轉型時期的中國城市交通政策制定：制度慣性、時間約束與角色定位

朱德慶

【摘要】當前，我國各大城市日趨嚴重的城市交通擁堵、環境污染、“停車難”等問題，對我國城市交通治理能力和治理水平帶來了嚴峻的挑戰。要解決城市交通治理存在的問題，關鍵在于城市交通政策制定。基于此，文章從制度慣性、時間約束和角色定位三個維度來闡釋轉型時期的中國城市交通政策制定的困境及其突破路徑。

【關鍵詞】城市交通政策制定；制度慣性；時間約束；角色定位

【中圖分類號】U12【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）05-0012-04

當前，隨著我國城鎮化率的快速提升，城市人口與機動車數量不斷增加，由此導致城市交通問題日趨嚴重，直觀表現為各個城市普遍存在的交通擁堵。交通是城市的基礎，良好的城市交通環境可以促進經濟發展。西方決策理論學派的代表人物赫伯特·西蒙認為，決策是管理的心臟，決策水平的高低對管理的成敗起著至關重要的作用。政府決策質量的高低也決定著政府行政管理的成效。要解決當前城市交通治理問題，核心是解決城市交通政策制定問題。

一、制約城市交通政策制定的體制性因素

對城市交通問題的思考不能與城市交通管理體制割裂，城市交通管理體制決定了城市交通政策的決策模式，城市交通決策結果也是管理體制的直觀反饋。解決當前我國城市交通存在的問題，需要政府進一步優化決策，提升城市交通治理能力；但城市交通管理體制存在的職能分散、交通協調機制不完善等問題無疑是其阻礙。

1.城市交通管理體制職能分散

2008年3月，我國正式啟動大部制改革。原行政管理體制中的交通部、中國民用航空總局的全部職責以及建設部的指導城市客運職責，整合劃入新成立的交通運輸部。隨著中央層面的交通管理體制改革落實，地方政府也開始根據大部制改革的思路，按照“一省一廳”“一市一局（委）”“一縣一局”的機構設置要求，對城市交通管理體制進行了革新，初步滿足了城市綜合交通運輸體制發展的需求。但從實際運行情況來看，城市交通規劃、管理職能仍未實現完全整合。特別是城市交通規劃往往涉及城市整體規劃，而規劃職能往往由發改委、城市規劃部門等多個部門共同行使，從結果上看造成了城市交通規劃職能的分散。

2.城市交通管理部門協調性不足

目前，學界對政府決策過程的研究主要是基于對權力結構和利益博弈的考察。在這種視角下，政府決策被視為多元主體以最大化自身經濟或政治利益為目標相互競爭、談判后達到均衡的結果，并與權力的分布狀況相適應。反映在城市交通政策制定過程中，各城市交通管理部門出于自身利益考慮，均試圖在政策制定中最大化地反映部門利益，缺乏與其他部門的溝通協調；而交通政策的效果往往取決于政策的協調性。

無論是交通管理職能的分散，亦或是管理部門協調性不足，都是反映在政策的制定和執行過程中的，其核心都是城市交通政策制定的問題。

二、城市交通政策制定的困境

分析城市交通政策制定的困境，可以從三個維度展開：制度慣性導致政策設計與執行困境；時間約束導致政策實施缺乏系統性；角色定位模糊導致決策和執行分割。

1.制度慣性導致政策設計與執行困境

根據道格拉斯·C·諾斯的理論，路徑依賴是將人類技術演進過程中的自我強化現象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認為，制度變遷和技術變遷一樣存在自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。這意味著制度改革的歷史初始條件會提供強大的制度慣性，沿著初始的改革路徑和既定的方向運行。我國經歷了長時間的計劃經濟時代，由此政策制定形成了相應的制度慣性。這一政策制定體制從建立到改革開放前呈現集中化的趨勢，存在著決策結構專業化分工程度不高、制度化程度低、偏重經驗決策、決策過程封閉和缺乏自我修正與調節機制等弊端。

改革開放以來，雖然我國進行了多次行政體制改革，但原有制度慣性影響仍然存在，最直觀的表現就是政策制定的封閉性。這種封閉性通常表現為：在政策制定過程中，利益相關者參與的廣度、深度和密度都不足。這種不足來源于公民參與基本法缺失、公民參與意識不足和公民參與方式陳舊三個因素的影響。反映在交通政策制定中，由于交通規劃技術理論的特征、規劃理念的保守，政策制定難以包容新興社會機構和利益團體。

2.時間約束導致政策實施缺乏系統性

當前，我國公共政策實施過程面臨幾個重要變化。首先，政府的響應性增強；其次，行政透明性和責任性增強；再次，政策問題屬性有所改變；最后，正式決策程序改進較緩。這些變化產生的一項結果是：一旦某一政策議題受到社會的特殊關注，公共決策就會在外部壓力下面臨巨大的“時間約束”。另外，隨著經濟全球化程度不斷加深，國家之間、國家與地區之間的交流空前緊密，各國政府面臨的治理問題空前增多且愈發棘手，特別是很多重大決策往往是面臨重大危機或挑戰的危機決策，這要求政府在限定時間內盡快做出決策。因此，時間壓力成為政府決策的重要制約因素。

