深圳養老服務業高質量發展的探索與思考

李媛媛

摘要：在建設中國特色社會主義先行示范區的進程中，要將深圳打造成為高質量發展高地以及民生幸福標桿，深圳養老服務業在養老機構建設及資金投入、市場管理機制、發展方式上均有所突破，但仍面臨產業結構不合理、供需矛盾突出、政策落實不到位、標準化、信息化、智能化水平較低以及人才資源匱乏等挑戰。為推進深圳養老服務業高質量發展，應當推動養老立法，深化供給側結構性改革，推進公辦養老機構改革以及醫養結合型服務機構建設，加強人才隊伍建設，提高智慧養老服務水平，發展老年智能產品及服務業。

關鍵詞：養老服務業;高質量發展;養老保障;深圳

一、引言

2019年8月，中共中央、國務院發布的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中指出，將深圳打造成為高質量發展高地以及民生幸福標桿，應完善社會保障體系，健全多層次養老保險制度，構建高水平養老和家政服務體系。黨的十九大報告提出，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。2019年的政府工作報告再次強調了民生事業與高質量發展的緊密聯系及其重要性，這為新時代中國特色養老事業指明了方向。

在經濟高速發展的今天，深圳作為一座年輕的城市也逐漸面對人口老齡化加劇的問題。“十三五”時期，深圳市老年人口的增長速度加快，改革開放初期來到深圳的建設者們逐步達到退休年齡，從異地跟隨子女來到深圳居住的老年人日益增多，養老服務重點保障對象中的高齡、空巢、獨居、失能或半失能的老年人數明顯增多，由此對養老服務產生了更加迫切和多樣化的需求。預計到2020年，深圳60周歲以上戶籍老年人將增加到35萬人左右，常住老年人口約76萬人，老齡化率約為6.9%;到2035年，深圳60周歲以上老人將達到377.5萬人，占常住人口總數（1800萬）的21%，養老服務面臨的形勢日益嚴峻。

深圳是被國家民政部、發改委確定的“全國養老服務業綜合改革試點地區”之一，致力于打造養老服務業“兩城六中心”建設，即全國養老服務業綜合改革試點城市、國際老年友好型城市、養老企業總部集聚中心、養老金融創新中心、養老服務教育培訓科研中心、高科技老年用品研發制造中心、老年用品會展營銷和國際分銷中心、養老服務業規范和標準創制中心，以創新實踐為全國老齡產業破難題、探新路、作示范。與新的戰略定位與建設目標相比，深圳市養老服務業的整體發展仍然處于起步階段。因此，應積極構建以居家養老為基礎、社區照料為依托、機構養老為支撐的功能完善且規模適度的社會化養老服務體系，促進深圳養老服務業高質量發展。

二、深圳養老服務業發展面臨的挑戰

（一）養老服務政策法規制度體系有待健全和完善

近年來，深圳養老服務業的發展速度進入快車道，取得了顯著的成效。出臺了《深圳經濟特區社會養老保險條例》、《深圳市人民政府關于加快發展老齡服務事業和產業的意見》、《深圳市養老設施專項規劃（2011～2020）》、《深圳市養老服務業發展“十三五”規劃》、《深圳市社區居家養老服務實施方案》、《深圳市醫養結合試點工作方案》、《深圳市民辦社會福利機構資助試行辦法》、《深圳市養老服務設施用地供應暫行辦法》、《深圳市公辦養老機構建設和運營指引》等政策文件。由于相關政策缺乏可操作的具體措施，落地執行情況欠佳，還缺乏相應的市場規范、行業標準以及行業監管。針對民辦養老機構普遍存在的用地緊張、融資難、稅費重等問題，金融、信貸、財稅等方面的配套措施支持力度不大，因此需要盡快彌補諸多政策盲點，完善養老服務政策法規制度體系。

（二）養老服務供需不匹配，亟需提升精準化服務能力

目前深圳養老服務整體供給存在不充分不平衡的現象，社區居家養老與機構養老服務發展不均衡，區域間養老服務業發展不平衡，公辦機構建設水平總體好于民辦機構。深圳養老照護體系還相對薄弱，養老服務機構維持在以保障基本生活為主，專業化的醫療護理、康復保健、精神慰藉、臨終關懷等服務供給不足。照料護理專業化、精細化水平與老年人的剛需不匹配，多元供給主體為老年人提供多元化、個性化、差異化的養老服務尚未形成良性伙伴關系及合作網絡，需要大力發展醫養結合、“喘息式”服務等新興養老服務模式。應根據老年人的不同年齡階段、健康狀況、子女數量、文化程度、收入水平等因素，對其養老服務需求進行全面調查，做到能夠精準地識別并滿足其差異化及個性化的需求，提升養老精準化服務能力。

