論跨區域環境污染中檢察公益訴訟制度的現狀與對策

【摘 要】 改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，資源法治化的道路越來越成熟。但是，城鎮化和工業化迅猛發展所帶來的環境污染問題仍舊不容樂觀。當下環境污染案件日益復雜化和多樣化，尤其跨區域污染案件更是集專業性和復雜性為一體，為檢察公益訴訟工作帶來了難題和挑戰。跨區域的環境侵權案件因其治理的復雜性和特殊性，外加相關部門理念落后，不予積極配合、溝通協作機制不完善等問題，導致檢察機關常面臨著調查取證難、評估鑒定難、后續監督難以及管轄爭議難的困境。本文將深入分析這些問題的形成原因和背景，并提出相關建議和措施以促進檢察公益訴訟機制良好運行。

【關鍵詞】 公益訴訟 跨區域 環境污染 現狀 解決方案

一、引言

中國實行改革開放40年以來，物質生產體系已經全面建立，經濟建設成就世界矚目。人民群眾在享受社會經濟繁榮發展帶來的物質福利時，也面臨著城市化和工業化迅猛發展所帶來的大氣污染、土壤污染、水污染等生態環境問題。在當下良好的生態環境已經成為影響人民群眾身體健康、社會安全穩定的重要因素之一，加強公眾、企業和其他社會組織以及相關部們對環境污染問題的重視和防治已經迫在眉睫。

2017年6月我國行政訴訟法和民事訴訟法的修改意味著檢察機公益訴訟制度得以正式確立，自此檢察機關可以作為起訴人對公益訴訟案件提起訴訟。自檢察公益訴訟制度確立以來，檢察人員積極履行職責、勇于探索，在生態環境和資源保護方面取得了明顯成效。近幾年來，檢察機關基于自己的“公益訴訟人”地位辦理了大量的環境污染案件，著力以法律手段和檢察手段去解決環境污染問題。[1]在檢察院提起訴訟的案件中有不少跨區域的環境污染案件，此類污染往往極易傳播，牽涉范圍廣，且極具復雜性和綜合性，為檢察院相關工作的進行帶來了不少難題和壓力。在提起公益訴訟時如何解決好跨區域環境污染案件中所面臨的難題需要檢察機關在理論和司法實踐的過程中不斷嘗試和探索，進而創新和發掘出有效的解決方案為檢察公益訴訟之路掃平阻礙。

二、公益訴訟中跨區域環境污染案件的現狀

（一）跨區域環境污染案件中檢察機關調查取證難

跨區域環境污染問題通常涉及范圍廣，環境污染的形成也并非一蹴而就，常具有長期性和隱蔽性。為了有效打擊和懲治相關違法企業和社會團體，檢察人員需要更多線索和證據找出源頭企業，從根本上解決和消除環境污染問題，但是跨區域環境污染案件常涉及到多地方行政部門和企業組織，為檢察機關的調查取證工作加大了難度。在司法實踐中，跨區域環境污染案件的源頭企業多是由地方政府招商引資扶持成立的，背后涉及到行政機關不依法履行、怠于履行相關職責等地方保護主義的問題。此外，這些企業與當地經濟發展關系緊密，行政機關常會對這些企業違法亂排亂放的問題予以包庇，檢察機關雖有獨立的檢察監督職能，但在查閱、復制、摘抄相關案件證據的過程中會受到來自地方政府的干預。

對檢察院在調查取證時遭遇相關機關拒不配合的情況，現行法律并未賦予其采取有關強制措施的權利。在法院和偵查機關辦理案件的過程中，工作人員更多面臨的是有關人員以積極方式采取的不配合行為，但是檢察機關工作人員所面臨的則是一些以各種借口搪塞抵觸的隱形行為，難以捕捉。我國法律法規對司法機關和偵查機關在辦理案件時所面臨的違法抵抗行為設立了強制的懲治措施，但卻未賦予檢察機關可以對有關違法機構和人員采取強制性措施的權利。

