，全國(guó)各地政府根據(jù)自身的實(shí)際情況開發(fā)出各種類型的土地混合利用措施。城市土地混合利用除了能夠緩解城市人口居住壓力以外，還能夠提升城市的活力。第一，城市土地混合利用能夠帶動(dòng)多個(gè)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，在同一區(qū)域內(nèi)，形形色色的各類產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展相輔相成協(xié)同并進(jìn)，互相之間形成以產(chǎn)業(yè)化為主的規(guī)模效應(yīng)，不斷擴(kuò)展區(qū)域品牌影響力，吸引更多的人口以及資本的流入。第二，城市土地的混合利用還能夠幫助縮小貧富差距，由于在同一區(qū)域內(nèi)土地的混合利用吸引了各種類型各個(gè)層級(jí)的人，所以不同階層的人能夠相互幫助實(shí)現(xiàn)共同富裕，縮小因城市空間分層而帶來的收入差距過大的問題。第三，城市土地的混合利用還能夠增強(qiáng)人口的粘性和提高人才吸引力。類似于中心城市集中群效應(yīng)，土地的混合利用能夠形成以某一區(qū)域的“中心群”，不但能夠擴(kuò)展其影響力而且能夠吸引越來越多的人才。

2? 城市混合土地的利用現(xiàn)狀及問題

2.1 城市混合土地利用的現(xiàn)狀

目前我國(guó)大部分城市逐步實(shí)施“混合用地”的模式，從傳統(tǒng)的“一宗地只有一種用地性質(zhì)”的城市用地管理模式轉(zhuǎn)變到可以在一宗地上同時(shí)建設(shè)多種功能的建筑物。以青島為例，青島于2014年在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)施混合用地模式，該模式對(duì)于提高青島土地使用價(jià)值和緩解青島人口流入過快帶來的居住壓力都能產(chǎn)生積極的意義。在城市土地的混合利用指導(dǎo)下，青島給全國(guó)其他的城市帶來了新的啟發(fā)：第一，增加土地用途。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，政府增加了當(dāng)?shù)赝恋氐挠猛荆M量在同一區(qū)域內(nèi)發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，讓多種產(chǎn)業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多的活力。第二，增加市場(chǎng)調(diào)節(jié)力量。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向好向上發(fā)展，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自身情況以及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)放松政府監(jiān)管并增加市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，讓市場(chǎng)這雙“無形的手”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升土地混合利用的效果。第三，充分利用土地資源。當(dāng)?shù)卣贫艘幌盗锌茖W(xué)的土地利用規(guī)劃，努力讓每一寸土地都能夠發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚貏?shì)以及經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)，讓城市的混合土地利用實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。第四，堅(jiān)持合理的土地出讓方式。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)建筑物的特點(diǎn)和功能遵循不同的土地出讓細(xì)則，爭(zhēng)取在政府和市場(chǎng)之中間找到契合點(diǎn)，充分利用城市土地混合利用政策，讓土地的價(jià)值發(fā)揮到最大。

以海口市江東新區(qū)起步區(qū)為例，江東新區(qū)起步區(qū)CBD地塊A02-18的規(guī)劃情況詳見下表。本次宗地出讓不僅明確各類土地用途的混合比例，而且要求“項(xiàng)目建成后，建筑自持比例70%，自持部分不得對(duì)外整體或者分割銷售。”土地競(jìng)得人在簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)合同》的同時(shí)須與市商務(wù)局簽訂《產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展和用地準(zhǔn)入?yún)f(xié)議》，并嚴(yán)格按照協(xié)議約定內(nèi)容進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。（表1）

2.2 城市土地混合利用的問題

當(dāng)前大部分城市混合土地利用的問題都集中在混合程度不足或混合程度過高兩種情況下，具體如下：

2.2.1 城市土地功能單一

在我國(guó)一些三四線小城市，土地的開發(fā)功能單一，造成城市活力不足，社區(qū)設(shè)施配套不足，同時(shí)，集中的大型公共設(shè)施由于距離較遠(yuǎn)，實(shí)際使用頻率低。城市土地混合利用程度不足降低了城市土地的綜合承載能力，也影響了城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)程，城市內(nèi)部的生產(chǎn)、生活、生態(tài)和空間資源無法得到整合和統(tǒng)籌實(shí)施。

2.2.2 城市土地混合功能混雜

特別是在一些一線發(fā)達(dá)城市，城市土地混合利用程度過高，也是目前存在于城市土地混合利用中的問題之一，許多的社會(huì)管理問題都是由于過高的城市土地混合利用程度而導(dǎo)致的。一般情況下，政府在對(duì)城市土地實(shí)施混合利用政策都已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)赝恋氐默F(xiàn)狀以及未來的發(fā)展做出了詳細(xì)的判斷，從整體框架到實(shí)施細(xì)則都體現(xiàn)著土地混合利用政策的嚴(yán)謹(jǐn)性。但是當(dāng)土地混合利用程度的增長(zhǎng)速度高于政府監(jiān)管能力后，一些社會(huì)管理問題就會(huì)產(chǎn)生。政府規(guī)劃部門只會(huì)對(duì)當(dāng)前土地狀況和未來可能的發(fā)展方向進(jìn)行總結(jié)，但對(duì)于土地實(shí)際的利用狀況并不能做到事無巨細(xì)，很多地區(qū)因?yàn)橥恋鼗旌侠贸潭鹊纳叨鴨适Я藢?duì)城市管理的控制，較初級(jí)的城市管理標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能夠適應(yīng)過快增長(zhǎng)的土地混合利用程度，并且隨著時(shí)間的推移城市問題愈演愈烈最終爆發(fā)，這給城市管理部門帶來了極大的阻礙。

