行政事業單位內部控制體系建設思考

徐雙

摘 要：現在很多行政事業單位逐步認識到內部控制機制的重要作用，通過內部控制體系的建設和完善，提高行政事業單位自身管理水平，進一步加強行政事業單位的廉政建設。除此之外，內部控制也可以作為行政事業單位規范權力、科學運行的重要手段之一。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制體系;思考

一、研究背景

最近幾年行政事業單位的“三公”經費開始逐漸公布，行政事業單位成本也開始受到關注。行政事業單位的成本支出不同于相關民生保障支出，并不是直接體現在滿足社會公眾的需求而必要的列支，一旦這部分支出達到較高水平，很可能出現不同意見。在這種背景下，行政事業單位推行內部控制體系建設是非常有必要的。通過對行政事業單位的內部控制體系建設和完善，可以對單位內相關職位賦予的權利進行監督，促使行政事業單位的科學化、規范化運行。此外，內部控制體系也可以推進行政事業單位廉潔奉公形象的建設，促進政府公信力的樹立。

二、行政事業單位內部控制體系特點與體系建設關注點

1.行政事業單位內部控制體系是在關注單位經濟活動基礎上，更為注重公共服務效果

行政事業單位作為政府公共部門，其主要職能是充分有效地服務公眾，解決社會問題。因此，在確定行政事業單位的內控目標時，要充分考慮行政事業單位總體目標，將此作為開展內部控制活動的前提條件和基礎。2014年1月1日起開始實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）中對行政事業單位的內控目標分為5個層次探討。行政事業單位最為核心的內控目標是促使公眾服務效率和效果的提高，最為基礎的內控目標是經濟活動的合法合規性，同時這也是其他4個內控目標的前提，只有保證經濟活動的合法合規性，才可以進一步探索行政事業單位對公眾服務的效果。行政事業單位的主要經濟活動是對社會公眾資金或者資源的有效配置，使社會資源充分發揮出應有的效用。

2.行政事業單位內部控制要素需要根據單位的實際情況進行調整

行政事業單位內部控制體系，在建設時考慮內部控制要素，首先要充分明確其與企業內控要素之間的差異性。行政事業單位需要在企業內控要素的基礎上進行調整，從單位的管理層級出發，將行政事業單位內部控制體系分為兩個層面進行探討和建立，其一是單位在組織層面的內部控制，其二是單位在業務層面的內部控制。企業內部控制五要素要分為這兩個層面分別融入行政事業單位的內控要素中，同時，針對行政事業單位風險的特殊性設計風險防范和相關控制活動。從組織層面和業務層面分開進行風險的識別、評估和防范控制，確保單位經濟活動的合規性和合法性，確保單位崗位之間權責的分離機制的建立和完善。除此之外，鑒于行政事業單位的特殊性，應當在內部控制體系的控制活動增加信息公開機制、預算控制機制、政府采購機制以及單據控制機制等內容，確保行政事業單位建立的內部控制體系是持續有效且符合行政事業單位的實際情況。

3.行政事業單位內部控制體系要將預算管理作為內部控制活動的起始和終止

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）已經對行政事業單位的相關內部控制活動進行了明確，特別是崗位職權的權責分離機制、預算管理機制以及財產保護機制等。加之，行政事業單位的資金來源主要依靠政府財政資金的撥付，而對于政府財政資金，常采用資金預算管理作為控制活動，最為基本的內部控制管理方式是行政事業單位實施全面預算管理。全面預算管理涉及資金進入和流出全過程，因此，可以將單位的預算管理作為內部控制活動的起始和終止。而且，預算管理涉及內部控制活動的方方面面，可以看作是單位內部控制活動中最為重要的部分。根據內部控制全面預算管理的核心思想和工作流程，單位在進行預算報告時，應當將涉及的經濟活動以及相關控制活動進行科學、嚴謹的前期論證，規范化形成預算報告;同時，將該預算報告作為經濟活動開展過程中的指南手冊，用以對經濟活動進行規范;最后，在單位的經濟活動結束之后，該預算報告可以作為審計監督機構評價經濟活動開展成效的標準之一。

三、行政事業單位內部控制體系建設的重難點

1.對行政事業單位開展風險評估應當是內部控制體系建設的重點之一

行政事業單位在建立內部控制體系之前，應當開展對單位的“摸底”調查，對單位進行風險評估，明確單位中各個內控節點存在的潛在風險點，發現單位中內部控制薄弱環節或者內部控制缺失的環節，從而可以針對單位的內部控制風險點有的放矢地進行內部控制體系的建設和完善，確保行政事業單位的內部控制可以達到既定的管理目標。從單位組織層面來進行內部控制風險評估，關注點往往在于單位內是否具有完善的內控制度以及領導層對內部控制體系的關注程度。從單位業務層面來對內部控制風險進行評估，關注點往往在于各個內控制度之間的互補效應以及銜接效果，業務流程是否完備且具有科學性，整個內部控制管理是否形成管理的閉環，達到互相監督的管理效應。

