政策執行過程中“表格抗疫”的形式主義現象探析

楚靜 張亞鵬

[摘? ? 要] 在這次新冠疫情防控初期，有的基層政府組織在具體執行中出現形式主義的問題。從國家相關主流媒體的報道中發現，以“表格抗疫”為代表的形式主義成為某些基層組織疫情防控的一個軟肋，引起人民群眾和社會輿論的不滿。在“表格抗疫”的具體表現中，疫情防控政策執行扭曲的邏輯主要體現在組織內部、組織間關系、組織環境三個維度，而工具理性催生的技術治理模式、負向強激勵誘發的避責思維、政策執行的場域特征影響著基層政府組織的政策執行過程，從而產生以“形式主義”現象為表征的政策執行歪曲。政治化、制度化、協同化、智慧化理應為基層政策執行的精準化提供保障。

[關鍵詞] 疫情防控;“表格抗疫”;形式主義;工具理性;制度協同

[中圖分類號] C916? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）08-0054-07

一、問題提出：新冠疫情防控中的“表格抗疫”現象困境

新冠肺炎疫情發生以來，黨中央和國務院高度重視，第一時間成立中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組，迅速組織和動員全國各級黨委政府、全社會開展疫情防控工作。2020年1月25日，中共中央政治局常務委員會會議提出“依法科學有序防控”“及時準確、公開透明發布疫情”[1]，為全國的疫情防控工作提出了要求和指導。全國上下為打贏這場疫情防控阻擊戰投入了大量的人力、物力與財力，為基本控制疫情提供了堅實基礎。

但也要看到，這場疫情防控攻堅戰形同一場轟轟烈烈的人民戰爭，防控工作的著力點首先在基層。觀察基層疫情防控的實踐路徑可以得知，作為自上而下的防控政策進入基層社會，其政策效果依賴于基層政府組織的執行與落實。那么基層組織是如何在短暫的時間內有效準確把握上級政策意圖，精準執行上級的部署，及時將執行政策的舉措、成效、存在的問題和改進的意見反饋、報告給上級組織的？應該說目前這種上下聯動、溝通的渠道及其反饋程序總的來說是暢通和正常的，但也存在著一種飽受社會和媒體熱議與批判的怪象，即以強化疫情防控工作力度和效度，確保人民生命健康為目的的公共衛生數據統計工作，卻變成了“表格抗疫”。一時間，許多社交媒體關于“表格抗疫”的新聞頻出，諸如“為了填表連續四夜凌晨兩點前沒睡過覺”“防疫期間一天要填報十幾份表格，這些表格由不同部門下發，內容基本相同，只是格式、體例稍有差異”等[2]，造成一些負面影響。這一問題已經引起了黨中央的高度關注。習近平總書記明確要求：“在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層干部把更多的精力投入到疫情防控第一線。”[1]由此可見，治理疫情防控中的形式主義顯得多么必要和緊迫。

填報疫情防控表格的初衷是提升社區防控的精準度、強化監督考核、為防控決策提供信息支撐本來是一項重要、應急且正常的信息反饋工作，但在實際執行過程中，表格填報卻引發了許多操作性難題，走向了形式主義的窘境，使得基層抱怨、民眾不滿、輿論批評。一個為了精準防控而設計的政策工具反而妨礙、增加了基層執行的進度和難度，誘發這種現象和行為的背后邏輯又是什么？本文力圖予以剖析。

二、文獻回顧：關于政策執行

“表格抗疫”實際是政策執行的一種偏差現象，是一種畸形的政策執行行為。其實，真正的政策執行是政策過程中的一個重要階段與步驟[3]。政策執行是將政策觀念和文本轉化為政策效果的活動過程，也是連通政策目標與政策結果之間的唯一橋梁[4]。它直接決定著政策目標的實現。在實現政策目標的過程中，方案確定的效能只占10%，而其余的90%取決于有效的政策執行[5]。在我國公共政策實踐的具體語境中，上級出臺政策的出發點往往是好的，即服務于公共利益，但在自上而下的政策傳輸鏈條中，有時受到機制、環境、基層素質等多重因素的影響，在執行過程中常會出現與政策目標相悖的現象，這可統稱為政策執行偏差[6]。目前，國內關于政策執行偏差的研究較為成熟，不同的學者分別提出政策執行變通、政策執行阻滯以及政策執行失真等多種概念。緣于研究的側重點和視角不同，這些概念名稱雖然存在差異，但它們在本質上相同，共同指代和描述政策執行偏差的現象[7]。其反映和認定的是政策執行過程扭曲，導致政策結果與預期目標相悖的現象。

