城市綜合開發PPP+EPC模式項目的風險分析與應對

郭曉勇

【摘? 要】城市綜合開發PPP+EPC模式是一種新型的投融資加建設的模式，是在國家力推PPP模式的背景下，城市綜合開發中投資人+EPC模式弊端逐漸暴露后，各級政府積極探索使用的一種政企合作模式。論文分析了城市綜合開發領域PPP+EPC模式推行背景下存在的風險，并探討了應對風險的措施。

【Abstract】PPP + EPC mode of urban comprehensive development is a new mode of investment， financing and construction. Under the background of PPP mode vigorously implemented by China， after the disadvantages of the mode of investor + EPC are gradually exposed in urban comprehensive development， this mode is a kind of government-enterprise cooperation mode actively explored and used by governments at all levels. This paper analyzes the risks existing under the background of the implementation of PPP + EPC mode in the field of urban comprehensive development， and discusses the measures to respond to the risks.

【關鍵詞】城市綜合開發;PPP+EPC;風險分析;風險應對

【Keywords】urban comprehensive development; PPP + EPC; risk analysis; risk response

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）05-0129-03

1 引言

城市綜合開發項目采用PPP+EPC模式有自己的優勢，能較好地將項目的投資、工期、質量進行宏觀管控，優化項目全過程管理，使得項目投資效益、質量和工期目標方面趨于一致。但不可否認，城市綜合開發PPP+EPC模式，也存在很多的問題和風險，需要對已完成和在建的項目進行分析，找出風險點以便應對后續類似項目的風險。

2 城市綜合開發PPP+EPC模式項目的優勢

2.1 建設方案更加經濟合理

城市綜合開發PPP+EPC模式項目，通常以“政府付費”與“使用者付費”作為合理投資回報，其中“政府付費”通常考慮投資人的建設期投資以計息的方式予以支付，最經濟合理的建設方案才是收益最大化的方向。

由于在PPP+EPC模式下，投資、設計、采購及施工都在投資人的宏觀管理下進行，投資管理板塊、設計板塊及施工板塊可以相互交流、密切配合，在符合規范的情況下更精細、經濟地進行建設方案設計，使得設計更加易于施工操作，更加經濟合理。

2.2 有效地縮短建設期

城市綜合開發PPP+EPC模式項目中，特許經營的“使用者付費”通常都會約定起止時限，是否可以按計劃工期完成項目建設就成為了項目投資收益的重要影響因素，這就迫使設計院在建設方案設計中，將施工圖方案工期作為一個重要指標進行方案設計，保證建設期的合理性。

同時，EPC模式將設計、采購、施工作為一個整體，形成設計、采購、施工的單一責任，在一個管理主體下組織實施，規避多頭管理、相互扯皮的問題，大大減少了管理環節，提高管理效率，縮短了工期。

2.3 成本控制更加有效

PPP+EPC模式項目適應當前工程建設市場的需要，是探索出來的一種較好的政企合作模式，既能夠實現企業的做大做強，獲得更高的經濟效益，又能通過發揮EPC在建設施工、技術應用、運營管理等方面的相對優勢，彌補政府對大型綜合項目管理經驗缺失導致成本控制無法到位的問題，以小于政府獨立開發項目的成本完成項目建設。

3 城市綜合開發PPP+EPC模式項目的風險分析

3.1 合同風險

由于當前PPP+EPC模式項目還不成熟，沒有較為成熟的合同參考文本，在項目合同簽訂時，可能會出現建安工程費計算標準不清晰（如概、預算定額采用和信息價基準期）、工程建設其他費約定不明確、政企雙方工作界定與權責約定不清晰、特許經營服務內容約定不清晰以及政策法規變化帶來的影響未考慮等問題，造成項目實施過程中出現一系列的執行問題。

3.2 政府信用風險

城市綜合開發項目實施有諸多環節，包括項目前期工作審批、規劃紅線審批、施工許可證簽發，等等，均須政府相關職能部門進行審批，任何一個環節出現問題，都可能制約項目的正常推進。但投資人的身份，無法進行政府職能部門之間的工作協調，而政府相關審批無法按時完成所導致的工期延誤、投資成本基本無法索賠，投資方要獨立承擔相關風險。

同時，在政企合作中，地方政府處在絕對強勢地位，而政企合作相關法律、規范又存在缺失，導致政府是否嚴格履行合作協議與承諾對于實現項目投資收益至關重要。尤其在政府換屆時，不同政府決策層的主觀思想可能對項目造成非常大的影響，是否能夠嚴格履行上屆政府在本項目上的協議與承諾成為投資人的重要風險點。

