養老資源對社會養老服務需求的影響分析

許國梁

【摘要】中國已逐漸步入低生育率下的老齡化社會，隨之帶來的養老問題尤為突出。隨著社區養老體系的建立和基本養老制度的完善，廣東省湛江市已逐漸形成一套較有成效的養老服務體系，相關養老產業得到了快速發展。基于當前湛江市的養老資源和社會養老服務現狀、需求的分析，文章從多個維度提出提升養老服務質量的對策，即針對不同老年群體提供不同養老服務，大力扶持養老服務產業，完善相關產業鏈等。地方政府要推進城鄉一體化進程，逐步實現養老服務均衡化，加快推進湛江市的養老服務行業健康發展。

【關鍵詞】養老資源；養老服務；需求分析；建議

【中圖分類號】D669.6【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）13-0030-05

一、引言

如今，隨著家庭規模縮小、人口遷移頻繁、晚婚晚育等因素影響，我國將長期處于生育低潮。與此同時，由于生活水平和醫療水平的穩步提升，我國人口年齡結構趨向老齡化正越來越明顯。根據資料推測，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，60歲及以上人口占比將年均增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達28%左右。在這30年里，中國開始全面步入老齡化社會。到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會進入深度老齡化階段。我國社會保障體系將面臨巨大風險，如何解決養老問題成為社會關注的重點。傳統家庭式養老已不能滿足社會發展需求和老齡人口的晚年生活需求，因此，充分了解并整合養老資源有助于緩解當前的養老問題矛盾，為經濟發展和社會保障體系發展提供有效支撐。

湛江市地處廣東省西南部，覆蓋雷州半島，東臨南海，行政區劃為五區、三市、兩縣。《2019年湛江市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年末，全市常住人口736.00萬人，其中城鎮常住人口323.55萬人，占常住人口的比重（常住人口城鎮化率）為43.96%。2019年全市實現地區生產總值（初步核算數）3064.72億元；人均地區生產總值41720元。全年湛江全體居民人均可支配收入23320.4元。按常住地分，城鎮常住居民人均可支配收入31240.7元；農村常住居民人均可支配收入17343.0元。全市參加城鎮職工基本養老保險（含離退休）101.79萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數276.25萬人；參加職工基本醫療保險79.33萬人，參加城鄉居民基本醫療保險632.64萬人；參加失業保險46.65萬人；參加工傷保險51.84萬人；參加生育保險51.76萬人。2019年末城鎮享受低保救濟的困難群眾1.72萬人，農村享受低保救濟的困難群眾21.80萬人；享受高齡補貼老年人15.77萬人次。社區服務設施4141個，其中綜合性社區服務中心17個。

截至2018年，湛江市60歲以上老年人112萬人，數量居廣東省第二。為了更好地為湛江提供養老服務，提升社會保障服務水平，有必要探索現有養老資源，通過行政和社會雙重影響實現資源整合，積極應對湛江市人口老齡化趨勢。

二、湛江市社會養老服務現狀

湛江市在社會養老服務上的投入逐年增加。目前，越來越多的社區、醫院、福利機構涉及養老服務。2012年起，湛江市專業養老服務性質社區組織超過42家，輻射人數超過12萬人，人均養老服務覆蓋范圍達1：3000。在此基礎上，湛江市積極組建醫療養老服務團隊，其簽約覆蓋人數超過12萬，簽約率達23%，提前為社區老年群體提供了基礎醫療咨詢和治療服務。同時，社會養老服務機構總數已超過40家，其中私人養老服務機構占45%，已逐漸形成了小規模養老服務產業。2016年以來，湛江市政府加大了對社會養老服務行業的扶持，通過相應的政策和資金扶持，鼓勵民間資本進入養老服務市場，為相關產業創造了良好的生存環境。同時，政府已建、已批養老型基礎設施建設項目逐年增加，補貼新進企業參與養老服務，目前已形成了完善的社會養老機構扶持政策。然而，隨著湛江市老齡人口的迅速增長，現有醫療養老資源已不能滿足老年人群體的現實養護需求，具體表現在三個方面：

1.社會養老服務供需不平衡

隨著社會養老服務機構的增加，相應的醫養結合資源配給也逐年增加，而養老機構入駐人數遠遠超過最大醫養承受能力。通常，新建養老服務機構缺乏相應的疾病診斷設備和人才儲備，僅能完成一些基礎保健工作，在資金、人才、服務等方面均無法與正規醫院相比，因此老年人的醫養目標僅實現最基礎的簡單看護。加之部分老年群體本身身體狀況不樂觀，只能期待醫院合作下的定期體檢保健，因此不具備入住養老服務機構醫養的條件。