關于影響公共政策執行的因素，學界已經進行了較為成熟的研究，積攢了豐富的觀點和理論。首先，就組織內部而言，目前管理機制的某些特性難免使得政策執行出現問題，層層傳導的要求也難免使政策在執行過程中被加工，最終導致政策執行的信息傳遞失真[8]。其次，從組織間關系來看，政府間的橫向、縱向關系是影響政策執行效果的重要因素。自上而下的責任型機制是我國公共政策執行過程的基本制度框架，上級組織往往采取問題導向的態勢層層向下傳導，以確保組織任務的完成[9]。在具有工作壓力的政策環境中，下級組織為了如期完成任務指標，有時會不得已采取一些變通方法或選擇性的策略來獲取政策執行壓力的緩沖空間。橫向來看，晉升錦標賽機制為政策執行注入內生動力，為優先完成與晉升考核密切相關的任務而忽略某些政策執行過程中的具體狀態，這種做法也不是沒有可能。最后，就政策環境而言，組織與外部環境的互動形塑了政策執行的方式與效果[10]。身處“全國一盤棋”的抗疫大環境，基層面對的標準統一化政策命令和任務，在具體的執行過程中，各個執行主體會根據當地的具體環境樣態，建構出適應本地社會生態的政策執行方式與方法，從而產生不同的政策執行效果。

“表格抗疫”的形式主義現象不僅具化在疫情防控工作中，也折射在其他政策領域中。“表格抗疫”作為一種社會現象，其產生與存在的原因皆為還不夠健全的政策環境和組織機制。隨著黨和國家治理體系的持續完善和治理能力的不斷提升，諸如“表格抗疫”式的形式主義將不會有任何市場——此為另一個話題。基層政策執行本質上也是一種組織行為，本文不妨以組織分析理論為框架，從組織內部、組織間關系及組織外部環境三個層次解構“表格抗疫”形式主義問題產生的背后邏輯，并嘗試有針對性地提出治理路徑和策略。

三、“表格抗疫”的產生邏輯

（一）基于工具理性的技術邏輯

“工具理性”一詞源自于法蘭克福學派。所謂工具理性就是通過實踐的途徑確認工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現服務。工具理性理論催生技術治理模式，已然成為當下政府社會治理的一個主要取向。在這場疫情防控的許多場景中，技術治理即為基層組織對所在社區復雜疫情狀況的適度簡化，復雜的、不確定的疫情數據維度被持續面板化，錯綜繁瑣的信息量被不斷壓縮精煉，最后以數字的形式展現基層社區的疫情動態并上報。基于工具理性的技術邏輯在這次基層疫情防控工作中有兩個突出表現：

1. 疫情防控中的數字生產。“5類人群”①及相關經歷的識別與疫情局勢的研判是各地疫情防控的關鍵所在。而這一任務的完成需要生產以各類表格為載體的數字，通過分類分級、程序管理、動態監測等各式各樣的樣表，準確地完成相關人群類別的認定與疫情防控資源調度的工作，這樣基層組織及其工作人員才得以彌合上級與下級之間的信息鴻溝。為配合信息公開化的要求，基層組織和人員將這些統計數字進行信息化處理，即將全部疫情數據錄入網上疫情實時數據系統，力求及時全面地呈現防控病例、防控舉措等相關信息數據;并且確保理順各類數據之間邏輯關系，實現數據的精準發布和延伸利用。

2. 政策執行中的技術吸納治理。基層工作人員把疫情防控問題簡化為過程性的技術問題，聚焦于以各類表格為表征的技術性程序與規范，以人為本的公共價值取向演變成以事為本的過程。上令下從、令行禁止是政府運行機制的基本原則，但基層人員在實際的政策操作中可能會進行目標置換，這一過程中，工具理性成為主導思維，政策執行者把上級的命令規則異化為最終目的，工具價值演變為最終價值。在技術治理中，疫情防控工作的推進需要標準化的表格設計和數據體系，而基層對政策規則的遵從逐漸扭曲為完成表格本身，消解了疫情防控背后的價值理性。