3.3 設計風險

城市綜合開發項目一般存在子項工程多、工期緊、結構形式多樣等特點，且基本存在建設程序超前問題，大部分都是“邊設計，邊施工”，而建設過程中需要根據政府方的要求進行規劃及設計調整，可能出現多次的重復設計工作，甚至出現已完成設計的子項工程重新進行設計的情況，而增加的勘察設計工作卻難以確認納入投資成本。

3.4 信任風險

城市綜合開發PPP+EPC模式項目中，政府方雖然期望社會投資方高標準進行建設，以獲得高質量的基礎建設工程，故而擔心在EPC模式下，投資人會通過設計優化降質降效，獲取更大的投資收益，導致政府方對投資人的不信任。同時，政府方擔心投資人過度設計，甚至針對收益較大的分部分項工程加大設計量以求更大的投資收益，在合作過程中必然對投資人產生不信任感。

3.5 審計風險

所有的政府投資項目均包括過程審計、完工審計，甚至有些項目還可能出現完工審計后的二次審計。由于城市綜合開發項目具有投資規模大、建設周期長、涉及利益主體眾多的特點，工程結算審計相對嚴格。

城市綜合開發PPP+EPC模式項目中“政府付費”部分的結算額一般都與審計結果相關，并且投資人肩負投資、設計、采購、施工及運營的全環節管控，設計、施工，任何一個環節出現問題都可能導致整個項目的投資回報受到影響，尤其是否過度設計、結算資料是否齊備等問題，可能對最終審計結果造成極大的影響。

3.6 超投風險

因為政府方投資管控要求，幾乎所有的城市綜合開發項目都存在根據可研方案估算或初步設計概算結果強行下浮或對概算/估算子項工程進行強行修改投資總額控制的情況，導致絕大多數城市綜合開發項目都存在超概或超估現象。尤其是廣東省這種采用綜合概預算定額的地方，因初步設計深度問題，初步設計概算工程量不足、清單漏項以及施工措施考慮不周全等問題，在施工圖方案進行極度優化情況下仍然超概，導致項目實施過程中各種扯皮推諉，導致項目無法推進，而延誤工期、增加成本的責任大多由投資人承擔。

以中山（石岐）總部經濟區城市綜合開發PPP+EPC項目為例，因為個別子項工程初步設計及概算的差、漏、錯問題，導致施工圖方案經過投資人項目公司及政府多輪高標準（聘請國家級專家）的方案討論會論證結果為施工圖設計方案經濟合理，但因超概問題，相應子項工程施工圖遲遲無法審定，大小專題會幾十次，直接導致相應子項工程遲遲無法按照計劃工期開展相關建設工作，且政府方也不愿意承擔因此造成的工期影響責任，嚴重地阻礙項目的正常實施，同時，也對項目投資收益造成了極大的影響。

3.7 運營風險

城市基礎設施運營從策劃、招商、運營、財務都需要大量的專業人才及成熟的管理體系，絕大多數城市綜合開發PPP+EPC項目投資人都缺乏城市配套設施的實際運營維護的管理經驗，尤其是受到當地政府干預較深項目的運營維護，導致項目的運營成為一個較大的風險點。同時，在項目運營維護階段，隨著城鎮化的進程加快，政府可能強制提高產品服務標準，或利率、不可抗力等造成運營成本增加時，造成項目投資收益受到較大影響。

3.8 退出風險

當前，已實施的城市綜合開發項目基本未在合同中明確項目的退出機制。如果出現政策變化、政府干預、開發建設手續無法完善等導致項目開發周期嚴重滯后，投資人可能因故被迫提前選擇退出。在被迫選擇提前退出的情況下，投資人可能面臨項目前期投資成本回收困難問題，將導致執行和利益實現存在一定的風險。

4 城市綜合開發PPP+EPC模式項目風險的應對建議

4.1 合同風險的應對建議

投資人的拓展團隊應該加強與實際執行項目公司的專業團隊溝通，同時，引進和培養合同專業人員，通過積累項目經驗、吸收專業技術人員的合理化建議，形成城市綜合開發PPP+EPC模式項目合同參考范本。在項目拓展階段以此為依托，對計算標準、工程建設其他費約定不明確、政企雙方工作界定與權責約定不清晰、特許經營服務內容約定不清晰、政策法規變化帶來的影響等問題在合同條款中進行規避。

4.2 政府信用風險的應對建議

①跟蹤落實好各個子項工程的立項、用地、評審等環節的合法合規手續辦理，結合政府建設計劃，合理安排項目建設計劃，為項目穩步推進打下堅實基礎。②加強政企合作建設，以尋求長期合作、提升企業品牌形象和持續發展為目標理念，搭建政企合作平臺。③與各級政府做好持續性對接，隨時掌握政府相關部門的變動情況，提前做好政府換屆預判和準備工作。

