未成年人檢察公益訴訟的 實踐方法與理念

姚倩男 陳皓

摘 要：未成年人教育培訓機構面向不特定的未成年人違規收取預付費應當確定為致使公共利益受損的行為，屬于未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。在公益訴訟訴前程序中，檢察官應當通過多種渠道發現、收集、整理案件線索，通過走訪、調查核實獲取充足證據，向行政機關制發檢察建議并且持續督促落實。在公益訴訟案件辦理過程中應樹立政治自覺與檢察履職相結合，未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結合，國家體系和治理能力的現代化建設與檢察履職相結合，以人民為中心的辦案指導思想與檢察監督能力相結合的多重理念。

關鍵詞：未成年人報護 檢察公益訴訟 實踐探索

習近平總書記強調，未成年人的工作，是事關未來的事業。保護未成年人健康成長是全社會共同的責任。未成年人檢察公益訴訟的理論與實踐都尚處在起步階段，各地檢察機關積極探索，目前已經積累了一定數量的案例資源。成功辦理未成年人檢察公益訴訟案件必然要解決實踐中具有爭議的問題，采取有效的方法并堅持正確的理念。上海市奉賢區人民檢察院聚焦社會熱議的培訓機構“卷款跑路”現象，關注侵害未成年人權益事件，督促區教育局、區市場監督局依法履職公益訴訟案的成功辦理，為我們提供一個可供研究的未成年人檢察公益訴訟案例樣本。

[基本案情]

2019年10月25日，韋博開心豆奉賢店關門“跑路”，700余名家長至奉賢區政府信訪辦登記投訴，事件涉及大量未成年人利益。奉賢區人民檢察院果斷采取行動，迅速對本區校外培訓機構收費情況開展摸排，發現十余家教育培訓機構均存在一次性收取1年甚至2年培訓費用的違規收費情況，可能導致中小幼學生等未成年人消費群體中不特定消費者利益受損，危害社會公共利益。奉賢區人民檢察院于2019年11月2日對負有收費監督職責的區教育局、區市場監督管理局未依法履行職責立案審查。于2019年11月7日分別向區教育局、區市場監督管理局制發訴前檢察建議督促履職，推動行政機關聯動治理。2019年11月17日、2019年12月16日區檢察院分別收到區教育局、區市場監督管理局關于積極落實檢察建議的書面回復，最終通過檢察建議實現了督促行政機關依法履職、維護國家利益和社會利益目的，不需要再向人民法院提起訴訟，實現了法律監督政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

一、案件中的爭議問題

（一）確定公共利益受損的標準

為促進校外培訓機構規范有序發展，2018年8月，國務院辦公廳制發了《關于規范校外培訓機構發展的意見》（國辦發〔2018〕80號）（以下簡稱《意見》），對審批登記、收費管理等方面進行了詳細規定。該意見第9條規定：收費時段與教學安排應協調一致，不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用。本院在走訪調研中發現，本區大多數的教育培訓機構均違反了相關規定，一次性收取1年甚至2年的培訓費用。

盡管培訓機構違規事實明確，但對于培訓機構的違規收費是否侵犯公共利益，存在兩種不同觀點。第一種觀點是，盡管培訓機構違規收費，但是只要培訓機構正常經營、提供服務，沒有“卷款跑路”，就沒有發生公共利益損害結果。第二種觀點認為，違規收費剝奪消費者應有的選擇權，培訓機構違規收費行為已經導致不特定主體的利益受損，屬于公共利益受到侵害的情形。檢察官同意第二種觀點。首先，社會公共利益應理解為限定于不特定主體的社會共同利益，校外培訓機構面向的消費者人數眾多，屬于公益訴訟可救濟的社會公共利益。[1]其次，經營者與消費者出于信息不對等的狀態，[2]違規長時間跨度收取預付費，使經營者與消費者實際處于不平等的狀態，不僅經營者可能“卷款跑路”，消費者也可能在一段時間后對于經營者的服務失去興趣，卻因為迫于預付費合同違約損失而不敢解除合同。本案中，不僅已經出現培訓機構“卷款跑路”、眾多消費者利益受損的事實，而且經過檢察官調查還發現多家培訓機構仍然在違規收取預付費，公共利益受到損害的狀態仍在持續。

