淺議德國高等教育的發展與改革

謝寧

【摘 要】 14世紀末和15世紀初，德國創建了第一批大學，此后德國高等教育體系經歷了一系列發展階段。本文追溯了德國大學在各個時期的發展歷程和特點，分析了兩德統一對德國高校體系的影響及結構和數量的變化，認為德國高等教育的一個主要特點是洪堡提出的“教學與科研相結合”的原則;還對從20世紀開始德國高校與時俱進地進行了一系列的改革舉措作了分析，其中引入分級畢業制度和加強國際化等，使德國高等教育在歐洲和全世界始終保持高水平。

【關鍵詞】 德國;高等教育;發展;改革;博洛尼亞協議

一、德國大學從創建至聯邦德國成立期間的發展

德國大學的歷史起源于中世紀，當時歐洲各個大學都是按照巴黎和博洛尼亞大學模式建立的。該模式遠早于第一個歐洲民族國家成立。中世紀的大學有權自行管理內部事務并授予學位。大學各專業劃分為下級院系和高級院系（如神學，醫學，法學），但對學生的培訓涵蓋了各個時期的全部知識。學生必須成功完成下級學院的學習，然后才可以進入三個高級學院之一中學習。大學里，師生的流動性很強。學生在一所歐洲大學獲得的學位也可以得到其他大學的認可。學生向他們的教授支付課時費，講座和研討使用拉丁文。第一批德國大學成立于14世紀末和15世紀初。最古老的是成立于1386年的海德堡大學。

中世紀晚期，大部分大學規模都很小。 這些大學有兩至三名教授，每所大學有100至200名學生，有時更少。1500年，德國各州和公國的大學約有3，000名學生。 當時只有男性才可以上大學，德國女性在20世紀才被允許進入大學。 1700年，德國大約有40所大學，共有約8000名學生。

19世紀，德國大學有了進一步的發展，其中最主要的大學是柏林大學。柏林大學由當時的普魯士內政部文化和教育部門主任威廉·馮·洪堡于1810年成立，這對德國高校體系的建立至關重要。洪堡在其“關于柏林高等學術機構的內部和外部組織”一文中提出了一種大學的理想模式，即“高校實現研究與教學的統一，追求學術自由，通過科學進行教育，國家對大學進行總體監督并給予支持，大學擁有自行調節內部和學術事務的權利”。[1]洪堡的大學理念影響了當時歐洲許多國家。中歐，東歐和北歐的高等教育系統均采用了洪堡模式，以適應本國正在興起的高校體系。美國的研究生教育也采用了這種模式。在19世紀期間，教授和學生的人數不斷增加。然而，大學仍然屬于精英機構。在這種理想主義的支持下，德國科學蓬勃發展，并做出了許多重要的發明。在納粹時期（1933年至1945年），德國大學發揮了不光彩的作用，因為它們很大程度上遵循了納粹德國的意識形態。 許多教師和學生，特別是猶太血統的學生，被迫離開大學。婦女入學受到限制。從1933年到1938年，即從納粹主義者奪權直到第二次世界大戰爆發前不久之間的僅五年時間里，學生人數從121，000（1933）減至56，000（1938）。一些最優秀的科學家不得不移民，其中許多人來到了美國。 這對于德國的學術發展造成了無法彌補的損失。 特別是在自然科學和社會科學領域，德國失去了世界領先地位。

二、二戰后聯邦德國大學的發展歷程

戰后初期，德國西部的大學政策仍然在西方盟國（英國，法國，美國）的管控之下，主要內容是一方面重建被毀壞的建筑物和設施，另一方面去納粹化和進行“再教育”。 當時一個普遍的觀點是，德國的高等教育體系在1933年之前是“基本健康的”，并且應該根據洪堡大學的理念進行恢復。 1949年德意志聯邦共和國成立后，按照魏瑪共和國（1918-1933）的傳統恢復了文化和教育聯邦制。 16所綜合大學和9所工科大學成為戰后西德高校體系發展的起點。 截止1989年，德國高校發展可以分為五個階段：