（二）環境污染鑒定評估難，缺乏相關保障機制

環境污染案件涉及到許多專業性的問題，例如在處理水污染案件時，為了確定危害后果，會對相關水域進行取樣，這時候就需要考慮到取樣口的選擇以及各類污染物在哪種深度進行取樣等專業問題。檢察機關在公益訴訟案件中對專業性和技術性較強的問題缺乏理論知識和實踐經驗，此時就需要求助于相關的專業性鑒定評估機構。在我國，司法鑒定評估機構地域分布不均，主要集中在經濟較發達區域。此外擁有環境資源鑒定評估資質的機構尤為匱乏，環境污染案件鑒定評估時間過長的問題也是屢見不鮮。司法鑒定機構分布區域過于集中化的這一特性不利于形成一個健康有序的競爭市場，各鑒定評估機構為了牟利會借用各種手段進行惡性競爭，導致鑒定機構收費不一的現象發生。[2]在實踐中，檢察機關辦理案件時所花費的鑒定評估費用常會追平甚至超過所索賠的環境修復費用。從我國已經出臺的法律法規來看，針對環境污染損害司法鑒定這一問題只有一些基本法尚有部分原則性規定，還未有完整的法律規定。另一方面目前現有的環境污染損害評估機構呈現出鑒定機構和鑒定人員良莠不齊的狀態。司法鑒定人員多為兼職，且整個司法鑒定隊伍素質不高、鑒定機構缺乏先進的專業設備和器材，導致在評估鑒定中評估意見與案件實際情況不相符的情況時有發生。

（三）跨區域環境污染案件協作治理機制不完善

目前跨區域的環境污染案件主要集中在土地、河流和水源方面，此案問題呈現出環境污染和生態破壞交織的特點，極易對人身健康和財產造成隱患和損害。對于跨區域環境污染案件，從實踐中來看治理主體仍具有單一性，主要依靠地方政府發揮其行政執法職能來維護和恢復生態環境。各地政府之間的聯合協商機制對跨區域環境污染問題的解決起到了積極的促進作用，但是其聯合機制也存在一定問題。[3]例如地方政府一般會采取以聯席會議的方式來協商表決，進而采取相關措施和行動來應對跨區域的環境污染問題。但是該種聯盟方式較為分散且不具備權威性，通常都由各地政府選派人員參加，并無其他相關機關對該項工作進行有效監督，各地政府在執行相關決議時容易滋生互相推諉、執行力低下的問題。環境污染中政府治理的單一性既不能從源頭上有效控制相關污染物的排放，又無法調動相關企業和單位治理環境污染的積極性，因此跨區域環境污染案件治理主體多元化的構建和完善是目前亟待解決的一大問題。

三、公益訴訟中跨區域環境污染案件問題的完善

（一）彌補和完善檢察機關調查取證權的缺陷

調查取證是環境公益訴訟中的重要一環，它的獲取和固定決定了檢察機關辦理環境污染案件的效果。因此，對檢察機關在跨區域環境污染案件中調查取證的完善是十分重要的，本文主要從以下三方面論述相關措施。

第一，加強對檢察機關調查取證的程序保障措施，賦予檢察機關針對特定不法行為的司法處置權。我國相關法律賦予了檢察機關可以向社會團體、機關單位等其他有關當事人調查取證的權利，但是卻對檢察機關面臨調查對象不配合工作的現象卻未賦予采取強制性措施的權利。法律的不完善使檢察機關浪費了大量的精力和司法資源，但卻未能有效收集到與案件相關的證據?？鐓^域環境污染案件證據復雜且不易固定，一些政府機關和企業又采取各種手段藏匿、隱匿證據來抵制檢察機關的工作，為了能使檢察機關及時獲取和保存第一手證據，有必要給予檢察機關一定程度的采取強制措施的權利，加強檢察院調查取證的剛性和硬度。

第二，建立與行政機關的相護協作配合機制?？鐓^域環境污染案件牽涉范圍廣的特性決定了加強各個機關與團體之間的聯系與協作是提高案件辦理效率的重要一環。建立跨區域的相互協作機制、制定統一的污染物排放標準以及環境評估方法有利于消除地方保護主義的因素，并為區域內的統一管理提供制度保障。在面對檢察機關查閱、摘抄相關的行政執法卷宗信息時，各政府機關部門應該積極接受司法監督，對檢察院工作給予配合和幫助。檢察機關也要充分發揮自己“兩法銜接”的牽頭作用，聯合地方政府部門、司法機關、檢察機關以及其他社會組織建立案件信息共享機制，為案件移送和辦理提供平臺。