（二）對行政機關不依法履職的判斷

判定行政機關“不依法履行職責”首先要確定行政機關具有特定的法定職責。檢察官通過調查發現，《意見》第10條規定，教育部門負責查處未取得辦學許可證違法經營的機構，并在做好辦學許可證審批工作基礎上，重點做好培訓內容、培訓班次、招生對象、教師資格及培訓行為的監管工作，牽頭組織校外培訓市場綜合執法;市場監管部門重點做好相關登記、收費、廣告宣傳、反壟斷等方面的監管工作。上海市關于培訓機構的地方規范性文件為2017年12月由上海市教委、市工商局、市人力資源社會保障局及市民政局聯合制發的《上海市營利性民辦培訓機構管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》第4條規定，區教育部門負責對教育培訓市場投訴舉報或巡查發現線索的歸口受理和分派;區市場監督管理部門牽頭組織教育培訓市場的聯合執法;鎮（鄉）政府、街道辦事處依托網格化管理體系，開展所在區域教育培訓市場的日常巡查工作，并協同區市場監督管理等部門開展教育培訓市場聯合執法。

對本案中行政機關是否依法履職，存在三種不同意見。第一種意見認為，《意見》和《辦法》并不是法律，而僅僅是規范性文件，不能夠認定為行政機關履職所依據的“法”，“不依法履行職責”的前提不存在。第二種意見認為，《意見》和《辦法》并未賦予行政機關處罰被監管單位的權限，因此行政機關不具有作為公益訴訟前提要件的“不依法履行職責”。第三種意見認為，本案中行政機關依法有作為義務，已經構成“不依法履行職責”。

判斷行政機關“不依法履行職責”，需要考慮有無法定職責、履行可行性和是否實際履行。[3]行政作為義務來源除了法律規定，還包括行政規范性文件、行政決定、行政契約與先行行為。[4]《意見》和《辦法》都是合法、有效的行政規范性文件，構成行政機關依法履職的依據。由于行政機關的公共行政活動中，行政權有“硬性”“柔性”之分，[5]隨著“新公共服務理論”的推廣，行政機關采用柔性執法的方式履行職責已經被普遍接受。“履職”可以采用多種方法，除了行政處罰，還可以采用宣傳引導的柔性方式。本案中面對多家校外培訓機構違規收費的情形，檢察官對相關行政機關進行了走訪調查，確定相關行政機關未積極履職且沒有正當理由，已經構成“不依法履行職責”。

（三）屬于未成年人檢察公益訴訟案件范圍

本案是否屬于未成年人檢察公益訴訟案件范圍，即校外培訓機構違規收費行為是否損害了不特定未成年人的權益，對此有兩種不同看法。第一種看法認為，未成年人本身沒有經濟收入，需要依賴父母或其他監護人支付校外培訓機構課程費用，校外培訓機構違規收費行為實際發生在校外培訓機構與未成年人的父母或其他監護人之間，其行為主要損害的是不特定的未成人的父母或其他監護人的利益，沒有侵害不特定未成年的權益，不屬于未成年人檢察公益訴訟案件。第二種看法認為，未成年人的父母或其他監護人購買培訓課程最終是出于對未成年人的教育考慮，校外培訓機構違規收費行為實際損害的仍然是未成年人的利益。

檢察官同意第二種看法。《意見》第1條明確“堅持立德樹人，發展素質教育，以促進中小學生身心健康發展為落腳點”，《辦法》第3條規定培訓機構的辦學宗旨是“非營利性民辦培訓機構應當堅持教育的公益性，堅持黨的領導和社會主義辦學方向，遵守國家法律法規，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，發展素質教育，推進教育公平，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”。由此可見，盡管是未成年人的父母或其他監護人向校外培訓機構支付費用，但接受教育培訓服務的仍然是未成年人。校外培訓機構違反上述兩個規范性文件，其最終后果仍然是損害未成年人的利益。未成年人在選擇校外培訓機構時面臨機會成本問題。首先，未成年人家庭出于金錢和時間的考慮，只會選擇有限數量的培訓項目。其次，未成年人出于成長階段，其興趣愛好尚待發掘，如果不幸選擇其并不喜歡或并不適合的培訓項目，本應盡快退出，轉選其他培訓，但長期預付費使得未成年人家庭在未成年人興趣培養和能力培養時被迫更多考慮違約成本。被強迫學習不感興趣或并不擅長的培訓項目不僅浪費金錢，也不利于未成年人的健康成長。再次，培訓機構預售費用會增加“卷款跑路”的風險，雖然未成年人自身并沒有收入，但是家庭經濟損失的負面影響仍然會傳遞給未成年人。因此，本案中不特定的未成年人的利益已經受到確實地損害，符合未成年人檢察公益訴訟的立案范圍。

