資源下鄉、支書治村與精英俘獲的形成

王海濱

摘要：精英俘獲是當前農村精準扶貧實踐中出現的突出問題。本文基于魯南L村精準扶貧實踐的案例，分析精英俘獲的生成邏輯。研究發現：在精準扶貧場域下，以項目制形式運作的“資源下鄉”成為鄉村精英俘獲的制度基礎，“支書治村”則成為鄉村精英俘獲的權力基礎與行動路徑。魯南L村的精準扶貧凸顯出了“資源壟斷型俘獲”和“關系網絡型俘獲”的實踐困境。充分認識當前資源下鄉背景下“支書治村”所導致的“精英俘獲”困境，并提出有針對性地改進措施，具有重大而現實的意義。

關鍵詞：資源下鄉;支書治村;精英俘獲;精準扶貧

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.009

黨的十八大以來，農村精準扶貧日益成為村支書最重要的“政治任務”。伴隨著國家精準扶貧政策的深入推進和大量的扶貧資源下鄉，在“支書治村”的鄉村權力格局下，村支書作為村莊脫貧攻堅戰的第一責任人，憑借自身的權力、財力及關系優勢，直接或間接地變通政策執行、壟斷公共資源的分配，造成貧困戶利益受損，從而出現鄉村精英俘獲困境。

1文獻回顧與問題提出

西方語境下的精英俘獲與奧爾森描述的“分利集團”、杜贊奇描述的“營利型國家經紀”內涵大致相同，通常是政治和經濟層面上的精英自利行為。中國語境下的精英俘獲大多結合基層治理和精準扶貧政策來進行研究，國內學者普遍認為農村精準扶貧過程中存在精英俘獲困境，并對精英俘獲的概念、類型、形成機制和重要影響進行了深入研究。

李祖佩和曹晉（2012）認為，所謂的“精英俘獲”是指，后稅費時期的鄉村體制精英、社會精英和經濟精英形成利益聯盟，共同壟斷資源下鄉和農村經濟發展帶來的村莊公共利益空間，形成固化的村莊權力結構、利益分配結構以及合法性排斥結構。精英俘獲是如何形成的呢？李祖佩（2012）提出“資源消解自治”的概念來理解鄉村精英俘獲的形成。邢成舉和李小云（2013）從項目區域內外力量的互動與合力、參與式發展悖論的存在、農村社會分化及精英角色轉變、發展項目信息與參與權力的不均衡配置和發展項目的門檻效益等多方面闡釋了鄉村精英俘獲的產生機理。劉升（2015）認為精英俘獲受農村社會分化、農民自保邏輯、精英角色轉變、資源下鄉的項目制、后稅費時代農村形成的結構性權力真空和地方社會對精英的認同文化等影響。陳柏峰（2016）指出富人在治理村莊的過程中與其他精英群體凝結成固化利益分配結構，通過從各類項目中“分肥”，對國家公共資源進行分割從而實現“精英俘獲”。胡聯和汪三貴（2017）認為村干部任期過長是影響貧困村建檔立卡精英俘獲的重要因素。陳亮和謝琦（2018）按照制度、關系、資源、身份四個分類標準，將“精英俘獲”分為操作無章型俘獲、關系網絡型俘獲、資源匹配型俘獲、身份優待型俘獲等四種類型，為研究精英俘獲形成機制提供了四個關鍵維度。

已有的研究為解釋精英俘獲提供了理論基礎與實證經驗，本文進一步提出一個核心問題：精準扶貧過程中鄉村精英俘獲的生成邏輯是什么？已有研究從宏觀的村莊治理模式和權力格局、鄉村社會結構、鄉村精英類型與行動邏輯等方面解釋了精英俘獲的形成機制，我們關注到更加細致的微觀層面，將以往研究中的村干部角色聚焦到更加具有代表性的村支書角色上，在項目制運作的資源下鄉背景下，村支書的行為對于精準扶貧成效具有關鍵作用，因此，本文以“資源下鄉”和“支書治村”為核心要素，研究在精準扶貧過程中精英俘獲的生成邏輯。