2.社會養老資源供需不平衡

在傳統思維模式影響下，老年群體對社會養老模式一般不太信任，加之近年來出現的養老服務機構爆出的各種問題，阻礙了養老服務體系的健康發展。然而，現代家庭結構下，依托原生家庭養老不能保證所有老年群體的生活質量。在低生育率和人口平均壽命增長的情況下，家庭結構呈現頭重腳輕的情況，社會養老資源供需出現不平衡的現狀。為了更好地實現社會養老保障政策，醫養結合的方式正逐步鋪開，通過完善社區醫療養老功能、養老服務機構醫療站、社會福利組織上門醫護等多種形式來滿足老齡人口日益增長的養老服務需求。湛江市現有社會養老服務機構及相關產業僅能滿足約28%左右的老年人全托養老服務和19%左右的老年人上門看護服務，其余均需要以社區網格劃分形式實現互助式社會養老，但目前還缺乏相關政策來指導和支持。

3.養老服務成本與支付能力不平衡

對于部分農村或城市低收入老年群體來說，醫養結合的養老服務費用遠超其收入范圍。目前，湛江市基礎養護服務費用平均為2300元/月，一級養護服務費用平均為5000元/月，特級養護服務費用超過8000元/月，而湛江市老年群體養老金人均不足2000元/月，難以實現大范圍養老服務收支平衡。雖然養老金發放逐年增加，但對于養老服務的費用而言，還是難以承擔的。湛江市政府已經通過發放補助、引入社會資本、扶持養老機構等方式提升整體養老服務水平，但養老成本主要受人力資源、醫療資源等非一次性投入資源影響，無法實現規模化下降。當地經濟條件無法滿足快速增長的老年群體，只能逐步改善各類養老服務。

三、湛江市養老服務需求分析

為精準制定養老服務資源配給政策，有必要對湛江市老年群體對當前的養老服務現狀進行調查。項目組對湛江市五個行政區（市）、兩個行政縣進行了問卷調查和分析，將調研對象按中心城區、次中心城區、偏遠城區和偏遠縣域四部分來劃分。中心城區經濟發達、基礎設施完備、醫療養老等資源相對充沛，在地理上具有交通便利性；同時，中心城區生活區域內老年群體較為集中，有利于有效樣本收集。最終問卷收回248份，有效問卷213份。有效問卷中，60至65歲老年群體占比35%；65至70歲老年群體占比45%；70歲以上老年群體占比20%。參與調查的老年群體中，中心城區生活人數占比31%；次中心城區占比33%；偏遠城區占比23%；偏遠縣域占比17%。在調查樣本中，納入社會養老服務人數占比59%；部分納入社會養老服務人數占比27%；未納入社會養老服務人數占比14%。從樣本總體來看，湛江市老年群體享受社會養老服務的比例較高。

1.全托式養老服務需求

目前，樣本中有全托式養老服務需求的占比超過30%，大部分樣本是無子女或子女不在身邊導致。調查結果顯示，全托式養老服務需求的老年人群樣本希望社會養老服務能直接在其居所提供，但就現狀來看，養老服務機構分布不能滿足其需求。同時，公辦形式社會養老服務機構名額較少，老年人群一般很難加入；私辦形式社會養老服務價格昂貴，老年群體一般無法負擔；公私合辦形式社會養老服務機構數量偏少，且整個盈利模式有待探索，并不作為老年群體的目標機構。全托式養老服務需求的老年群體樣本中，超過60%能通過自籌資金（退休金、養老金等）實現全覆蓋，但偏遠縣域和偏遠城區比例逐級下降，即便當地養老服務機構價格相對較低，也無法實現自籌資金完全覆蓋。綜上，湛江市中心城區養老服務基本能滿足需求，但目前只適用于偏中心城區老年群體，此區域老年群體一般有穩定的收入來源，且收入處于當地中上水平，其余老年群體均無法適應當前的全托式養老服務需求。

2.居家式養老服務需求

居家式養老服務需求的老年群體樣本主要以子女工作忙碌或無子女的城市居民為主，鄉鎮老年群體需求不大。同時，居家式養老服務需求在餐飲、家務、勞作、代繳費、醫療等各方面都有所涉及，屬于要求較高的養老服務方式，對人力資源的要求大大超過其他種類，而湛江市相關組織機構在冊人數遠不能達到需求。目前，采取志愿者上門服務形式在次數和人數上均無法達到目標樣本的需求，屬于待發展模式。因此，居家式養老服務著力點應放在以中心城區為主，輻射周邊，減少人力資源和成本壓力。