二、未成年人檢察公益訴訟的實踐方法

（一）調查摸排涉未成年人公共利益受損事實

檢察機關當前需要拓寬未成年人公益訴訟案件線索來源，通過多種渠道發現、收集、整理由于行政機關未依法履職等情況而導致的不特定未成年人利益受到損害的公益訴訟案件線索。“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條和第21條規定了人民檢察院在履行職責中發現損害公共利益的行為提起公益訴訟。由于專業分工的區別，通常檢察官對行政法和相關行政規范性文件并不十分熟悉，因此也增加了公益訴訟案件線索發現的難度。這就要求檢察官應主動迎接挑戰，加強相關知識領域學習，提升發現線索的能力。

檢察機關在“履行職責中”發現公益訴訟案件線索，最為直接的方式就是在履行刑事檢察、民事檢察、行政檢察職責過程中所發現案件線索。除此之外，也有觀點認為，案件線索發現機制應采取“擴大解釋+公益舉報”的模式。[6]也有學者提出還有必要拓寬行政公益訴訟案件線索的來源渠道，通過明確接受公民檢舉控告的標準、完善檢舉控告向案件線索的轉化機制，從社會公眾、新聞媒體等途徑獲取行政機關不作為或違法行使職權線索。[7]也有建議指出，要建立公益訴訟線索收集、管理、運用平臺，加強與“兩法銜接”平臺的數據對接，及時掌握侵害國家和社會公共利益的案件線索，綜合運用大數據、互聯網、人工智能等以提高線索的發現能力。[8]在本案中，檢察官從“卷款跑路”事件中發現線索，通過對本區若干校外培訓機構收費情況開展專題調查摸排，發現區內確有十家校外培訓機構存在違規收費的行為，導致相關消費群體中不特定消費者利益受損的事實確實存在。

（二）走訪核實明確怠于履職情形

“沒有調查就沒有發言權。”收集充分的證據材料是提升檢察機關說服力的有效途徑。開展公益訴訟檢察工作檢察官需要具備證據調查的能力，未成年人檢察公益訴訟也不例外。應當認識到，從立法來看，檢察機關并不享有比其他國家機關和社會組織作為起訴人時更加優越的調查核實權力，但并不能否認檢察公益訴訟調查核實權可以具有間接強制性。[9]檢察機關在開展公益訴訟調查核實時既要注重方式方法，也要充分靈活運用法律賦予檢察機關的權力。

在本案中檢察官調查核實工作多線展開。一是調研市場主體，對本區教育培訓機構進行走訪調查，發現圍棋、國學類等10個培訓機構存在一次性收取1年甚至2年費用的情況。二是走訪區教育局，發現少兒、某藝、某恩等培訓機構在本區店面均系無證機構，教育主管部門對此監管不利。三是走訪區市場監督局，發現其對相關規范性文件認識不到位，造成未依法履職。通過調查，檢察官明確區教育局、區市場監督管理局負有收費監管職責，上述兩家行政機關均未對轄區內校外培訓機構收費進行監督管理，存在怠于履職的情況。收集到的證據已經能夠證明公共利益受損的事實、行政機關未依法履職的情況及之間的因果關系。

（三）檢察建議和持續督促落實

“向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責”是行政公益訴訟法定的、必經的“訴前程序”。涉及未成年人保護公共利益領域常常會跨越多個行政機關的管轄范圍，一起案件中可能涉及多個行政部門的協同配合，但其中每個行政機關的履職方式和內容可能并不相同。如果僅向其中一個行政機關制發檢察建議督促履職，則可能對相關公共利益領域的覆蓋不夠全面;如果向所有涉及的行政機關制發檢察建議督促履職，而不充分考慮與相關公共利益領域的關聯程度，則又可能導致檢察權的濫用和司法資源浪費。