2精準扶貧過程中鄉村精英俘獲的生成邏輯

精英俘獲的產生是一個復雜機制，需要從宏觀和微觀兩個層面考慮。在當前資源下鄉的制度背景下，扶貧資源的項目化運作導致了“資源消解自治”的村治困境，這種宏觀的項目制運作為鄉村精英俘獲提供了制度基礎。與此同時，當前“支書治村”的鄉村政治格局為鄉村精英俘獲提供了權力基礎，村支書利用手中的權力和關系優勢，壟斷公共資源的分配，主導扶貧資源的差序配置，成為鄉村精英俘獲的行動路徑。

2.1“資源下鄉”：項目制與鄉村精英俘獲的制度基礎

資源下鄉何以會形成鄉村精英俘獲呢？當前資源下鄉主要是通過項目制的運作方式推進的，在“鄉政村治”的鄉村治理模式下，大量的資源、項目、資金通過鄉鎮政府下放給村莊，鄉鎮政府基于完成任務和自身利益的考慮，會過度干涉村莊公共事務，尤其是會扶持有利于貫徹自身意志的村支書，這就在一定程度上影響甚至改變了村莊的權力格局和治理秩序。此外“一事一議”“專款專項”的項目制難以與村莊公共事務有效銜接，國家不得不依靠鄉村精英的支持與配合，這使得鄉村精英可以“光明正大”地參與扶貧項目的開發，或者利用手中的權力、信息、資金、關系影響項目資源的利益分配，也在一定程度上為精英俘獲提供了謀利空間。

可以說，資源下鄉的背景強化了村支書“代理人”的角色，他們以“完成任務”的名義“合法”地剝奪村莊的公共利益，在鄉鎮政府的行政支持下壟斷公共資源的配置權。李祖佩（2012）提出的“資源消解自治”很好地闡釋了這種現象，它是指項目下鄉背景下，村莊精英得到鄉鎮政府的行政支持，掌握村莊政治運作和公共利益分配，通過“抓包”、承辦等形式壟斷項目資源，村莊權力結構一元獨大，大多數村民在村莊公共生活中的話語空間被壓縮，村民自治流于形式。

2.2“支書治村”：鄉村精英俘獲的權力基礎與行動路徑

“支書治村”在本質上屬于一種鄉村精英治理。在現有體制下，鄉村社會聯系國家的唯一組織化渠道就是農村基層政權，而農村基層政權主要控制在以村支書為代表的鄉村精英手中。基層權威營造了一種“隔離地帶”，將國家和鄉村生活分隔開，在管轄結構和治理原則兩個方面，阻止了國家權力的實際下延，因而國家權力實質上很難介入鄉村權力空間，在這種“權力真空”狀態下，鄉村精英開始主導村莊權力格局。

后農業稅時代，在“鄉政村治”的鄉村治理模式下，農村實行的是黨領導下的村民自治。農村“兩委”（村黨支部和村委會）在現實中實行的是“兩塊牌子、一套人馬”，在國家提倡村級組織“一肩挑”的背景下，村支書兼任村委會主任日益成為主流的村治模式，村支書則成為名副其實的村莊治理“第一責任人”。村支書在村莊治理中擁有絕對的權威，其余村干部都依附于村支書，形成了一個較為穩定的村莊領導班子，從而也形成了一個以村支書為核心的利益群體。由于村支書并不是由選舉產生的，而是鄉鎮黨委任命的，因而日益成為國家權威的“代理人”，獲得國家行政力量的支持。