第一階段。五十年代，聯邦德國根據傳統的聯邦制原則，對高校進行“去中心化重建”。 但同時需要總體協調各聯邦州的教育政策。早在1948年，“各州教育部長常設會議”就在西部占領區建立，目的是確保西德高校體系具有一定程度的同質性。 1955年，德國聯邦原子問題部（即后來的德國聯邦教育和科學部）成立，但最初并不負責教育領域事務。1957年，聯邦德國政府終于成立了“科學理事會”，其中包括各聯邦州和聯邦政府的代表。迄今為止，該委員會一直為德國高等教育的量化、結構和功能發展提出建議。

第二階段。六十年代初期和中期是“高校體系倡議”階段。在該階段，德國建立了許多新大學，并擴大了現有大學。西德社會集中精力挖掘人才儲備，增加了大學畢業生的數量，以確保未來的經濟增長。十年之內，大學生和教授人數翻了一番。其它職稱的教師人數翻了三倍。同時，各高校努力實現教育中的性別平等，并且引入了對低收入家庭學生的經濟資助政策，即后來的《聯邦教育促進法》。聯邦政府還大大增加了用于研究經費和非大學研究機構的資金。

第三階段。1970年左右是“合作聯邦制”階段。1969年，德國政府對《基本法》進行了修改，聯邦政府和州政府把與高等教育有事務事項視為共同任務，特別是大學建設、教育計劃和研究經費的協調。隨后，成立了聯邦政府和州政府大學建設委員會，并考慮制定《德國大學框架法》，該法于1976年通過。

第四階段。1970年代初期和中期是“改革和立法”階段。60年代的學生運動對許多大學固有的傳統機制提出了質疑，并呼吁進行變革。德國社會出現了關于高等教育機構在社會中的作用和功能的辯論。高校教授在學校和院系獨有的決定權被另一種模式所取代，該模式賦予其他教師、行政人員和大學生共同決定高校事務的權利。由綜合大學和工科大學組成的統一高校體系通過成立應用技術大學得以補充。各高校在課程開發方面采取了新的途徑，并于1977年最終成立了國家課程改革委員會。

第五階段。從1977年左右到1980年代后期是“改革停滯”階段。從1970年代中期開始，人們對進行實質性變革的厚望逐漸減弱。人們對于高校畢業生失業率上升的擔憂在增加。此外，按照德國人口變化預測，從1970年代末到1980年代末，大學生人數將顯著增加，此后將大幅度減少。在這種情況下，高等教育政策制定者和各大學的代表于1977年批準了一項對所有符合條件的高中畢業生“開放通道政策”。大學應在十年時間預算不變且師資人數停滯的情況下接受學生數量激增的現實，直到預期的學生人數下降將再次平衡這種情況。該決議被稱為“開放決議”。然而，與預測相反，學生人數持續增加，而師資人數基本停滯。 雖然進行了某些立法變更，例如在1985年實施了《大學框架法》的修正案，但總的來說，西德大學發展的最后階段與前幾十年相比沒有那么活躍。

三、兩德統一對德國高校體系的影響

1989年11月柏林墻倒塌，民主德國隨之解體，德國實現了統一。 1990年8月31日簽署的《統一協議》規定，東德的五個新聯邦州在政治、經濟和社會條件方面必須適應西德的條件。 除許多其他規定外，德國統一協議還規定將德國西部的基本教育體系移植到德國東部。

西德高等教育是東德高等教育轉型的榜樣。西德的《高校框架法》（HRG）是德國東部高等教育系統改革的基礎。權利和責任的分配遵循西德的聯邦制原則，學術自治和研究與教學自由在各高校實施，屬于高校內部事務。德國政府放棄了對高校進行細節干預的傳統外部管理體制，改為通過高等學校法、目標協定、總體預算和績效撥款等方式進行宏觀調控。[2]

高校之外的科研機構，特別是東德科學院的各個研究所，由科學理事會進行評估。 其研究人員和機構大幅減少。 保留下來的研究機構一部分并入高校。 大多數情況下，它們并入現有的或新建的非高校研究機構。

東德大學更新的主要活動可以概括為四點：[3]