（三）養老機構建設滯后，醫養資源缺乏深度融合

一是部分公辦養老機構定位不準確，現有政策因部門分割或操作性不強等原因落實不到位，制約養老機構發展的土地、融資、連鎖經營、風險分擔等領域的關鍵政策尚未實現突破。二是養老機構雙軌運行，市場競爭機制不完全，民辦養老機構的發展空間被擠占。三是養老機構自身建設滯后，服務水平較低。主要表現在適老性設計和服務理念滯后、基礎設施配備不足、專業人才缺乏等。四是機構養老服務有效需求不足。市場上處于兩端的豪華型養老機構和設施簡陋的養老機構較多，真正符合大多數老年人的中檔養老機構所占份額較低，失能、半失能老年人機構養老的照護需求得不到滿足。五是護理型養老床位短缺，醫養資源尚未實現互聯互通，需深入探索養老服務機構與各類醫療衛生機構的多種合作機制。

（四）養老服務業人才短缺，專業化水平有待提高

深圳養老服務專業人才缺口較大，專業化水平與職業能力有待提高。從事養老護理工作的一線技能型人才平均年齡較大，由于勞動強度大、工作時間長、收入水平較低，導致職業認同感偏低而離職率較高。優秀的綜合型管理人才處于供不應求的狀態，需要有養老服務、社會企業運營管理、健康管理學等方面的專業知識。在人才培養方面，高職院校設置養老服務專業的較少，尚未實現養老、醫療、護理、康復等領域的資源整合與跨學科培養，職業教育與學歷教育沒有實現融會貫通，造成結構性浪費。隨著人口老齡化的形勢愈加嚴峻，深圳對養老服務專業人才的需求也愈加旺盛，亟需加大人才培養和支持力度。

（五）養老服務標準化、信息化、智能化水平較低

廣東省于2015年2月頒布第一項社區居家養老服務地方標準，滯后于東部沿海地區，養老服務標準化建設發展起步晚，速度較慢，缺乏系統性。目前廣東出臺的社區居家養老服務省級地方標準僅2項，且均為綜合性的服務管理標準，亟需結合廣東省的實際情況完善社區居家養老服務基礎通用地方標準和支撐保障地方標準體系。

深圳養老服務業的信息化與智能化建設面臨諸多挑戰。一是信息平臺之間相對封閉，多數由區級政府部門主導建設，投入小、服務半徑窄，多依靠政府購買服務維持。二是老年人數據挖掘利用不夠，缺乏統一的規范和標準，與居民健康檔案管理系統、基本公共衛生管理系統、戶籍、醫保等信息缺乏互聯互通、信息共享。三是智慧養老產品與需求對接不足，種類多樣的科技養老產品尚未實現整合，各款產品終端沒有統一，尚未開發出一套能夠覆蓋整個養老院的智慧養老體系。四是缺乏統一的信息建設標準和數據庫系統，導致相關部門之間的數據不能實現及時對接和有效兼容，形成分散割裂的“信息孤島”，降低了信息資源的共享程度。

三、深圳養老服務業高質量發展的建議與思考

（一）推動養老立法，完善養老服務政策法規制度體系

深入推進全國養老服務業綜合改革試點，加強頂層設計和統籌協調，建立完善投融資、用地、補貼支持、基本公共服務、行業監管、醫養結合等養老服務政策制度。參照其他城市成熟經驗，結合深圳實際，積極推動《深圳經濟特區養老服務促進條例》立法。加大補助投資、運營補貼、購買服務等扶持力度，協調落實稅費、水電氣、土地等方面優惠政策，鼓勵和支持民間資本和境外資本投資養老服務業。要健全完善養老服務政策法規制度體系。一是完善對本市戶籍“三無”等特困老年人的政府供養制度，保障其基本生活不低于當地居民平均生活水平。二是建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人的補貼制度。三是積極探索建立養老服務評估制度，通過對老年人的生理、精神、經濟條件、生活狀況等方面進行綜合評估，科學確定服務需求，為其入住養老機構或接受社區居家養老服務提供支持。四是制定政府向社會力量購買養老服務的政策措施，制定以居家養老服務項目為采購重點的指導性目錄。五是建立養老機構責任保險制度，合理設計保險產品、科學厘定費率，滿足多樣化養老機構責任保險需求，構建養老服務業風險分擔機制。六是完善養老服務統計制度，建立健全養老服務發展評價與監測指標體系，科學、準確、及時地反映養老服務發展狀況，跟蹤掌握養老服務業發展的總體規模、行業結構、經濟效益等基礎數據，建立省直部門、地方政府、行業組織和社會單位之間的信息共享機制。

（二）深化養老服務供給側結構性改革

一是建立養老財政投入長期穩定增長和動態調節機制，充分利用財政投入資金滿足老年人所需的各項養老服務，帶動老年人及其家庭消費，吸引社會資本及民間投資，逐步使社會力量成為養老服務體系建設的主體。二是制定完善支持家庭照顧者的各項政策，對失能老年人家庭照護者開展技能培訓，提升其養老護理相關知識及技能水平，同時進行稅收減免、經濟補償、休假安排、服務配套，為長期照護對象的家庭成員提供“喘息服務”，使家庭養老壓力得以緩解。對孤寡、高齡、獨居老年人等重點關懷對象進行經常性社區探訪。三是為老年人提供基于全生命周期的綜合有效的基層基礎健康服務，包括疾病預防、疾病診療、康復服務、健康管理以及失能護理、安寧防護等;完善老年人口健康數據收集與評估制度。四是加快建立長期護理保險制度，使參保的長期失能老年人能夠享受到更加精準專業的生活照料以及相關的醫療護理服務，以此減輕家庭照護壓力;同時應加強醫療衛生服務體系的為老服務能力，提升專業照護水平。