第三，以積極開展各方檢察院之間派員交流、協商案件的形式調用檢察人員參與跨區域環境資源案件?？鐓^域環境污染案件經常涉及到水流域污染、土壤污染以及生態環境修復等復雜性情況，且由于其專業性極強，檢察人員能力有限無法去辨別和區分何種證據可以作為案件事實認定的依據。檢察機關作為辦理公益訴訟案件的主體，應大力提升檢察官辦理案件的綜合能力，以應對當下新型化、復雜化的案例。通過加強各檢察院間的互派交流活動、聘請環境領域富有經驗的專家人才授課以及組織研討會的形式，提升和豐富檢察人員在大氣、水體、土壤污染方面的專業性知識，充分發揮檢察機關在辦理跨區域環境污染案件中的積極作用。

（二）加強科研與司法協作，引入第三方評估機制

首先，加強科研與司法活動，充分發揮科研單位在公益訴訟中的積極作用。在環境公益訴訟實踐中，針對檢察機關案件線索來源單一、環境資源損害的評估鑒定和后續的生態環境恢復問題，科研單位因其自身性質在處理這些問題時較之檢察院更具優勢。在檢察公益訴訟活動中，科研人員應熟悉相關司法流程，加強對法律知識的學習，進而培養出一支專門性的環境公益訴訟隊伍，為檢察院辦理環境污染案件提供專業性支持。加強科研與司法互動還要完善兩個機關之間的交流溝通機制，例如可以通過搭建信息交流平臺等方式加強人員互動與協作。通過此種方式將科研人員納入相關司法流程，可以發揮科研人員捕獲案件線索和搜集證據的優勢，更好地為公益訴訟助力。

其次，針對當下檢察公益訴訟中評估鑒定難的問題，應積極引入第三方評估機構對污染物的處理和環境修復做出專業性和科學性鑒定。第三方機構獨立于行政機關與司法機關，具有中立性、客觀性和專業性，借助第三方評估機構，以其專業知識來彌補檢察人員在非專業領域的不足，鑒定評估工作會更具說服力和公信力。綜合目前社會的評估鑒定工作，第三方評估機構的組成模式主要有三種：高校專家評估模式、專業公司評估模式和社會代表模式。檢察機關可以根據案件的具體情況委托不同的主體進行評估，對于綜合性強社會影響大的案件，也可以考慮聯合以上三種構成模式共同作出評估。

最后，對于司法鑒定費用高的問題，各級政府應將檢察機關辦理公益訴訟案件的相關費用納入到政府預算中，減少檢察機關辦理相關案件的財政壓力，使檢察機關免受費用限制更好的維護社會公眾利益。司法行政部門還應當加快法律服務體系建設，積極探索建立環境公益訴訟資金制度，有效解決檢察機關在公益訴訟中承擔巨額費用的難題。[4]建立環境公益訴訟基金制度還能鼓勵和支持相關的社會團體和單位積極提起環境公益訴訟，發揮檢察公益訴訟制度的價值和作用，實現保護社會公眾利益和環境資源的宗旨。

（三）加強檢察隊伍建設，完善社會公眾參與機制

法律人才“一定要有法律學問， 才可以認識并且改善法律;一定要有社會的常識， 才可以合于時宜地運用法律;一定要有法律的道德， 才有資格來執行法律。”[5]“打鐵還需自身硬”，在公益訴訟案件日趨新穎化和復雜化的情形下，打造一支專業知識過硬、職業素質良好、與時俱進的檢察隊伍是進行檢察公益訴訟活動的根基。在生態環境污染十分嚴峻的情形下，由檢察人員發出檢察建議，提起環境資源公益訴訟已經成為生態環境和社會公共利益保護的主要途徑和力量。鑒于在檢察公益訴訟活動中專業人才少、業務能力有待提升情況突出，可以考慮設立檢察人員工作培訓機制，對相關人員進行專門培訓 。此外，將檢察公益訴訟問題納入高校教育課程范圍之內，強化高校教育與司法實踐的銜接。最后，加強政府機關工作人員對法律知識的學習，提升其法學素養，探索建立行政人員兼任檢察官制度，充實公益訴訟人才隊伍。