本案中檢察官對監管校外培訓機構收費現象存在怠于履職的區教育局、區市場監督管理局進行立案，向區教育局及區市場監督管理局制發檢察建議督促履職。制發檢察建議后，檢察官與區教育局、區市場監督局進行反復協調溝通，推動職能部門聯動治理，最終促進相關檢察建議落實，并于2019年11月17日、2019年12月16日分別收到區教育局、區市場監督管理局的書面回復。至此相關行政機關履職問題通過訴前程序得到解決，涉及未成年人保護的社會公共利益得到了維護。

三、未成年人檢察公益訴訟的實踐理念

（一）政治自覺與檢察履職相結合

未成年人檢察公益訴訟應做到政治自覺與檢察履職自覺相結合，自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任。未成年人的工作是事關未來的事業，未成年人檢察工作要自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任。未檢工作者要強化政治責任，把政治自覺與檢察履職相結合，要進一步提升檢察監督能力，著力做好法律監督工作。對涉及侵害廣大未成年人利益的事件，要開展好公益訴訟檢察工作，維護好未成年人的合法權益。本案中檢察官聚焦社會熱議的培訓機構“倒閉”現象，關注侵害未成年人權益事件，積極履職辦理涉及群眾切身利益的公益訴訟案件，通過案件的辦理，推動行政機關的積極履職。

（二）未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結合

未成年人檢察公益訴訟要把樹立未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結合，積極穩妥進行公益訴訟“等”外探索工作。針對韋博開心豆奉賢店關門“跑路”致學生及家長利益受損的現象，檢察官敏銳發現這一現象涉及廣大未成年人利益，圍繞是否存在社會公共利益可能受損害的情況開展訴前調查，調查認為培訓機構違背教育規律和中小幼學生成長發展規律收費，不僅加重家庭經濟負擔，還增加了履約風險，侵害不特定中小幼學生等未成年消費者的合法權益，社會反映強烈。未檢部門隨后立即在全區開展調查摸排，發現十家培訓機構存在違規問題。奉賢區檢察院以未成年人權益保護為導向，將教育領域培訓機構違規收費問題作為“等”外領域探索的方向。

（三）國家治理體系和治理能力的現代化建設與檢察履職相結合

未成年人檢察公益訴訟要把國家治理體系和治理能力的現代化建設與檢察履職相結合。檢察機關開展公益訴訟工作要以“公益”為核心，立足法律監督職能，通過制發檢察建議等方式促進行政機關依法履職，從而不斷提高城市治理精細化水平。未檢檢察官在開展公益訴訟的工作中，充分發揮檢察官主導作用，通過檢察建議督促行政監管部門依法履職，肅清培訓市場亂象，有效維護了未成年人健康成長，也有利于推進國家治理體系和治理能力的現代化建設。

（四）以人民為中心的辦案指導思想與檢察監督能力相結合

未成年人檢察公益訴訟把以人民為中心的辦案指導思想與檢察監督能力相結合，聚焦群眾關心、社會關注的熱點問題，成功督促行政機關依法履職，有效維護廣大未成年人合法權益，要努力將每一起公益訴訟案件辦成標準之訴、制度之訴，打造更多人民滿意的未檢精品。

注釋：

[1]參見張衛平：《民事訴訟檢察監督實施策略研究》，《政法論壇》2015年第1期。

[2]參見吳術豪、徐子淇：《論預付消費的法律規制——基于美日的經驗比較》，《當代經濟》2018年第12期。

[3]參見沙金：《論行政復議決定中的不履行法定職責——基于<行政復議法>第28條第2項規定之展開》，《求索》2016年第3期。

[4]參見汪厚冬：《行政不作為構成要件體系的重構》，《現代法治研究》2018年第2期。

[5]參見陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責”之認定》，《湖南師范大學社會科學學報》2020年第1期。

[6]參見胡宜振、張娟：《公益訴訟案件線索發現機制完善——以長江流域安徽段生態環境資源保護公益訴訟案件為樣本》，《中國檢察官》2019年第16期。

[7]參見李成、趙維剛：《困境與突破：行政公益訴訟線索發現機制研究》，《四川師范大學學報（社會科學版）》，2018年第4期。

[8]參見蔡艷：《公益訴訟案件線索發現途徑之探索》，《江蘇經濟報》2018年7月17日。

[9]參見曹建軍：《論檢察公益調查核實權的強制性》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。