以鄉村精英為主導的權力結構層阻斷國家了與農村貧困人口的關聯，村支書利用自身優勢地位以政府代言人身份和貧困人口進行利益博弈以獲利，同時村支書也以貧困人口代理人的身份與政府討價還價，攫取扶貧資源贏利。在扶貧資源下鄉的場域下，村支書成為鄉村社會中公共利益分配的中間人和協調者，并決定扶貧資源和項目的分配。對于精準扶貧政策的執行，村支書具有相當大的“自由活動空間”，往往傾向于在壓力型體制下尋求一定程度的彈性空間，或“選擇性執行”，或“變通折中執行”，或“權力的非制度化運作”，以村集體的名義壟斷扶貧資源，進而利用手中的權力為自己謀取利益創造條件。

3個案選擇與經驗觀察：魯南L村精準扶貧的實踐場景

魯南L村人口大約1950人，分為6個村民小組，且村中主要男性青壯年勞動力常年在外打工，留守村莊的主要是婦女、老人和兒童。L村主要由王、李、胡、張四大姓氏家族構成，其中王姓家族是L村最大的家族，人口大約占L村總人口的92.71%，歷屆村支書和村“兩委”委員都是由王姓家族的人擔任，李、胡、張三個姓氏家族的人在L村的整體影響力非常小，人數較少且居住分散，在村莊權力格局中的地位幾乎可以忽略不計。

L村現任村支書王某兼任村委會主任，53歲男性，大專文化水平，是L村真正具有實權的“一號人物”。王某屬于L村的富人，有自己的養殖場，而且還與鎮政府的很多干部關系都非常好，與村里其他家族的領袖人物關系也不錯，其余4位主要的村干部基本上也都是村支書王某一手提拔起來的。可以說，王某在村莊公共事務中具有絕對權威，被村民稱之為L村的“富人”“能人”等，是集政治精英、經濟精英和社會精英于一體的鄉村精英。

多年來，魯南L村的村莊話語權基本由王姓家族控制，王某所在的家族又是L村王姓家族中勢力最大的一支，其余村戶大多處于附屬地位，只有流于形式的集體討論，實際上很難真正介入村莊公共事務的決策與監督。以L村為案例具有較廣泛的代表性，因為這種家族結構在魯南地區較為普遍，許多村莊多被1-2個強勢家族壟斷，其余村戶基本處于從屬地位，具有研究的典型意義。

3.1資源壟斷型俘獲

在鄉村振興戰略背景下，國家大力支持農村實現產業脫貧，大量的扶貧項目和資源下鄉。根據鎮政府官員的解釋“村莊扶貧項目和資源的分配與最終扶貧對象的確定，都是由村支書簽字確認后報上來的，我們只是形式審核，并不參與具體的評選與分配。”

由于大多數產業扶貧項目涉及土地流轉與承包，普通村民由于經濟條件和信息不對稱而被排斥在利益分配之外。L村擁有約960畝采煤沉陷區土地，當地鄉鎮政府考慮開發鄉村旅游景區或者由村莊富戶承包發展養殖業和漁業，解決L村貧困人口的就業問題。L村村支書聯合本村富戶將其承包下來發展漁業，而在調研中卻發現大多數村民竟然不知道有這一項產業扶貧項目。此外，村莊低保戶和危房改造名單和資金分配，只有村干部知情，而且是村支書具有最終決定權。采煤沉陷區生態治理資金更是由鄉鎮政府直接下發給村委會專項賬戶，村民只能得到很少的土地補償資金。在“L村擬上報納入市級脫貧攻堅項目庫的項目”中，此項目為L村所在的鄉鎮政府扶貧資金整合項目，據L村村支書介紹說：“我們村委會將鎮上的財政專項扶貧資金12479.87元形成貨幣資產投入旅游開發公司，年收益約8%，凈收益約6.4%，稅費為1.6%，由旅游開發公司具體操作，每年形成固定收益約為798元，3年為一個合同年限，以此來促進村集體經濟增收。”

從整個產業扶貧過程來看，村支書并沒有太大的權力，但從微觀的村莊治理和村民角度看，村支書在產業扶貧對象和扶貧資源的分配中，卻能夠獲得很大的自由裁量權，是壟斷村莊公共資源分配的“第一人”，是真正的“一把手說了算”，其權力不容小覷。村支書通過體制性權力和社會關系獲取自上而下的資源項目投入，在資源分配中獲得優先權，貧困人口被束縛于鄉村社會的最底層，往往因為處于不利地位而無法在分配中獲得更多資源。