（三）加快推進公辦養老機構改革以及醫養結合型服務機構建設

應建立健全養老機構分類標準和評估機制。根據不同類型養老機構的入住對象和服務需求，對養老機構進行分類管理，確定設施配置、服務內容和監管標準，建立第三方評估機制，并明確公辦養老機構的定位與服務對象。公辦養老機構應納入“保基本”范圍，按照要求收住經老年照護統一需求評估達到相應照護等級的老年人，以及符合本市優待優撫政策條件等老年人。在確保國有資產不流失、養老用途不改變的前提下，鼓勵公辦養老機構特別是新建機構通過公建民營、公辦民營等方式，引入社會力量運營，實行所有權與經營權分離。加大街道敬老院社會化改造力度，引入社會資本，盤活閑置資源，在切實履行機構托底功能的前提下，為社會失智、失能老年人提供優質服務。建立科學合理的公辦養老機構價格形成機制，以養老機構實際成本為基礎，統籌考慮政府投入、經濟社會發展水平、供求關系和社會承受能力等因素制定和調整養老服務收費，促進公辦養老機構可持續發展。

推進養老服務機構與醫保定點醫療機構對接，通過社區首診、雙向轉診以及醫養結合機制的方式為老年人提供就醫綠色通道。發揮社區健康服務中心為老年人提供健康宣教、健康體檢、慢病管理、家庭病床、家庭醫生簽約等系列服務，建立以基層醫療衛生機構為基礎，老年病醫院和老年病科、康復醫院、護理院為支撐，綜合醫院為技術后盾的老年健康服務網絡。采取公建民營、合作、聯營等方式，積極引進社會力量依托社區老年人日間照料中心，統一標準加快改造、布局建設一批嵌入式、小規模、專業化并且集托養、日間照料、居家養老、醫養結合“四位一體”的新型養老綜合體。

（四）加大養老服務人才培養和支持力度

一是推動養老服務隊伍職業化發展。制訂養老服務機構專業人才配置標準，合理設置專業技術崗位。加強養老人才培訓基地建設，重點培養護理康復、心理咨詢、醫療保健、營養調配、老年服務管理等專業人才。探索建立養老服務業職業經理人制度，促進經營管理職業化。二是推進養老服務人才薪酬制度改革。根據經濟社會發展狀況和物價水平等綜合因素，通過以事定費、購買服務等方式，探索制定養老服務專業人才薪酬指導標準以及養老護理人員與專業技術人員入職獎補、特崗補貼和工齡津貼等辦法。三是加快養老服務志愿者隊伍培育。建立為老志愿服務登記制度以及“養老善德銀行”機制，完善志愿服務時間記錄和儲備，推動志愿服務長效化。探索建立健康老年人參與志愿互助服務的工作機制，發揮基層老年協會作用，組織老年人互幫互助。四是引導公益慈善組織積極參與養老服務提供、養老產品開發等，鼓勵公益慈善組織為社區高齡、失獨、空巢等老年人提供經常性問候、居家安全檢查等服務活動。

（五）提高智慧養老服務及規范化建設水平，重點發展老年智能產品及服務業

制訂和完善養老服務的設施、服務、管理、安全等各類標準，落實國家和本市相關標準化管理和達標工程，逐步推行養老服務品質第三方認證工作。依托深圳智慧城市建設，運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等先進技術和創新手段，持續推動智慧健康養老產業發展，促進新一代信息技術和智能產品在養老服務領域應用。規劃建設政府支持引導、市場為主的智慧養老服務信息平臺，實施養老信息惠民工程，推動養老領域公共數據開放共享，完善全市統一的養老公共服務平臺，推進居家養老服務券電子化改革。加強信息技術在基本養老服務申請受理、過程管理、資金結算、信息推送等方面的應用，改善服務體驗，提高公共服務和決策水平。推廣物聯網、遠程智能安防監控等技術，實現24小時安全自動值守，提升照護服務效率，降低老年人意外風險。為居家老年人打造高效、便捷、安全的“網絡虛擬養老院”。

結合深圳產業發展特點及優勢，重點鼓勵開發老年人專用智能產品和服務業，包括老年人可穿戴設備、老年人照護康復產品、老年人便攜式醫療設備、老年人健康服務智能解決方案以及其他老年人專用產品等。將創新驅動作為發展的動力，構建較為完善的創新服務體系，突破老年人專用智能產品及服務信息網絡、健康服務解決方案等共性技術與關鍵技術，打造老年人專用智能產品和服務創新高地。

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[6]張文明.養老服務業發展的深圳特色研究[J].勞動保障世界，2019（15）.

*基金項目：深圳職業技術學院2019年度校級科研項目“深圳社區居家養老服務創新發展策略研究”（6019310014S）。

（作者單位：深圳職業技術學院）