4.3 設計風險的應對建議

①項目公司應該以“零簽證、零變更”作為設計管理的原則方向，將設計單位納入項目公司考核管理，對其實行計劃落實管理。要求設計單位在規定時間內提交設計成果并保證質量，并依此形成獎懲機制。②貫徹施工圖預算不得超概的理念，施工圖設計方案初期就要求編制相應預算，在施工圖提請評審時一并提交，如果出現超概情況，邀請政府監督召開專家論證會，原則上施工圖設計方案未得到專家會論證通過的，項目不實施。③編制施工圖設計進度計劃，并上報政府審批或進行報備，嚴格按照設計計劃督促落實設計工作，在出現重復設計工作時，第一時間向政府行函提請成本確認（若有必要同時申請工期延后）。

4.4 信任風險的應對建議

①做好設計方案與施工方案的設計優化，主動邀請項目參與各方溝通監督，每個子項工程施工圖方案均以高標準專家會論證通過并報備政府的方式開展設計工作。②加強溝通，理清政府需求，項目公司換位政府角色立場，為政府考慮。以“依法合規、公平合理”作為準則主動對投資進行控制，加強現場管理，積極與政府機構建立良好的溝通與聯系，合理擔當逐步建立信譽度，以獲得政府的信任和支持。

4.5 審計風險的應對建議

①進行限額設計管理，原則上要求設計院在施工圖方案設計時，以批復概算下浮一定比例值作為上限進行控制，避免出現過度設計情況。以價值工程的理念核查設計成果，為工程投資控制提供有力的支持。②嚴格按照施工圖進行施工，落實報批報驗資料的完備工作，尤其是對于不可避免出現的簽證工作，必須在第一時間向政府行函提請，并在獲得批復后第一時間完成所有現場簽證工作。③引導政府進行過程跟蹤審計，例如，在計量支付審批過程中，將審計局、財政局、司法局等作為審核環節，或提請政府聘請全過程造價咨詢單位進行過程概、預、結算的審核，提早發現問題，完善手續，確保結算的合規完備性。④進行子項工程完工驗收，提前進行子項工程完工審計，通過子項工程的完工審計發現問題，提前熟悉審計機構及審計機制，在后續子項工程實施中予以避免。

4.6 超投風險的應對建議

①在項目投標前，應仔細研究項目的投資估算或批復概算，進行周邊項目調研，如發現存在投資估算或批復概算的較大偏差，應及時與政府方溝通，通過調整可研報告或初步設計概算，從本質上解決問題。②在合同談判階段，明確非投資人原因造成的超投處理條款，約定超概或超估的調整機制。③在項目實施階段，通過功能性增加、規劃提升、優化設計及甩項等方式處理超投問題。

4.7 運營風險的應對建議

①選擇項目業績、履約能力及咨詢能力較強的運營商，同時，將運營責任和運營風險在委托運營合同中進行明確約定，必要時，可要求委托運營商提供一定擔保。②建立運營風險準備金機制，并在前期明確準備金來源、計提方式比例或金額等具體內容，以平衡運營期資金狀況，應對運營虧損風險。③在與政府方的合作合同中，設置考核邊界與標準，設置寬限期，給予項目公司糾偏機會。同時，將由于政府方原因或不可抗力原因導致服務不可用時的豁免機制納入合同條款，確保不影響政府付費。④充分做好市場調查與預測工作，加強對人員的專業素質培養，建立有效的運營管理制度和措施。

4.8 退出風險的應對建議

①根據項目實際情況，結合政策動向與不同退出機制（到期移交、股權轉讓、資產證券化等）的實踐情況，綜合考慮風險控制、主要經濟指標影響、可操作性等因素，在項目合同談判階段將退出機制納入合同約定條款。②加強過程管理，確保項目按照合同約定的開發計劃進行，減少前期報批報建、土地征繳等帶來的工期滯后影響，并對非投資人原因造成的工期滯后情況要第一時間向政府申請工期補償。③要深入研究政府方享有選擇終止權事項的限定，尤其是相關行政性條款約定，避免觸犯相應強制性條款。

5 結語

當前階段，城市綜合開發PPP+EPC模式項目還處于探索階段，可能會出現很多的問題或者風險，相關人員要對已完成或正在實施的項目進行充分分析，總結經驗，加以改進，實現城市綜合開發項目的政企合作共贏局面。

【參考文獻】

【1】劉成云.城市綜合開發領域PPP模式的適用性與創新研究[J].建筑經濟，2017（6）：14-18.

【2】楊曉敏，陳靜.中國交建城市綜合開發項目投資建設的經驗與體會[J].現代國企研究，2016（24）：191-203.