隨著社會輿論等外部力量的不斷增大，政府在決策過程中所面臨的時間壓力愈發增大。基于此，政府往往只能利用有限時間盡快作出決策，對于剩余的決策任務只能移至執行環節。從整體上來看，政策過程各個環節的位置安排以及時間配置存在系統性問題。首先，在時間約束下，政府的決策時間和資源有限，只能將未完成的決策任務轉移至后續執行環節，導致公共政策過程“缺位”，即需要發揮公共政策作用的某些方面或某些環節，存在政策“真空”或不到位之處，造成政策過程的系統性不足。其次，在時間約束下，政府倉促制定出的政策往往缺乏細節，并且政策在實施過程中往往會遭到各種因素的干擾，需要執行者對政策進行后續的修改。例如由于突發事件、大眾傳媒等非理性因素的影響，政策往往難以按照既定方式執行，導致政策執行與政策目標偏離，存在著政策目標的系統性問題。再次，我國政策執行往往局限于政府單一主體，缺乏社會組織、行業協會等多元主體的參與，政策參與的系統性存在問題。最后，我國地方政府機構眾多，在當前轉型時期，中央與地方、部門與部門間協調性不足，不同政策之間存在著沖突與重疊。因此，時間約束下的政策執行往往缺乏系統性。

3.角色定位模糊導致決策成本上升

當前，我國城市交通政策制定缺乏利益相關者的制度化參與。如上文提到的，當前我國政策制定封閉性仍然存在，這種封閉性來源于長期存在的計劃經濟體制下的政治制度慣性的影響。在這種制度中，政府既是政策制定者，又是社會管理者，還是社會建設者，形成了一種事實上的“大政府、小社會”的模式。改革開放以來，隨著市場經濟的不斷發展和新技術的日益成熟，互聯網、新媒體、大數據等技術逐步拓寬了公民的參與渠道，各利益相關者的政治參與需求也逐漸顯露。但從現狀來看，我國各利益相關者的政治參與程度仍然較低，某種程度上還是在政府動員下參與的，參與的廣度和深度不足，對政策制定結果的影響不大。造成這種結果的主要原因是，目前我國行政決策一般實行的是首長負責制，各利益相關者被當作一般政策客體，缺乏制度化的參與路徑，這也導致了利益相關者這一角色定位模糊。當前，我國社會各方面參與政策討論看似較多，但在實際的政策制定過程中，各參與主體的角色分工并不明晰。這種角色定位模糊的直接結果就是，利益相關者的價值偏好和利益在政策制定過程中很難表達出來，造成政策結果無法滿足利益相關者的需求，由此導致利益相關者對于政策結果不認可、漠視甚至不合作，造成政策執行成本上升。

三、城市交通政策制定的改革方向與路徑思考

當前城市交通政策制定中存在的問題，應放在中國社會轉型與行政體制改革的大背景下來觀察和審視。因此，對于未來改革方向的思考，也要從這一角度出發，最根本的是要解決制度性問題。

1.實現城市交通管理體制的功能性整合

功能性整合即在改革過程中，將功能相近的機構進行整合。首先，將目標聚焦于整合與其他同級部門存在職能交叉與重復的版塊，實現部門間的進一步優化整合。其次，需要解決在前幾輪改革中遺留的機構重疊問題，實現對城市交通管理體制內部的功能性整合。再次，建立公共政策制度化的過程機制，明確各利益相關者參與機制，明確各利益主體的角色定位。針對政府決策“時間約束”的問題，需要政府構建一個面向社會公眾的公共政策討論空間，并在輿論上引導公眾關注公共政策解決問題的實效性，而不是過度苛求政府在政策制定中的時效性。最后，增強政府政策制定的自主性，對行政問責機制的運用要適度，避免造成政府決策外部壓力過大。

2.建立部門間協調機制，降低溝通成本

2001年，日本啟動了新一輪的政府機構改革，整合原運輸通信省、建設省、國土廳等的職能，成立了國土交通省。國土交通省是目前日本內閣中規模最大的部門，其特點在于整合度較高，可以有效避免不同部門之間的協調問題，降低溝通成本。基于此，為了降低部門間的溝通成本，政府可以設置專門的規劃協調辦公室。值得一提的是，為了降低部門間的溝通成本，我國很早就推出了聯席會議制度，但是就實際運作效果來看，聯席會議召開頻率較低，涉及的工作通常也是方向性、全局性的，在面臨具體問題需要跨部門協商時，聯席會議制度往往不能及時發揮作用。因此，應當設置專門的辦事機構負責跨部門的溝通、協調工作。需要強調的是，規劃協調辦公室是基于當前我國城市交通管理職能整合不充分、部門間溝通成本較高的情況設置的臨時機構，隨著我國行政體制改革的進一步深化，城市交通管理體制也勢必將更加完善，待體制成熟后，規劃協調辦公室也就不用再設立了。

3.深化行政體制改革，構建與現代市場經濟相匹配的行政體制

當前我國城市交通政策制定中存在的問題，其根源在于行政體制改革長期滯后，導致體制與現代市場經濟不匹配，具體表現在“條塊管理”下的“條塊分割”“條條矛盾”“條塊矛盾”等。從長遠來看，要解決政策制定問題，就必須解決行政體制改革滯后的問題。但需要明確的是，行政體制改革具有長期性；希望在幾年內完成對某級行政機構的改革，是不現實的。這是一個長期的、系統的工程，不能單獨依靠某一部門、某一層級的改革來解決問題，需要從頂層設計出發，實現對城市交通管理體制動態化、實時性的調整。

綜上所述，中國城市交通治理的核心問題是城市交通政策的制定。這一問題應放在中國社會轉型與行政體制改革的大背景下來觀察和審視。要解決這一問題，從短期來看，要實現城市交通管理體制的職能整合，降低部門間溝通成本；從長期來看，要從深化行政體制改革出發，構建符合現代市場經濟要求的行政體制。

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責任編輯：鐘雪