增減掛鉤節余指標跨省域調節機制研究

王佩恩 賈艷媛

摘 要：《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》突破《土地管理法》中強調的省域內實現耕地占補平衡的管理制度，首次提出“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”，同時強調“實行跨地區補充耕地的利益調節”，而2018中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中也在表明，改進耕地占補平衡管理辦法，嘗試以高標準的農田建設等方式增加耕地指標以及城鄉建設用地的增減掛鉤節余指標實現跨省域調劑機制，以此取得的獲益將以支出預算的形式再落實到鞏固脫貧攻堅的成果中，這也是鄉村振興戰略的步驟，可以為鄉村振興的落實提供資金籌集渠道。

關鍵詞：對口援疆;增減掛鉤;跨省域調節機制

中圖分類號：D63? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）07-0041-02

為進一步加強耕地保護改進占補平衡，新疆提出南疆四地州、國家扶貧開發工作重點縣和自治區扶貧開發工作重點縣的增減掛鉤節余指標可在全區范圍內有償流轉，在東西部扶貧工作中以對口支援為框架內交易，完成南疆四地州以及深度貧困縣的增減掛鉤結余指標。通過補充耕地的國家統籌任務完成，耕地占補平衡將優先納入深度貧困地區的新增耕地指標。

一、增減掛鉤節余指標跨省域調節機制的現實需求

（一）探索實行差別化的土地管理方式

增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制的提出絕非是對占補平衡制度的“松綁”，而是針對東西中部地區土地資源國情和區域經濟發展現實的差別化管理方式，也是保障土地管理根本目標得以實現的必然選擇。政策制度只有結合管理對象的差異化現實，才能保證補充耕地實現數量、質量和生態“三位一體”目標實現。各地區經濟發展程度、土地資源稟賦和產業結構布局表現的差異性主要體現在經濟發達的地區用地需求量大但耕地后備資源匱乏，而部分欠發達地區土地開發程度不高亟待整合土地資源，占地需求與補地資源空間不匹配導致在省域之內調節占補平衡難上加難，耕地數足質量難保的情況時有發生。探索實行差別化的土地管理方式，以此改善經濟發達地區存在的農用土地資源匱乏，并通過資金來補償經濟落后但土地資源相對充足的地區，發展其農業生產和生態環境。

（二）耕地保護工作仍是必然要求

在新疆跨越式發展進程中適應工業化、城鎮化和農業現代化，解決土地供需矛盾已經成為現階段耕地保護的工作重心。如何推進土地管理制度差別化的制定，是保證有效落實耕地保護的根本所在。所以，內容繁多的差別化土地管理制度體系，其內涵不僅要關系到土地整治、補充耕地的統籌管理體系，同時也要從土地的供應與審批管理著手。需要在實踐中積極探索。從《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”到《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》“建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制”已經邁出跨越性的一步，啟發我們探索以土地管理的差別化制度改革新時期的耕保工作，根據地方現實需求扎實開展土地整治項目差別化管理。同時面對東中西部地區不同區域及類型的土地整治項目積極確立項目審批管理制度并以法律制度來指導和保證成效也極其關鍵[1]。

（三）結余指標調劑機制融合土地整治與增減掛鉤

將掛鉤后結余的耕地指標與占補平衡制度對接，增減掛鉤可以通過建立增減掛鉤的結余指標調劑融匯到新疆土地的綜合整治方案內。項目區內“結余耕地指標”和“結余建設用地指標”產生于新疆村莊的撤并以及農村田地的整理等多項措施實施土地整治。在建設用地的審批過程中，增減掛鉤項目區可依據結余建設用地指標的方式將已拆舊地塊和城鎮新建地塊相互整合，由此結余的耕地指標將用于占補平衡，并通過農轉用審批（或集體經營性建設用地流轉）和項目區整體審批來實現[2]。以有償調劑使用增減掛鉤指標為目標可達到結余指標交易制度的再次完善。首先，確定交易主體應僅限定于各級政府之間，明確該項工作的具體責任人，進行指標核定、使用和核銷的全過程記錄并建立自治區級結余指標管理臺賬。其次，通過核定建設用地標準，界定結余建設用地指標與結余耕地指標相關含義，進一步確認村集體建設用地和農民安置建設是否需要核減。最后通過對補償安置、增減掛鉤整理復墾和土地征收等操作成本進行預算核定交易價格。為防止在交易過程中出現過低和過高補償的兩種極端現象，在最高和最低建設用地指標交易的兩項價格標準線中，要進一步明確相關結余指標的交易制度。最終達到增減掛鉤收益合理返還和結余建設用地指標及耕地指標有償交易。

二、援疆框架下從“省域內調劑”到“跨省域調劑”

（一）加大補充耕地指標省級統籌力度

根據“省域內調劑”可從各市（縣）特別是以農業為主要產業的地區申請入庫的補充耕地指標中直接統籌10%到20%的耕地指標作為自治區級統籌指標，以此解決包括自治區政府確定的重點發展區域、自治區以上重大民生工程和基礎設施建設項目的用地需求。全國對口援疆工作啟動實施以來，新疆提出跨越式發展和長治久安戰略目標，建設用地需求持續加大。針對新疆建設用地實際，自治區國土資源廳對新疆跨越式發展用地需求進行深入調研和反復測算，提出自治區土地利用總體規劃修編新增建設用地規模。經積極溝通對接，日前，國土資源部專報國務院同意，新疆新增的建設用地規模增加是發展的保障，不僅關系到新疆定居興牧和安居富民，同時也保證了對口援疆項目的建設用地需求。特別是目前正在發展和建設喀什和霍爾果斯這兩個經濟開發區，通過年度計劃指標單列出開發區用地的需求，以此保障開發區的建設用地[3]。