3? 城市混合土地規(guī)劃控制管理的措施

3.1 通過細(xì)化規(guī)劃來引導(dǎo)土地的混合利用

城市混合土地的利用是順應(yīng)我國(guó)國(guó)情的產(chǎn)物，在我國(guó)土地歸國(guó)家所有，政府主導(dǎo)了整個(gè)城市土地的開發(fā)利用工作，所有有關(guān)土地前期開發(fā)的內(nèi)容均由政府相關(guān)人員來進(jìn)行負(fù)責(zé)，后期的實(shí)施工作才由開發(fā)商在嚴(yán)格按照政府土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行。另外由于我國(guó)城鎮(zhèn)化速度非常快，所以一旦有政府主導(dǎo)不力或監(jiān)控不嚴(yán)格的錯(cuò)誤暴露出來之后，其他的城市也會(huì)迅速模仿。因此在我國(guó)土地混合利用下，政府主導(dǎo)是非常有必要。以我國(guó)某省會(huì)城市為例展示政府如何通過細(xì)化規(guī)劃來引導(dǎo)土地的混合利用，具體如下：

該省會(huì)城市的建設(shè)項(xiàng)目是屬于新城開發(fā)，在新城開發(fā)設(shè)計(jì)中政府和設(shè)計(jì)單位不斷細(xì)化商業(yè)配套的比例和布局，努力保持商業(yè)配套與住宅的合理比例促進(jìn)土地混合利用的價(jià)值最大化，同時(shí)將配套與住宅的比例落實(shí)到政府文件對(duì)后期開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格且無誤的監(jiān)督。

3.1.1 加大綠道建設(shè)工作

為了給當(dāng)?shù)厥忻裆钐峁┚G色福利，設(shè)計(jì)方建議加大綠道建設(shè)工作，延長(zhǎng)綠道長(zhǎng)度并提高綠道密度，圍繞綠道配備完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施讓片區(qū)內(nèi)的居民騎行幾分鐘就可到達(dá)社區(qū)的綠道。另外設(shè)計(jì)方建議將社區(qū)內(nèi)的公園建設(shè)在綠道交界處使其成為區(qū)域中心，在區(qū)域中心中建設(shè)的各類公共性配套設(shè)施，為整個(gè)片區(qū)的居民提供重要的精神和文化服務(wù)。

3.1.2 嚴(yán)格監(jiān)管商業(yè)配套占比

在該區(qū)域內(nèi)的較大型社區(qū)中，政府嚴(yán)格監(jiān)管商業(yè)配套的比例保證社區(qū)居民購(gòu)物、娛樂和休閑的便利性，確保社區(qū)四周都能夠擁有一定比例的商業(yè)配套設(shè)施。按照以往的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)商在開發(fā)某一社區(qū)時(shí)習(xí)慣將所有的商業(yè)配套服務(wù)集中于社區(qū)的某一個(gè)部位，但是對(duì)于較大型的社區(qū)來講，這樣就會(huì)存在一些社區(qū)居民花費(fèi)過長(zhǎng)的時(shí)間來進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的情形，所以政府明令要求開發(fā)商嚴(yán)格按照實(shí)施細(xì)則進(jìn)行開發(fā)，在較大型的社區(qū)四邊都設(shè)置一定比例的商業(yè)性服務(wù)配套，保證所有居民都能夠體會(huì)到政府城市混合土地利用的政策優(yōu)越性，保證城市土地能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。

3.1.3 加大土地規(guī)劃的文件化

當(dāng)?shù)卣谕ㄟ^細(xì)化規(guī)劃來引導(dǎo)土地的混合利用時(shí)，會(huì)將設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和細(xì)節(jié)全部轉(zhuǎn)化為政府政策和文件，并且這些包含著詳細(xì)土地規(guī)劃的文件被加入到土地出讓的條件中，用地單位不但要付出合理的土地出讓金而且要也要嚴(yán)格遵循政府的土地規(guī)劃細(xì)則，保證城市混合土地利用工作正常推進(jìn)。以政策的力量來約束開發(fā)商嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)工作，保證整塊區(qū)域的商業(yè)和住宅比例始終處于適當(dāng)?shù)乃剑瑢?shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的土地利用價(jià)值的最大化。

3.2 不斷完善后續(xù)跟蹤管理

除了要加強(qiáng)政府的細(xì)化規(guī)劃外也要不斷完善后續(xù)的跟蹤管理，始終堅(jiān)持土地高效利用逐步推進(jìn)城市混合土地的利用政策，政府要充分了解用地單位的開工與竣工時(shí)間、投資總額、投資用途、詳細(xì)投資方向和資金儲(chǔ)備量，實(shí)時(shí)監(jiān)控用地單位的投資開發(fā)進(jìn)度，保證開發(fā)商始終處于正確的城市混合土地利用工作軌道上，嚴(yán)格按照政府規(guī)劃細(xì)則來進(jìn)行開發(fā)工作，保證不偏離正常的混合土地的利用方向。

4? 總結(jié)

隨著城鎮(zhèn)化速度越來越快，大量人口流入到城市中給城市的土地開發(fā)政策帶來了極大的挑戰(zhàn)，城市混合土地利用對(duì)于緩解城市人口居住壓力和充分發(fā)揮城市有限土地的價(jià)值具有重要意義。目前城市混合土地的利用問題主要集中在城市土地混合利用程度不足和過高兩個(gè)方面。為了解決城市混合土地利用中的問題，本文提出了“通過細(xì)化規(guī)劃來引導(dǎo)土地的混合利用”和“不斷完善后續(xù)跟蹤管理”來提高城市土地的利用率，增強(qiáng)城市混合土地利用政策的效果。

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