其一，高校外研究機構的重組和評估：解散東德科學院的許多研究所; 成立非高校研究小組和研究所; 將尚未安置的研究人員重新納入大學; 振興高校科研能力。

其二，應用技術大學的成立：除了改革以前的專業高校之外，還成立了許多新的應用技術大學。

其三，學科結構調整：東德高校的學科結構、規模和課程設置必須符合西德標準，但給予一定的創新空間。

其四，改革人員結構：在東德高校引入西德高校人事結構;對高校人員進行政治和學術評估，評估不合格者解除其勞動合同。評估合格者可以申請高校職位，或者繼續在專業研究小組中工作。前東德高校部分人員因而直接進入新的高校體系，同時也出現了大量提前退休或者強制解雇的情況。

德國高校體制改革需要使用大量的人員和財力，以使東德的高等教育體系盡可能適應西德的狀況。[4]當時，德國的教育專家和政策制定者經常討論東德和西德高等教育體制的雙重改革問題。關于西德高等教育體系是否錯過了歷史性的改革機會，存在著不同的觀點。但是，人們普遍認為，如果同時改革西德高等教育體系，就不可能實現更新和改組東德高等教育體系的任務。

在這種情況下，不應低估東德高等教育作為整個德國高等教育系統的改革和變革的挑戰和動力的作用。有三個因素導致了這一點：一是東德許多高校積極利用轉型過程，在大學管理、教學和課程開發領域引入創新機制;二是東德高校的許多優良傳統，如以教學為導向和以學生為中心的做法，在很大程度上決定了大學教職員工的行為和自我認知;三是在東德高校新建立的結構尚不牢固，因此總體上可以把這次改革看做更加開放的實驗和改革過程。

此時，德國高校還面臨另外兩個挑戰和影響。 一方面，西德學者廣泛參與改革，他們對東德大學和包括科學院在內的非大學研究機構的學術質量進行了嚴格評估。這對西德大學也產生了影響。特別是在如此廣泛地參與東德高校評估之后，許多西德教授對任何形式的外部教學和研究評估的抵制都瓦解了。另一方面，西德大學體系向東德大學的結構性移植并沒有導致教學和科研在形式和內容上趨同。教學組織創新中最有趣、最有希望的創新動力恰恰來自東德大學。這些大學也可以成為西德大學的榜樣。總體而言，從九十年代中期開始，德國大學體系出現了一種新的活力，這為德國高校改革和創新提供了新的動力。隨著后來出現“博洛尼亞宣言”引入了分級課程，給德國高校改革帶來了新的活力。

四、德國高校的結構和數量變化

1989年，西德共有244個高等教育機構，可分為六種類型：68所綜合大學，16所神學院，8所師范大學，30所藝術學院，1所綜合大學和121所應用技術大學（包括行政管理應用技術大學）。同年，東德共有70所高等教育機構，它們也可以分為不同的類型：9所多學科大學，12所工業大學，29所專業大學（例如工程學院，師范學院，藝術學院，農業大學），3所醫學院和17所政治大學（例如黨校，警察學校，工會大學和軍事大學）。東德高等教育體系在改革過程中，高校資源重新整合和分配，出現了16所綜合大學，11所藝術學院，一所師范學院和31所應用科技大學。這些高校類型在前東德是沒有的。 此外，還建立了十一所神學院和一些私立學院。在德國統一十年后的2000年，德國擁有350個高等教育機構，其中包括97所大學，6所師范學院，16所神學院，49所藝術學院，154所應用技術大學，28所行政學院。[5]由于德國的絕大多數學生都在綜合大學和應用技術學院就讀，因此德國的高等教育系統被視為二元制高校體系。

在這些大學學習的學生超過160萬人，絕大多數（不到120萬人）就讀于綜合大學。 46%的學生是女性，但在許多學科（例如醫學，生物學，文化和社會科學，語言）中，女生的比例多年來一直占主導地位。 2000年，近214，500名大學生在德國大學成功完成了學業。 此外，德國每年約有25000人獲得博士學位，是歐洲獲得博士學位最多的國家。

五、二十一世紀德國高等教育體系的改革

與世界上其他國家相比，德國高等教育的主要特點是國家嚴格管控。但是，上世紀90年代后期，公眾對于德國高等教育體系越發不滿。批評矛頭直指德國高校效率低下、教學質量欠缺、輟學率高和學習時間過長等問題。在國際上，德國大學已不再具有競爭力，對于國際生源失去了吸引力。而大學方面駁斥了這種批評，他們抱怨高校長期資金不足和學生數量過多。解決問題的方法是擺脫政府對大學的嚴格控制。政府應該賦予他們更多的自治權，以使其工作更有效率和競爭力。1998年通過《大學框架法》修正案授予各院校的自主權并非無條件的。政府評估、問責制，與績效掛鉤的經費要素以及國家撥款的有條件分配應使大學能夠更靈活地應對新要求。