（二）拓展城鄉建設用地增減掛鉤政策

根據由國土資源部印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》中，關于加大扶持力度方面的創新國土資源管理的政策規定，深度貧困地區開展增減掛鉤，可不受指標規模限制，超過國家下達部分，經省級國土資源主管部門核定后報國土資源部追加認定;增減掛鉤項目區實施方案批準后，可按規定預先使用或交易一定比例的增減掛鉤節余指標;增減掛鉤拆舊區，在確保耕地面積不減少、建設用地不增加的前提下，可按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復墾。在東西部的扶貧協作以及對口支援框架內，深度貧困地區的節余增減掛鉤指標可以跨省域流轉使用，根據扶貧開發和長遠發展需要，深度貧困地區的所在省份在不破壞生態環境的前提條件之下，通過妥善安置搬遷人口，以及合理安排拆舊復墾規模，實現合理分配和規范使用節余指標收益。

新疆作為國家扶貧開發工作重點區域共有25個國家級貧困縣。消除貧困同樣是對口援疆工作中一項重要任務，由于貧困人口外出就業難，農業作為新疆吸納貧困人口的主要領域，是實現貧困人口脫貧的主要渠道。新疆貧困地區普遍不具備發展條件，基本存在資源稟賦差、生態脆弱、自然環境惡劣等情況，例如南疆烏恰縣位于地震活躍帶，當地群眾人身安全和財產遭受地質災害威脅無法保障。貧困縣實行易地扶貧搬遷，可對原有的農村建設用地進行復墾，由此產生的耕地面積可進行環境改造，當然這都是根據土地整合利用、扶貧攻堅政策與移民搬遷規劃進行落實的。節約的建設用地指標主要是通過利用城鄉、貧富地區間的土地級差地租，實行公開交易，改善城鎮建設，土地出讓后的增值收益全額將會返還給搬遷區，用于農村的發展和農民改善，包括疾病災害防治和鄉村生態建設，當然這要建立在優先滿足發展用地需求和搬遷區移民安置的基礎上[4]。

（三）實行以跨省域增減掛鉤節余指標的利益調節

有序推進具有豐富耕地后備資源且生態條件允許的國家及省重點扶貧地區積極開展土地整治以增加耕地，補充耕地可結合增減掛鉤結余指標向對口援疆的經濟發達地區進行調劑，自治區及各地州援疆工作辦公室應積極與各援疆省市的“指揮部”進行溝通，并與農業和其他部門對立項的可行性、項目實施的操作方式以及項目的專業性進行評估。以此補充耕地指標調劑收益由該地區政府專項用于進一步的耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展中。同時當地國土資源部門結合補充耕地成本、管護費用以及資源保護補償等多項因素綜合評估，制定切實可行的增減掛鉤節余指標調劑價格。通過高標準農田增加的耕地指標跨省交易，援疆項目的牽頭單位應鼓勵相關金融機構為高標準農田建設提供相應資金支持，進一步加快高標準農田建設步伐。

三、結語

2018年新疆陸續出臺用于支持深度貧困地區脫貧攻堅的相應政策和實施意見，表明2018年新疆將對深度貧困地區的基礎設施，居民的易地扶貧搬遷，以及民生發展相關項目的用地給予優先安排，并要保證足額完成[5]。作為我國一項重大而長期的國策，對口支援對于南疆地區的發展尤為重要，新疆耕地資源優勢應該在跨省域增減掛鉤節余指標中獲得援疆省份的大力支持，借助財政政策和援疆資金帶動受援地產業發展。新疆農業的基礎設施需要加強，特色產業規模有待擴展，特別是對于當地的草藥開發與種植急需大量的耕地加以保證，現代農業產業發展的規模化種植基地未確立，這些問題都將阻礙新疆走向現代農牧業的跨越式發展道路。這一切的實現必須要依托于跨省域增減掛鉤節余指標的持續推進中。

參考文獻：

[1]李萍.新疆進一步加強耕地保護改進占補平衡[N].中國國土資源報，2018-02-05（1）.

[2]覃莉.對增減掛鉤融入土地整治的建議[J].中國土地，2015（2）：46-47.

[3]自治區國土資源廳.國家進一步加大新疆跨越式發展用地支持力度[EB/OL].[2012-04-09].http：//www.xjgtzy.gov.cn/xjgtzy/gzdt/gzdt/2012/35672.htm.

[4]秦博.“增減掛鉤”如何實現易地扶貧[J].中國土地，2015（7）：42-43.

[5]劉兵.新疆出臺土地政策“組合拳”助力深度貧困地區脫貧攻堅[EB/OL].[2018-03-27].ttp：//www.sohu.com/a/226476

503_381535.2018-03-27.

收稿日期：2019-11-29

作者簡介：王佩恩（1990-），女，新疆塔城人，講師，博士，從事民族學研究;賈艷媛（1988-），女，新疆裕民人，講師，碩士，從事民族學研究。