除此之外，內部控制體系是具有動態的管理特性，因此，行政事業單位的內部控制可以在一定程度上看作對單位經濟活動的風險動態評估和控制。在行政事業單位的內部控制體系中，應當從三個方面進行風險發現、評估和防范，其一是通過內部控制制度進行風險點的發現，匯總行政事業單位的所有內控相關制度，了解單位的運行程序，核查制度是否適用且具有完整性;其二是對單位內各崗位的職責進行匯總，明確各崗位之間的職責是否存在職責交叉、管理空缺等現象，是否存在崗位職責的不明確以及不完整等;其三是對單位內的各流程環節進行梳理，查找流程是否存在缺失環節、各環節的審批權限是否明確且具有合理性以及各環節是否具有對應的控制措施等。

2.應當將健全內控相關制度、完善單位崗位職責作為重難點綜合考量

在《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）中，明確行政事業單位的內部控制制度的完善應當從兩個層面進行構建。行政事業單位應當在考慮單位實際經濟活動基礎上，綜合內控規范制度的相關要求，對內控標準進行明確，同時對應每個內控風險點和業務環節制定具體的內控實施辦法，從制度上解決對各個部門之間、上下級之間的工作協同配合問題。

因此，構建和完善行政事業單位的內控制度可以從以下兩個方面進行：其一是單位組織層面的內部控制制度。行政事業單位的組織層面主要對整個單位的運行機制進行控制，因此，構建單位組織層面的內部控制制度，應當從單位的整體架構開始構建和完善，從而為具體的內部控制實施措施的建立奠定現實基礎，可以在不影響單位組織構建的基礎上，制定內控具體措施。單位組織層面的內控制度應當對崗位職責權限進行明確，各層級之間的機構設置進行完善，重大決策的合法性、合規性審查程序進行完善等。其二是業務層面的內部控制制度。內部控制業務層面的內控制度應當從經濟活動的全流程進行綜合分析，考量政府采購、預算管理以及項目建設等業務流程內容，從業務流程的各環節建立內控制度，并形成經濟活動開展的標準流程圖。

3.行政事業單位內部控制監督和評價機制應當作為重難點綜合考量

行政事業單位內部控制建設和完善之后，最為重要的環節是在單位內推行內部控制體系，此時，內控必要的監督和評價機制尤為重要。鑒于行政事業單位的內部控制體系是從組織層面和業務層面分開建立的，監督和評價機制也應當從這兩部分進行建立和完善。內控體系的監督和評級機制主要作用是對單位內的內控體系實施效果進行檢驗和評價，也在一定程度上起到浮動調整內控制度的效果，不斷修正內控制度不完備之處。

構建行政事業單位的內部控制監督和評價機制可以從兩個方面進行：其一是單位內部的監督和評價機制。單位內部的監督和評價機制可以保持持續動態的監督效應，及時發現內控薄弱環節，并督促相關的內控人員及時完善和整改，確保單位內控制度的有效運行。從行政事業單位的組織架構來看，實施內控監督和評價的部門一般是內審部門或者紀檢部門，內審部門主要從業務經濟活動的合規性和合法性進行審查，調整業務層面的內控制度，紀檢部門主要從“人”的角度進行監督和評價，涉及的內控制度主要是廉政和履職盡責，調整組織層面的內控制度。其二是單位外部監督和評價機制的引進。單位外部監督和評價機制的效應也在一定程度上依賴內部監督機制的督導效應。隨著行政事業單位的經濟活動逐漸公開化，社會監督也開始在單位內部控制體系的實施中發揮監督和評價作用。基于此，行政事業單位應當充分考慮行政事業單位的特性，從社會監督、政府監督兩個層面進行內控體系的監督和評價。

四、結語

綜上所述，對行政事業單位內部控制體系建設的重難點進行思考和探索，不僅可以促進行政事業單位公眾服務水平的提升，單位內部治理水平的提高，還可以對政府機構治理體系的完善起到促進作用，也在一定程度上提升了政府機關的治理能力。

參考文獻

1.韓瑩瑩.行政事業單位加強內部控制建設研究.納稅，2020，14（04）.

2.王佳楠.科研事業單位內部控制體系與制度建設研究.黑龍江科學，2020，11（02）.（責任編輯：王文龍）