高校內部機構改革應有助于塑造高校自身形象，并加強大學和部門的管理。 盡管德國高校體系歷來不考慮市場因素，但近年來，在政府德國資助計劃的扶持下，各高校發起了支持向國外輸出德國高校課程的倡議，并提升在國際上的競爭力。 由于政府不斷緊縮資金，這迫使大學通過其他資金來源收入。具體措施包括擴大收費式的繼續教育、向超出標準學時的學生收取學費、科研成果市場化、積極獲得研究項目第三方資金、爭取贊助商支持，并與校友保持積極聯系。

長期以來，德國認為必須改革高校人員結構，但具體的改革措施尚存在爭議。 迄今為止的改革措施幾乎沒有收到明顯的成效。 在許多大學中，引入與績效掛鉤的薪金體制也收效甚微。 在教學和科研領域，人員結構現在已經兩極分化。 教授大多為高薪且不可解雇的終身公務員，非教授人員主要根據定期合同聘用。 教授職位以下幾乎沒有永久雇用的科研人員。

這種人員結構的主要缺點是缺乏靈活性。 教授的專業流動性太低。職稱資格認證過程太長且太繁瑣。為了改變這種狀況，2001年和2002年，德國政府推出了兩項高校人員結構和薪金改革措施。2001年，聯邦教育與研究部（BMBF）啟動了一項資助計劃，以引入所謂的初級教授職位，并為其提供了超過600萬歐元的資金。改革目的是縮短資格認定時間，逐步取消教授資格考試，并為年輕的沒有參加教授資格考試的初級研究人員提供教授職位。盡管存在一些爭議，但是許多高校參加了該計劃。聯邦教育與研究部資金用于設立教授職位。聯邦州自己規定其他雇用條件和教師責任，例如薪酬水平和教學工作量。初級教授是臨時公務員，屬于臨時雇用性質。三年后，將對其績效進行評估，評估合格后可再延長三年。再次評估合格后，初級教授職位可以轉換為常規教授職位。2002年啟動的第二項改革措施引入了不同的薪資結構。以前教授的薪金等級C級將被新的更細化的W級取代。 W1代表初級教授職位，W2代表應用技術大學教授職位，W3代表綜合大學的普通教授職位。除此之外還有與績效獎勵津貼。各高校的績效獎勵津貼數額并不統一，主要參考下列幾個方面：一是在科研和教學方面取得的特殊成就;二是在高校管理中履行特殊職能;三是來自第三方資金的教學和科研特殊津貼。

除此之外，德國高校改革還有兩項重要改革措施，即引入分級畢業制度和加強高校國際化：

1、引入分級畢業制度

1999年6月，30個歐洲國家的科學部長簽署了《博洛尼亞宣言》，旨在通過一系列改革措施創建“歐洲高等教育區”;這些措施應在2010年之前在所有簽署國中實施。《博洛尼亞宣言》可以追溯到德國、意大利、法國和英國的教育部長們的倡議，他們在巴黎索邦大學成立800周年之際，希望協調歐洲高校體系的架構。一年后簽署的《博洛尼亞宣言》制定了一系列具體目標，所有簽署國都必須承諾執行。他們希望每兩年舉行一次教育部長會議，以監督和支持實施過程。《博洛尼亞宣言》最初包含七個單獨的目標，兩年后在布拉格的簽署國部長會議上又補充了另外兩個目標。創建歐洲高等教育區的目標是：第一，引入易于理解且可比的學位制度（學士和碩士）;第二，引入基于兩個階段（本科生和研究生學習）的學習體系，第一階段至少持續三年（獲得學士學位），第二階段兩年（獲得碩士學位）。在2003年秋，參加《博洛尼亞宣言》的歐洲國家教育部長在柏林召開會議，博士課程被列為高校結構改革的第三階段。毫無疑問，《博洛尼亞宣言》是歐洲高等教育結構改革中速度最快、內容最全面的改革措施。 自1999年以來，德國開設了1200多個學士和碩士學位課程。 改革之前，高校新課程的審批權限集中在州政府，效率低下。改革后，一批成立專業認證機構，他們主要負責評定大學申請開設學士和碩士課程的質量和可行性; 相反，州政府只批準法律規定，如大學學業規定和考試管理規定。引入分級學位后，德國高校降低了輟學率，使大多數學生更快地獲得學位，從而減輕大學的負擔。