值得注意的是，一方面，要肯定各類疫情數據表格對于提升人員摸排精準性的重要意義，人群表格的數字生產彌補了基層社區疫情數據的缺失，強化了國家統籌疫情防控工作的能力，這有利于控制疫情風險，推動實現疫情防控的常態化。另一方面，這種技術治理邏輯有時可能導致疫情防控政策設計偏離其核心目標。有些基層政府和人員在一些同質化、復雜化的表格摸排統計上投入了過多的時間成本、人力成本，擠占了他們真正投入一線防控工作的時間與精力。如果完成這些表格工作主要是出于應對上級行政命令的需要，那么大量的表格和數字生產非但不能為基層組織開展疫情防控工作提質增效，反而會出現政策執行過程中的“數字懸浮”現象[11]。

（二）高壓問責環境下的避責思維

自上而下的壓力型機制能在短時間內充分發揮其優勢，釋放出強大的動員組織和吸納效能。此次疫情防控中，各地迅速成立“疫情防控指揮部”為有效開展疫情防控提供了有力的組織保證，各類疫情防控政策迅速下達，實現政策的及時落地。但這種機制亦會引發一些問題，尤其體現在基層組織中問責壓力與激勵動力的失衡。一方面，高強度的責任壓力使得基層承擔過重的任務和過高的風險，導致精神緊繃;另一方面，任務強度超過基層的實際條件和能力，且欠缺正向的任務激勵。于是，避責或許成為基層組織及其成員的一種行為選擇傾向。

在政策執行過程中，基層的避責行為包括縱向避責和橫向避責。自上而下的壓力型機制下基層執行組織多是縱向避責[12]，即面對“政出多門”的管理實態，基層組織無條件接收要求填寫同質化表格的行政要求，通過反復摸排數據、記錄填表的方式來滿足上級要求，化解問責風險。受避責傾向的影響，基層政策執行行為可能會弱化社區疫情防控效果。首先，基層組織為迎合和滿足多個上級部門的要求，生產了大量同質化的表格和數據，重復、冗余的表格本身并不能為疫情防控帶來實質效度的提升。其次，為了順利應對上級的問責考核，基層人員在“表格”上分配了較多注意力，使得追求摸排精準化的“表格管理”異化為“表格抗疫”。最后，過多的迎評送檢影響了基層疫情防控工作的成效，“來了一撥又一撥檢查的，就沒看到一瓶消毒水、一只口罩發下來”[13]。這些過多的上級考察消耗了基層的工作精力，不僅增加了基層工作者的工作和精神壓力，也影響了正常的疫情防控工作秩序，甚至催生出將疫情防控政策執行轉化為應付上級工作要求的目標置換現象。

橫向來看，上級部門分管一方，若各自為政，可能導致政策“打架”。疫情防控初期，衛生健康、教育、民政、公安、農業農村等多個部門都會單獨制作一份甚至幾份表格，細究其內容，要求填寫的信息基本相同。但為了突出本部門的工作特點，又會單列出幾個專欄，制作成另一個表格。“表格大會戰”成為部分地區基層疫情防控的真實寫照。從大量同質化的表格中可以看出，就公共衛生事件而言，部門交叉、政策交織問題十分突出。受制于部門本位主義觀念，各部門之間缺乏統一的謀劃與合作，一味地向下發布命令與要求。上面千條線，下面一根針，增添了基層的工作壓力，也在一定程度上削弱了疫情防控的整體效能。

（三）政策執行的社區場域

基層政府組織所處環境的復雜性和不確定性決定了其必須是一個開放的、彈性的系統。在政策執行場域中，組織本身與所處環境不斷進行著要素交互，這種交互效應最終具象于基層的政策執行方式。在新冠肺炎疫情防控工作中，如何精準識別“5類人群”是首要工作，但是立足在社區場域中的重點對象識別卻面臨主觀、客觀兩方面的障礙。從主觀上來看，一些社區居民存在瞞報、漏報或錯報等問題，極易導致疫情數據統計遺漏;從客觀上來看，社區居民受制于醫療專業知識不足和信息技術平臺缺位等問題，無法對其做到有效全面的識別。面對這些環境特征，基層政策執行組織將居民逐個排查記錄的表格工具加以解決，有利于前期充分了解負責社區的疫情態勢，及時研判防控舉措。但正是如此，也會衍生出少數“表格抗疫”的怪象。