3.社區互助式養老服務需求

這一模式從中心城區到偏遠區縣均有較大需求，也是老年群體最易接受的養老服務模式。這一模式建立在不同年齡層次的老年群體中，在社區工作人員的統一協調下自主自愿開展幫扶工作，既能精準有效覆蓋到每一戶，又能減少大量人力物力投入。同時，互助式養老服務符合當地的經濟發展，能通過區域經濟現狀和養老需求動態調整投入，為整個社會養老服務提供有效模板。目前，湛江市同一社區老年人群體能通過這種養老服務方式實現家政、餐飲、救助、娛樂、學習等各方面的需求，但在保健醫療功能上還有待加強。

四、加快推進湛江市養老服務發展的相關建議

當前，湛江市老年群體養老服務需求和供給出現不匹配，綜合分析結果可知：部分老年群體缺乏對應的收入來源，養老服務購買力和購買意愿不足；政府主導的社會養老服務產業鏈成本較高，政府負擔較重；養老服務機構數量不足且地理分布不均衡，偏遠區縣人均占有率低；社區主導的互助式養老服務體系還不完善，專業化程度不高。基于以上問題，湛江市可從以下方面進行改進。

1.納入經濟建設規劃

湛江市正處于經濟轉型時期，優化第一、第二產業，大力發展第三產業是當前的主旋律，產業結構轉變有助于湛江市養老服務行業的發展，地方政府要為其提供物質基礎和政策支持，帶動區域就業發展，培育養老服務業成為經濟發展新動能，改善養老服務從業人員組成和福利待遇，實現養老產業的轉型。作為新興產業，除了引流扶持，還應提前對產業進行布局。一是加快信息技術及大數據等先進技術在養老服務行業的運用，提高整體運作效率；二是給予養老服務及相關產業鏈足夠的政策和資金扶持，逐步整合醫療、住房、保險、家政、咨詢等各方面的資源，擴大區域內養老服務規模，實現對老年群體的全覆蓋。

2.整合社會養老資源

養老問題不僅是家庭問題，還是重要且復雜的社會問題。在依托以政府為基礎的養老保障體系下，政府應改變大包大攬的思路，整合養老資源，鼓勵社會多元主體參與養老服務，加強監督指導職能。一是通過對養老產業監管獲取數據，并以此分析、整合社會養老資源，多渠道吸引社會資本參與養老服務產業。二是建立以補助、免稅等相關優惠政策，扶持小微養老服務企業發展。同時，將部分自籌資金和財政撥款納入保障金體系，保證資金安全的同時帶動區域經濟發展，提升老年群體的服務購買能力。三是積極拓展非政府性質養老服務組織，以提升這類組織在養老服務產業鏈中的作用。在老齡化趨勢越發明顯的現實環境下，應結合社區內外養老資源，從“一把抓”到實現精準化、專業化管理，保證養老服務的基礎建設進度，最終完善養老服務種類，實現需求上的全面覆蓋。

3.加強社會養老文化宣貫力度

面對老齡化、少子化的社會現狀，應根據實情挖掘老年群體的養老需求，并從多維度分析這些需求屬性，將其歸類后按社會職能、家庭職能、政府職能等方面進行任務指派，從而滿足不同需求層面的養老服務。社會化是老年群體保障生活質量的重要基礎，因此，在養老服務文化宣貫時應突出社會化帶來的好處。通過電視、報紙、網絡、社區等多種形式投放養老服務政策文宣資料，深入基層社區進行養老服務試點，并結合醫療、教育、娛樂功能開展養老服務相關活動，讓老年群體充分體驗到社會養老服務的優勢，以增強他們的信心。

4.提升社會養老服務質量

提高社區養老服務質量，關鍵在于培育一支專業化的養老服務隊伍。當前社區養老服務功能屬于眾多社區功能之一，其隊伍在專業化程度、人數、服務質量和廣度等方面均存在不足。專業化的養老服務隊伍，重點在“專業”二字上。政府一方面可通過出臺多項政策，激發養老服務人才從業熱情；另一方面促進養老服務形成行業標準，保證養老服務工作人員接受正規化的專業崗前技能培訓。國務院辦公廳印發的《老年教育發展規劃（2016—2020年）》指出，鼓勵綜合類高校、師范類院校、職業院校開設老年教育相關專業，其他高校也要加強老年教育相關專業建設；支持有條件的高校開展老年教育方向的研究生教育，加快培養老年教育教學、科研和管理人才。這些都能為提高社區養老服務質量打下了堅實的基礎。

湛江市有其地理、經濟發展及文化傳統上的特殊性，中心區域物質基礎和基本服務已達到較好水平，但邊遠地區仍存在發展不平衡的問題。因此，地方政府一是要加大中心區域周邊的城市基礎建設，推進城鄉一體化進程，逐步實現養老服務均衡化；二是要針對特定區域內展開精準化、特色化養老服務，最大程度符合當地實際養老需求；三是加強養老文化建設，規范養老服務市場，有效引導養老服務產業健康發展，實現老年人老有所依，安享晚年。

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責任編輯：鐘雪