2、加強國際化

自第二次世界大戰以來，德國大學的國際化過程經歷了多個階段。 民主德國的國際高校合作與師生交流主要限于社會主義國家，而聯邦德國的大學則傾向于西歐和北歐高度發達的工業化國家和歐盟成員國。

盡管歐洲委員會最初在教育領域沒有行政干預權，但該機構在上世紀八十年代實施了“伊拉斯謨資助計劃”，該計劃是上世紀八十年代針對大學合作和學生交流最成功的計劃之一。 雖然該計劃未能實現最初設定的目標，即使該計劃成員國百分之十的學生在規定時間內出國留學，但它的成功也是毋庸置疑的。該計劃合作與交流項目不僅限于歐洲。德國國內的資助計劃主要由德國學術交流中心（DAAD）組織，其目的主要是促進德國大學與非歐洲國家大學的合作。

現在，德國大學生在國外學習一個學期幾乎成為常態。對于那些由于各種原因而不能出國學習的學生，德國大學中來自其他國家的學生和客座講師為他們提供了了解外國文化和教學風格的機會。從九十年代中期開始，隨著國際化的發展，高等教育機構已經消除了學生和教師的流動障礙。

德國高校努力為外國留學生提供更好的服務，并使高校留學生管理部門更加專業化。此外，在德國教育部的資助下，各高校開設了以英語授課為主的國際課程課。國際化已成為德國許多高校的核心政策之一。其次，德國高校課程的內容也正在日益國際化，主要措施有國際間橫向比較，突出教學內容和教學材料的國際視野，與國外合作大學共同開發課程，學生可以通過這些課程獲得雙學位。

學歷和課程的國際化是德國高校吸引留學生的重要因素。其中包括引入新的學士和碩士學位，課程內容的模塊化，授予學生其他國家認可的學分，以及用英語描述各個課程的內容。

六、結語

目前，歐盟委員會和歐盟成員國教育部長正致力于創建“歐洲高等教育和科研區”，其目的在于使歐洲在中長期成為一個充滿活力且具有全球競爭力的知識社會。這也引發了德國高等教育體系的進一步改革，其規模和深度均超出以往。在此過程中，德國大學扮演著重要角色。毋庸置疑，大學是新興知識社會中不可或缺的因素，這不僅體現在產生新知識和解決社會問題方面，而且還體現在提高全民素質方面。為了解決這個問題，德國高校必須能夠更加靈活地響應時代大環境提出的挑戰。無論該環境是區域性、國家性、還是全球性的，德國高校體系已經邁出了深化改革的決定性步伐。

【參考文獻】

[1] Wilhelm von Humboldt， Schriften zur Politik und zum Bildungswesen， in： Werke， Bd. 4， hrsg. v. Andreas Flitner und Klaus Geil， Stuttgart 19934， S. 255ff.

[2] 孫進.“政府放權與高校自治——德國高等教育管理的新公共管理改革”.現代大學教育， 2014.2.

[3] Barbara Kehm/Ulrich Teichler （Hrsg.）， Vergleichende Hochschulforschung. Eine Zwischenbilanz （Werkstattbericht， Nr. 50）， Kassel 1996.

[4] H. Peisert/G. Framheim （Anm. 4）; Wissenschaftsrat， Empfehlungen zur zukünftigen Struktur der Hochschullandschaft in den neuen L?ndern und im Ostteil von Berlin， Bd. 1， Teil 4， K?ln 1992.

[5] Bundesministerium für Bildung und Forschung， Grund- und Strukturdaten 1980/1991， Bonn 1990.

【作者簡介】

謝 寧（1972.5—）男，任職于西安外國語大學德語學院，副教授，研究方向：德國國情、德語語言文學.