四、治理路徑：破解“表格抗疫”現象探析

疫情防控工作中的形式主義不僅嚴重影響了疫情防控工作的成效，而且加劇了疫情防控工作中的混亂，引發群眾和外界對疫情防控的不滿和質疑。要解決疫情防控政策執行中出現的各類形式主義問題，必須堅持黨的集中統一領導不動搖，從政策過程的角度出發，通過依法防控、強化統籌、智慧防控等技術治理手段，壓縮政策執行中滋生形式主義的機制空間，以確保疫情防控工作的順利推進。

（一）堅持黨的集中統一領導是根本

黨的領導是此次疫情防控工作取得成效的根本性因素。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各級黨組織積極響應，帶領全國人民群策群力、群防群控，為疫情防控工作提供堅強的政治保證和組織力量。黨建引領疫情防控可以充分發揮黨組織的動員功能、組織功能、保障功能，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大共產黨員的先鋒模范作用，從而確保疫情防控的政治方向和組織協調。首先，以黨建引領確保疫情防控的方向正確。在基層疫情防控工作中，廣大黨員在基層黨組織的指揮下，成為基層一線防控力量的核心。要重點引導黨員參與一線防控工作，重點發展一批在疫情防控中表現突出的積極分子加入黨組織，在防控工作中發揮先鋒模范作用。其次，以黨建引領發揮社區業主骨干的組織治理能力。基層黨組織應當發揮社區業主骨干和社會組織的自治功能和社會影響，積極鼓勵和引導社區成員參與疫情防控，自覺維護和促進社區常態化疫情防控工作，使得更多的社區成員加入群防群控的主戰場。

（二）構建可操作、可持續的制度是基礎

新冠肺炎疫情作為一次全球性重大公共衛生事件，是對我國現代化治理體系和治理能力的一次大考。實踐證明，提高疫情防控的治理效能，關鍵在于推動應急管理的專業化、制度化和法治化。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理工作，構建可操作、可持續的現代化應急管理制度體系成為新時代黨和國家的關注點。整體而言，目前我國已基本形成較為完善的應急管理制度體系，但此次突發性疫情事件也暴露出制度和法律可操作性的某些短板。制度的生命力在于執行和落實。真正實現制度有效落地，發揮現有體系下的良好制度效能和優勢是實現疫情防控常態化、化解疫情反彈和新增的基礎。

黨的十九屆四中全會提出：“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。”[14]完善“專常兼備”的制度定位，對應急管理制度的建設提出新的更高的要求，這是新時代提升應急管理制度可操作性、可持續性的新要求和新命題。只有這樣，才能優化應急管理制度的執行結構，設定更加精細化的目標，縮減任務層次，實現決策與執行的無縫隙對接，整合優化不同主體之間的執行鏈條，形成基層政策執行的合理范式，最大程度提升政策執行的效率與成效。

（三）完善統籌協同機制是關鍵

要解決疫情防控中以“表格抗疫”為表征的形式主義問題，必須以系統治理為原則，通過捋順府際間關系，強化協同合作，整體性消解疫情防控過程中的形式主義問題，以確保打贏疫情防控阻擊戰。

橫向部門合作層面，打破部門之間的利益壁壘，消解“各自為政”的局面是部門合作的關鍵。合作文化與價值認同對凝聚政策部門之間的共識起著基礎性作用。任何一項公共政策，無論具體目標設計有何不同，最終都應服務于公共利益。作為疫情防控政策的執行者，各個執行部門需要秉承公共價值取向，主動尋求部門間合作共建。各個政策執行部門的理性動機是實現合作的基礎。一方面，要準確、清晰、合理地劃分部門之間的職責，以“目標管理責任制”的形式明確各部門的任務，盡量壓縮政策執行的模糊區間，確保每項任務、每個目標、每份責任落實到具體的部門。另一方面，應進一步完善突發公共衛生事件的行政管理和協調機制，并以法律規章等制度化形式對各個部門之間的職責進行明確規定，從而有效降低突發性公共衛生事件對常態行政管理運作模式的沖擊，提升行政體系在危機事件發生初期的響應和組織協調能力。