3.2關系網絡型俘獲

“關系網絡型俘獲”本質是一種農村“微腐敗”現象，“項目分肥”“權錢交易”等都屬于此類。鄉村社會是一個親密的熟人社會，家族觀念深厚，個人關系運作于公共事務，村莊傾向于非制度化治理，國家的精準扶貧政策在村莊層面只是一個指導性的框架，在具體執行層面存在一些“制度真空”。

以差序格局形容，權力和利益分配是沿著“核心-邊緣”這樣同心圓式的序列進行分配的。鄉村差序格局關系進一步引起鄉村差序資源配置。村民由于整體文化素質較低，普遍認為國家（政府）其實離他們很遠，這就使得以村支書為代表的鄉村精英在扶貧資源的分配上有著很大的操作空間。村支書作為理性經濟人，為了使個人利益達到最大化，會“選擇性執行”或“變通性執行”國家的精準扶貧政策。

同樣地，對于L村扶貧項目投資收益的分配，也體現出了一種“差序分配格局”。據L村某村干部介紹說：“我們將村集體收益用于設立村級扶貧專崗、老病殘救助和村內小型公益事業等，確定幫扶對象，幫扶責任人就是村支書，由他來確定最終分配名單。”通過查閱公示資料和針對村民的訪談，我們得知幫扶對象基本上都是村支書“自己的人”。

L村的經驗表明，由于村莊缺乏強有力的公共規則（制度），村支書傾向于通過私人關系或者建立所謂的“人情網”來實現自身利益最大化。L村村民普遍認為，在低保戶的評選過程中，“并不是你家很窮就一定能成為低保戶，很多時候也要看你家和村支書的關系如何？”還有村民反映“村里窮人多了，不可能所有的貧困戶都能享受低保待遇啊，就看哪個貧困戶和村支書關系好了”。因而會出現村民反映的一種現象：“幫富不幫窮，幫大不幫小，和村支書關系好的都能評上低保戶”。

當前鄉村社會結構呈現封閉性和內部性，在“支書治村”的鄉村權力格局下，村支書作為鄉村社會結構和利益網的“核心層”，扶貧資源不斷投入貧困村莊，其扶貧成效卻又不斷地被村支書的“差序資源配置”所抵消，從而形成一種固化的鄉村精英俘獲格局。

4結論與討論

“精英俘獲”造成的村莊政治固化和村莊治理內卷化，導致國家精準扶貧效果不佳。在資源下鄉的背景下，作為村級政權的“一把手”，村支書相對于正式制度的官方權威并非被動的執行者，由于其作為農村精準扶貧工作的第一責任人，掌握著大量的扶貧資源，具有相當大的（非法律權利意義上的）“自主”活動空間，并且也導致了國家在脫貧攻堅工作上對他們的嚴重依賴。由于國家權力在實質上很難介入鄉村社會的權力空間，同時又不得不依賴以村支書為代表的鄉村精英的有效治理，實際上默認了“支書治村”在實踐層面上的合法性，從而使精準扶貧過程中的精英俘獲成為一種實踐困境。

充分認識當前資源下鄉和支書治村所導致的“精英俘獲”困境，并提出有針對性地改進措施，具有重大而現實的意義。筆者認為，在村莊層面必須建立有序的公共規則與公共權威，在規范的制度框架下引導權威性自治走向代表性自治。在鄉村振興戰略背景下，提升村民的政治參與意識，引導社會組織和市場力量進入村莊精準扶貧項目的開發，構建多元主體合作的精準扶貧模式。與此同時，基層政府和社會公眾要加強對村支書權力的有效監督，以消解資源下鄉背景下“支書治村”所帶來的“精英俘獲”困境，達到鄉村善治的目標，從而使村民群眾順利脫貧，走向共同富裕。

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