為了解決跨區域環境污染案件中管轄難、案件線索獲取難以及異地機關不予積極配合的問題，一些區域已經探索形成了檢察公益訴訟一體化的辦案協作機制。跨區域環境污染案件的集中管轄具有創新性和新穎性，此舉不僅有助于打破處理案件時受地域所限的困境，更能發揮專業人員專案專辦的優勢。檢察公益訴訟一體化的協作機制包括內部機制和外部機制。內部機制主要是指所涉各省市檢察機關要形成集中管轄、聯合辦理以及溝通協調的辦案方式，外部機制主要是指要加強司法機關與地方黨委、行政部門以及科研院校之間的協作配合?！把罄鳖惞嬖V訟案件的成功辦理是長三角區域協作機制一體化探索建立的最新成果展示，為今后跨區域司法協作機制的普遍展開做出了示范。

在跨區域環境污染案件中，人民群眾、企業及其他社會組織是除政府之外最重要的社會治理主體，與行政部門相比在線索和資源獲取以及對后續工作的督促等方面更有優勢。強化社會公眾環境法治理念，樹立其積極參與社會綜合治理的意識，搭建互動平臺和載體，進而切實推進跨域環境污染案件中政府與社會的協作治理。社會公眾的有效參與是建立和推動跨區域協作機制良好發展的基礎，因此，要著力構建企業和公民參與社會治理的平臺，拓寬和完善相關參與機制，最大限度地調動社會群眾參與環境污染治理的主動性和積極性，形成包括政府機關、公民個人、企業及其他社會組織在內的環境污染防治和恢復的一體化社會治理共同體。

四、結語

從上世紀七十年代開始，我國開始走上了改革開放和現代化建設之路，逐步建立起社會主義市場經濟體制。在近二十年的社會經濟發展過程中，市場經濟主體以犧牲生態環境為代價去追求短期經濟效益的行為給自然生態環境帶來了極大損害，導致近年來環境污染問題頻發。在跨區域環境污染案件中，針對檢察機關調查取證難的問題，相關法律法規應該賦予檢察機關司法處置權以應對有關機關及其人員不予配合的情況。建立行政機關與司法機關相配合的協作機制，加強各檢察機關之間以及與其他機關的交流溝通機制為檢察機關跨區域搜集線索和證據減少阻礙和壓力。其次，生態環境損害賠償問題已經成為當下環境污染處置和修復的焦點。檢察機關要更新治理理念，貫徹協作治理的方案，積極帶動高校、科研單位以及其他社會組織合力破除生態環境損害鑒定評估難的問題，科學合理地劃分和確定相關主體的賠償數額和有關責任。最后，檢察機關要深化檢察隊伍的建設，檢察機關人員要樹立終身學習的理念，不僅要加強對法律知識的學習，還應學習和掌握其他領域的相關知識，提升自己的綜合能力，以使檢察機關能從容應對當下日益復雜的環境污染問題，更好地保護社會公眾利益。檢察機關作為提起環境公益訴訟案件的重要主體在辦理案件時要統籌兼顧、因地制宜，綜合運用法律手段和檢察手段聯合各方力量，為構建人與自然和諧共生的生態環境貢獻自己的智慧和力量。

【注 釋】

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[5] 劉曉兵，法律人的職業倫理底線[M].中國政法大學出版社， 2017.

【參考文獻】

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[6] 董迎雯，周文強，秦繼華，楊麗娟.環境污染損害司法鑒定評估制度探析[J].資源節約與環保，2018（08）：88.

[7] 譚煒懿. 完善跨區域環境污染協作性治理的對策研究[D].湘潭大學，2015.

[8] 王雨彤.環境民事公益訴訟成本高難題怎么解？ 建立環境公益訴訟基金制度能有效解決原告巨額訴訟成本負擔問題[J].環境經濟，2019（13）：52-57.

作者簡介：王巧玲（1995-），女，漢族，碩士研究生，中南財經政法大學，430073，研究方向：法律碩士。