縱向層級協同層面，要實現疫情防控數據信息縱向傳遞的共享化。疫情防控信息數據是不同政策執行主體開展有效合作的基礎性資源。“表格抗疫”現象凸顯出不同層級政府部門之間缺乏信息資源整合和共享機制，信息傳遞的梗阻現象影響到疫情防控的時效。消解上下級之間、同級之間的數據鴻溝成為疫情防控工作的重要方面，一是要實現政策執行結構的扁平化，縮小上下級之間的政策認知鴻溝。有條件的地方可讓基層執行者參與到執行方案的制定過程中，這將有助于其全面而準確地把握上級政策意圖和信息。二是建立實施督促和反饋的信息平臺，實現政策執行的動態反饋。暢通上下級之間、政府與群眾之間的互動反饋渠道，為有效監測發現政策執行的扭曲行為，及時糾正政策執行誤區，提升政策執行的精準度提供平臺與機會。

（四）實現智慧治理是支撐

大數據在我國公共治理實踐中已經有了較多的積累，也是我國實現現代化治理的重要建設優勢。但在基層實際政策執行中，大數據卻鮮有“發聲”，填表留痕仍是基層的主要工作形式。新冠肺炎疫情防控工作中，“表格抗疫”現象進一步凸顯了大數據治理手段的缺失，暴露出信息社會下傳統行政手段衍生的負面效應。究其原因，一方面，各地區信息化建設水平不一，大部分社區尤其是農村社區缺乏數據治理的平臺和資源，長期處于人工搜集信息的模式中，且紙質化數據缺乏有效的共享交流，導致不同的需求主體重復開展此類工作，基層執行人員深陷填表窘境。另一方面，受思維慣性的影響，基層政府和人員信息化技術能力不足，還局限于人工定時定點開展工作。在突發性的重大公共衛生事件中，逐門逐戶的表格排查工作雖然可以保證準確性，但耽誤時效。此次疫情防控實踐中，在一定程度上暴露出基層政府組織智慧治理能力的欠缺，凸顯在突發性公共事件治理中大數據數字化應用的迫切性和必需性。如排查疑似患者，完全可通過互聯網大數據等技術進行行蹤軌跡比對，有效規避人工摸排過程中產生的瞞報、漏報風險。但由于有的基層網格員專業素質較弱的原因，不會或不愿使用智慧終端設備，只能回歸傳統的人工統計、層層上報方式，使得抗疫工作中的這一關鍵環節效率無法有效提高。疫情關聯的信息數據是上級決策者出臺防控政策和措施的重要依據，突發性的公共衛生事件對決策的速度和執行的效率提出更高的要求。相信今后這方面的工作會得到大力改進和提高。

習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調：“要充分運用大數據分析等方法支撐疫情防控工作。”[15]各級政府尤其是基層政府組織應樹立與大數據時代相契合的應急管理思維，著力推動實現應急管理方式的信息化變革。從硬件上看，應該加強基層互聯網智慧平臺建設，建構一套從中央到基層互聯互通的智慧化終端信息體系，實現信息搜集、信息共享的智能化，從而為公共政策的精準執行提供便捷支撐。就軟件方面而言，針對此次疫情防控中暴露出的部分基層工作人員信息化能力不足問題，應強化基層政策執行者的信息技術能力培訓，配備基層網絡信息化建設專門人員，為實現政策的智慧執行提供人才和素質保障。

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[責任編輯：鄒立鳴 楊一帆]

On the Formalism Phenomenon of "Form Anti-epidemic" in the Process of Policy Implementation

CHU Jing， ZHANG Yapeng

Abstract： In the early stage of the prevention and control of the new crown epidemic situation， some grassroots government organizations encountered formalism problems in their specific implementation. According to reports from the relevant mainstream media in the country， formalism represented by "table epidemic resistance" has become a weakness in the prevention and control of epidemic situations in certain grassroots organizations， causing dissatisfaction among the masses and public opinion. In the specific manifestation of "table anti-epidemic"， the logic of distorted implementation of epidemic prevention and control policies is mainly reflected in the three dimensions of internal organization， inter-organizational relationship， and organizational environment， while the technical governance model spawned by instrumental rationality， induced by negative strong incentives The field characteristics of evasive thinking and policy implementation affect the policy implementation process of grass-roots government organizations， resulting in distortions in policy implementation characterized by the phenomenon of "formalism". Politicization， institutionalization， coordination， and intelligence should provide guarantee for the precise implementation of grassroots policies.

Keywords： epidemic prevention and control; "form anti-epidemic"; formalism; instrumental rationality; system coordination